Concrete en verifi eerbare feiten

Neemt het bestuursorgaan een feitelijke stelling in, dan moet het deze stelling met concrete feiten onderbouwen. Een schatting, een subjectieve overtuiging of prognose volstaat bijvoorbeeld niet. Het bestuursorgaan moet op een concrete en verifi eerbare wijze nagaan of de door hem gestelde feiten daadwerkelijk zijn voorgevallen.18 Uit de onderzoeksgegevens moet voorts kunnen worden afgeleid op welke wijze het onderzoek heeft plaatsgevonden en welke methode van be-wijsgaring is gebruikt.19 De belanghebbende moet de feitenvaststelling kunnen controleren.

In ABRS 15 juli 199620 wordt de burgemeester verweten dat hij zijn besluit niet met concrete en verifi eerbare gegevens heeft onderbouwd. De burgemeester heeft de slui-ting van een café bevolen, omdat daar in gestolen goederen zou worden gehandeld. Aan het besluit ligt onder andere zijn op ervaring gebaseerde overtuiging ten grond-slag. ‘De rechtbank heeft met recht overwogen dat appellant de aan het sluitingsbevel ten grondslag liggende feitelijke vaststelling niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het betoog van appellant dat hij mede op grond van het veelvuldige contact dat hij als korpsbeheerder met de korpschef onderhoudt tot de stellige overtuiging is gekomen dat zijn stellingen overeenstemmen met de werkelijkheid, is daarvoor bij gebrek aan nadere onderbouwing met concrete, te verifi ëren gegevens niet voldoende.’

Het bestuursorgaan kan zich bij zijn feitelijke stellingen niet verschuilen achter een advies. Berust een besluit op een onderzoek naar feiten dat door een adviseur

17 Er wordt alleen naar jurisprudentie verwezen met betrekking tot het besluit op aanvraag indien de bewijslast op het bestuursorgaan ligt.

18 ABRS 15 juli 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM; CRvB 28 mei 1985, AB 1987, 71 m.nt. JHS; CRvB 30 mei 2002, AB 2002, 262 m.nt. HBr; CRvB 14 november 2002, TAR 2003, 77; CRvB 8 augustus 2003, RSV 2004, 104.

19 ABRS 8 september 2004, AB 2005, 107 m.nt. Vermeer; CRvB 21 maart 1995, AB 1995, 603 m.nt. RH en JABW 1995, 252.

20 ABRS 15 juli 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM.

Bewijslast.indb 91

is verricht, dan komt het bestuursorgaan een vergewisplicht toe.21 Het moet na-gaan of het onderzoek dat aan het advies ten grondslag ligt, op een zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Is een advies op aannames gebaseerd, dan mag het bestuursorgaan het advies niet overnemen zonder een onderzoek naar de concrete feiten te doen.22 Evenmin kan het bestuursorgaan een advies overnemen als het geen zicht heeft op de daaraan ten grondslag liggende informatie.23 Het bestuurs-orgaan moet zijn oordeel immers baseren op informatie die voor hem toegankelijk en controleerbaar is. Is het onderzoek incompleet, dan moet het aanvullend onder-zoek (laten) doen.24

In CBB 16 april 199825 neemt De Nederlandsche Bank een besluit op grond van in-formatie die niet voor hem toegankelijk is. De Nederlandsche Bank wijst het verzoek van de belanghebbende om registratie op grond van de Wet inzake de wisselkantoren (Wwk) af omdat bij inschrijving in het register de integriteit van het fi nanciële stelsel zou kunnen worden aangetast. De Nederlandsche Bank draagt de bewijslast voor deze weigeringsgrond, zie par. 5.4. ‘Het college stelt voorop dat verweersters opvatting dat het van de [Landelijke Offi cier van Justitie] terzake verkregen negatieve advies, als een gegeven, bij de oordeelsvorming over de betrouwbaarheid van een betrokken aanvrager met de inhoudelijk vergaarde informatie meegewogen mag worden, niet verenigbaar is met de vaste jurisprudentie van het college terzake. Verweerster, die belast is met de uitvoering van de Wwk, dient haar oordeel te baseren op voor haar toe-gankelijke en controleerbare informatie. Niet is gebleken dat verweerster zulks voor wat betreft de bedoelde advisering heeft gedaan.’

