De rijksoverheid heeft de EHS ingezet als belangrijkste instrument om de biodiversiteit te beschermen. De voornaamste conclusie uit ons onderzoek is dat het EHS-beleid in principe een geschikt instrument is maar dat de sturing door het Ministerie van LNV knelpunten in de uitvoering van het EHS-beleid veroorzaakt die een vlotte, kwalitatief goede realisatie van de EHS in de weg staan.
De realisatie van de EHS is een omvangrijk project met een grote bestuurlijke complexiteit. Er zijn veel actoren bij betrokken, met uiteenlo-pende belangen. Bovendien is er veel overheidsgeld mee gemoeid. Het is daarom van groot belang dat de regering heldere kaders stelt voor de uitvoering van het beleid en dat de regering en de Tweede Kamer in de komende jaren goed zicht blijven houden op de voortgang van de EHS.
Volgens ons zijn er concrete maatregelen die de ministers kunnen nemen om de sturing en het volgen van het EHS-beleid te verbeteren. Verder kan de minister met een aantal maatregelen de uitvoering van het beleid verbeteren. In dit hoofdstuk lichten wij deze maatregelen toe.
4.1 Aanbevolen maatregelen ter verbetering van de sturing
Duidelijke kaders en doelen opstellen
Provincies hebben steeds meer verantwoordelijkheden gekregen in de uitvoering van het EHS-beleid. In het voorjaar van 2006 stuurde de minister van LNV het voorstel voor de Wet inrichting landelijk gebied (WILG) naar de Tweede Kamer (Ministerie van LNV, 2006d).40Volgens dit wetsvoorstel krijgen provincies een grotere rol dan nu het geval is.
De EHS blijft echter beleid van nationaal belang. Het is daarom belangrijk dat het Ministerie van LNV heldere kaders stelt waarbinnen de provincies het beleid verder kunnen vormgeven en uitvoeren.
De regering heeft tot nu toe vooral doelen en prestatie-indicatoren geformuleerd die betrekking hebben op de omvang en de realisatiewijze van de EHS. Daarmee wordt niet gewaarborgd dat de EHS voldoende kwaliteit en samenhang krijgt.
We bevelen de minister van LNV aan om in het kader van de WILG duidelijke kaders aan de provincies mee te geven. Deze kaders moeten waarborgen dat niet alleen het doel voor de omvang van de EHS wordt gerealiseerd, maar ook de doelen voor natuur- en milieukwaliteit en ruimtelijke samenhang. De kaders moeten betrekking hebben op:
• de rijksdoelen voor omvang, kwaliteit en samenhang;
• de minimaal te realiseren oppervlakte van de zeer schaarse types natuur, die van groot belang zijn om de biodiversiteit veilig te stellen;
• de wijze waarop de EHS planologisch moet worden beschermd.
Verder bevelen wij de minister aan om samen met de provincies één integraal stelsel te ontwikkelen voor de sturing op natuurkwaliteit. Binnen dat stelsel zouden natuurdoelen (de huidige natuurdoelenkaarten en natuurdoeltypen), financieringsinstrumenten (nu de subsidieregeling Programma Beheer, gebieds- en beheerplannen en financiering Staats-bosbeheer) en internationale verplichtingen (de doelen uit Natura 2000) op elkaar aan moeten sluiten.
40In het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit merkt de Algemene Rekenkamer op dat de in de WILG voorge-stelde verantwoording van het Investerings-budget Landelijk Gebied (ILG) in strijd is met de jaarlijkse begrotingscyclus (Algemene Rekenkamer, 2006).
Zicht houden op de voortgang
Uit ons onderzoek blijkt dat de monitoring van de voortgang nu niet goed geregeld is. Het ontbreekt aan centrale coördinatie van de gegevensverza-meling en aan heldere definities voor het meten van beleidsprestaties.
Met de invoering van de WILG wordt de uitvoering van het EHS-beleid verder gedecentraliseerd. Het risico bestaat dat de provincies de voort-gang van het beleid elk op hun eigen wijze gaan monitoren, waardoor de overheid onvoldoende zicht heeft op de uitvoering. Dat dit geen theore-tisch risico is blijkt uit het feit dat de natuurdoelenkaart, de kaart van verdroogde gebieden en de PKB-kaart van de netto-EHS niet op elkaar zijn afgestemd.
Om te waarborgen dat er adequate beleidsinformatie op nationaal niveau beschikbaar komt, moeten het Ministerie van LNV en de provincies op korte termijn, dat wil zeggen voor de invoering van de WILG, heldere en bindende afspraken maken over de monitoring van de voortgang van het EHS-beleid. De afspraken moeten betrekking hebben op:
• de te meten beleidsprestaties voor omvang en natuur- en milieukwali-teit, samenhang en planologische bescherming;
• de daarbij te gebruiken prestatie-indicatoren;
• de te hanteren definities en meetmethoden.