Het bestuursorgaan kan bij de feitenvaststelling gebruik maken van het onderzoek van een ander bestuursorgaan. Het is daartoe echter niet verplicht. De belangheb-bende kan zich er dan ook niet op beroepen dat het bestuursorgaan bepaalde feiten moet aannemen, enkel omdat een ander bestuursorgaan dat ook heeft gedaan. Be-stuursorganen ontlenen hun bevoegdheden aan verschillende wetten met een eigen doelstelling, waarbij zij een afzonderlijk wettelijk kader in acht hebben te houden. Het bestuursorgaan heeft een eigen verantwoordelijkheid voor de uitvoering van

21 Zie Bots 2004. Voor de adviseur die bij of krachtens een wettelijk voorschrift advies uitbrengt, volgt deze plicht uit artikel 3:9. De algemene beginselen van behoorlijk bestuursorgaan zullen meebrengen dat ook voor overige adviseurs een dergelijke vergewisplicht geldt. Zie ook Damen e.a. 2003, p. 379-380.

22 Rb Almelo 28 november 2001, TAR 2002, 28; ABRS 29 mei 2001, JB 2001, 180.

23 ABRS 11 december 2002, JB 2003, 37; ABRS 2 februari 2005, JB 2005, 95 m.nt. AB; CBB 16 april 1998, AB 1998, 265 m.nt. JHvdV; CRvB 4 december 2003, TAR 2004, 104; CRvB 12 decem-ber 2003, JB 2004, 65 m.nt. EvdL.

24 CRvB 23 januari 1997, TAR 1997, 43. 25 CBB 16 april 1998, AB 1998, 265 m.nt. JHvdV.

Bewijslast.indb 92

DEBEWIJSLASTVERDELINGBIJHETAMBTSHALVETE NEMENBESLUIT 93 de wettelijke bevoegdheid en is niet gebonden aan de vaststelling en kwalifi catie van de feiten door een ander bestuursorgaan.26

In CRvB 28 augustus 200227 legt de Raad van bestuur van het Uwv een boetenota op omdat betrokkene te weinig premieloon zou hebben betaald. Het Uwv baseert zich bij de berekening van het premieloon uitsluitend op een (eerste) rapport van de fi scus en weigert een verlaging van de naheffi ngsaanslag door de fi scus over te nemen. ‘De Raad onderschrijft in het algemeen de stelling van gedaagde dat hij een eigen verant-woordelijkheid heeft ten aanzien van de vaststelling van premielonen, waarbij hij niet gebonden is aan hetgeen de fi scus in het kader van de loonheffi ng heeft vastgesteld.’ Overigens wordt het besluit toch vernietigd omdat het bestuursorgaan het eerste rap-port van de fi scus zonder meer heeft overgenomen, zonder zelf enig feitenonderzoek in te stellen. Daartoe was het bestuursorgaan gehouden omdat over de feiten nauwelijks iets bekend was.

Maakt het bestuursorgaan wél gebruik van het onderzoek van een ander bestuurs-orgaan, dan kan het de verkregen gegevens niet klakkeloos overnemen. De con-trole hoeft niet zover te gaan dat het bestuursorgaan het onderzoek overdoet of aanvullend advies inwint; het dient zich wederom te vergewissen van de aldus verkregen informatie. Daarvoor heeft het inzicht nodig in de gegevens die aan het onderzoek ten grondslag liggen.28 Het bestuursorgaan kan het oordeel dan in beginsel overnemen, tenzij er aanwijzingen zijn dat de gegevens onjuist zijn.29 De belanghebbende kan zelf voor die aanwijzing zorgen door gegevens te verstrekken die de uitkomst van het onderzoek ontkrachten.30

In ABRS 22 september 199731 formuleert de rechter de plicht van het bestuursorgaan zo, dat het de onderzoeksgegevens aan een marginale toets dient te onderwerpen. B&W beëindigen de verstrekkingen op grond van de Regeling Opvang Asielzoekers. Reden daarvoor is dat betrokkene geen medewerking zou verlenen aan het verkrijgen van uitreispapieren. ‘Naar het oordeel van de Afdeling hebben appellanten [B&W] terecht aangevoerd dat zij de mededeling van de IND, dat betrokkene geen medewer-king verleent aan het verkrijgen van de benodigde reisdocumenten, slechts marginaal hoeven te toetsen. Indien conform het stappenplan een reisdocument is aangevraagd en de betrokken ambassade weigert die te verstrekken, omdat betrokkene niet op basis

26 CRvB 1 juli 1999, RSV 1999, 298; CRvB 30 augustus 2001, TAR 2002, 18; CRvB 28 augustus 2002, RSV 2002, 281; CRvB 31 oktober 2002, RSV 2003, 23.

27 CRvB 28 augustus 2002, RSV 2002, 281.

28 CBB 16 april 1998, AB 1998, 265 m.nt. JHvdV; CRvB 28 augustus 2002, RSV 2002, 281. 29 CRvB 23 december 2003, JWWB 2004, 71.

30 ABRS 22 september 1997, AB 1997, 462 m.nt. FM en JV 1997, 3; ABRS 20 januari 2000, H01.98.1914; CRvB 23 december 2003, JWWB 2004, 71.

31 ABRS 22 september 1997, AB 1997, 462 m.nt. FM en JV 1997, 3.

Bewijslast.indb 93

van de door hem opgegeven informatie kon worden getraceerd, kunnen appellanten dit gegeven dan ook in beginsel als een indicatie zien dat betrokkene medewerking wei-gert. Dit geldt niet indien, bijv. op grond van door betrokkene overgelegde gegevens of anderszins gebleken feiten en omstandigheden, er aanleiding is tot twijfel omtrent de juistheid van de mededeling van de IND. In dat geval kunnen appellanten zich niet zonder meer op de mededeling van de IND baseren.’

Nadat het bestuursorgaan de feiten heeft vastgesteld, moet het beoordelen of de feiten samen het rechtsfeit opleveren. Bij deze kwalifi catievraag kan het bestuurs-orgaan beschikken over een bepaalde marge in de zin van beoordelingsruimte of beoordelingsvrijheid. In het laatste geval zal de rechter een marginale toets aan-leggen.32 Vrijheid ten aanzien van deze kwalifi catievraag impliceert geen vrijheid ten aanzien van de feitenvaststelling. Steeds als het bestuursorgaan een feitelijke stelling inneemt, moet het deze op een overtuigende wijze met voldoende be-wijsmateriaal kunnen onderbouwen. Beoordelingsruimte en beoordelingsvrijheid doen derhalve geen afbreuk aan de eis dat het bestuursorgaan zich op concrete en verifi eerbare feiten moet beroepen.33

‘De Afdeling stelt voorop dat appellant bij de uitoefening van de hem in art. 2.4. eerste lid APV gegeven bevoegdheid een ruime mate van beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt. Dit neemt niet weg dat een op basis van dit artikel gegeven sluitingsbevel op grond van dit artikel zorgvuldig moet worden voorbereid en dat het moet steunen op een draagkrachtige feitelijke motivering,’ aldus ABRS 15 juli 1996.34

In Rb Rotterdam 20 september 200035 verleent de directeur-generaal van de NMa op grond van art. 41 Mededingingswet (Mw) een vergunning onder beperkingen. ‘De rechtbank merkt voorts op dat de terzake aan verweerder toekomende beoordelings-ruimte gepaard dient te gaan met een stringente naleving van de art. 3:2, 3:46 en 3:47 Awb. Toetsing mede aan de hand van deze bepalingen van de wijze waarop verweerder invulling heeft gegeven aan de hem toekomende beoordelingsruimte stelt de rechtbank immers in staat vast te stellen of verweerder op rechtens juiste wijze heeft aangetoond dan wel aannemelijk gemaakt dat sprake is van de in art. 41 lid 2 Mw neergelegde weigeringsgrond.’

32 Par. 3.5.

33 Rb Rotterdam 20 september 2000, AB 2001, 93 m.nt. Boogers (besluit op aanvraag); ABRS 15 juli 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM; CRvB 14 november 2002, TAR 2003, 77.

34 ABRS 15 juli 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM.

35 Rb Rotterdam 20 september 2000, AB 2001, 93 m.nt. Boogers.

Bewijslast.indb 94

DEBEWIJSLASTVERDELINGBIJHETAMBTSHALVETE NEMENBESLUIT 95