Daarbij is het van belang dat er een eenduidige invulling komt voor:
• de begrippen natuurkwaliteit en verdroging;
• het «nee, tenzij»-principe;
• de vraag welke gebieden deel uitmaken van de EHS.
Ook moet worden afgesproken wie verantwoordelijk is voor de centraal gecoördineerde verzameling en analyse van gegevens over de voortgang.
Het Ministerie van LNV lijkt hiervoor de meest aangewezen partij. De verzamelde informatie zou voor alle betrokkenen (Ministeries van LNV, VenW, VROM en de provincies) toegankelijk en bruikbaar moeten zijn, zodat zij zo nodig kunnen bijsturen.
De EHS duidelijk lokaliseren en begrenzen
Vijftien jaar na de start van de EHS is het nog steeds niet duidelijk waar de EHS precies moet komen te liggen, welke gebieden tot de EHS behoren en welk natuurdoel waar gerealiseerd moet worden. De verschillende kaarten die voor de EHS van belang zijn, zijn niet op elkaar afgestemd. Hierdoor is ook niet duidelijk:
• welke gebieden voor agrarisch beheer bij de EHS horen en of en hoe deze gebieden moeten bijdragen aan ruimtelijke samenhang van de EHS;
• waar de robuuste verbindingen moeten komen;
• wat de zoekgebieden voor nieuwe natuur zijn.
We bevelen de minister van LNV daarom aan om in samenspraak met provincies te zorgen voor meer duidelijkheid voor alle betrokkenen door de kaarten die voor de EHS van belang zijn beter op elkaar af te stemmen.
Ook moeten deze kaarten beter worden afgestemd op de totale taakstel-ling van 728 500 hectare EHS op het land. Het betreft de volgende kaarten:
• de PKB-kaart van de netto-EHS in de Nota Ruimte en de gecorrigeerde versie daarvan;
• de provinciale streekplannen;
• de gemeentelijke bestemmingsplannen;
• de provinciale beheer- en natuurgebiedsplannen;
• de landelijke en provinciale natuurdoelenkaarten.
Daarnaast moet de schaal op deze kaarten worden aangepast zodat ze zo veel mogelijk tot op perceelniveau duidelijk zijn.
Afstemming verbeteren
Vooral bij de projecten voor natte natuur en de EHS in de grote wateren bleek dat er onvoldoende afstemming is tussen de Ministeries van LNV en VenW. De ministeries hebben geen duidelijke afspraken gemaakt over de taakstelling, de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en de monitoring van de voortgang. Ook beschikten de ministeries lange tijd niet over eenduidige gegevens over de stand van zaken bij de realisatie.
We bevelen aan dat de Ministeries van LNV en VenW hierover alsnog heldere en concrete afspraken met elkaar maken.
4.2 Aanbevolen maatregelen ter verbetering van de uitvoering
Planologische bescherming bevorderen
Gebrekkige planologische bescherming is een risico voor de realisatie van de EHS. Hoewel het opstellen van streek- en bestemmingsplannen primair een taak is van provincies en gemeenten, kan de rijksoverheid niet passief afwachten. Vooral de planologische bescherming door gemeenten behoeft nog veel aandacht.
We raden de ministers van LNV en VROM aan om actief te bevorderen dat provincies en gemeenten de gebieden van de EHS uiterlijk in 2008
planologisch beschermd hebben en de voortgang daarvan te bewaken.
Ook provincies kunnen gemeenten aanspreken op hun verantwoorde-lijkheid en hen zo nodig ondersteuning bieden. Indien planologische bescherming uitblijft, kan de minister van LNV gebruikmaken van artikel 10 van de Natuurbeschermingswet 1998 om de continuïteit van de investeringen in de EHS te waarborgen en de gebieden te beschermen.
Het voorstel voor de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening bevat ook een aantal bevoegdheden die Rijk en provincies in de toekomst zouden kunnen gebruiken.
De toepassing van het principe van vrijwilligheid heroverwegen Het uitgangspunt van vrijwilligheid wordt door alle betrokkenen onder-steund, omdat het voor draagvlak voor het EHS-beleid zorgt. Een te ruime invulling ervan levert echter knelpunten op in de uitvoering van het beleid. In sommige gevallen is de realisatie van een groot EHS-gebied van goede kwaliteit niet mogelijk omdat de eigenaar van een relatief klein gebied weigert mee te werken. Wij bevelen het Ministerie van LNV en de provincies daarom aan de toepassing van het vrijwilligheidsprincipe te evalueren en eventueel te heroverwegen.
Zorgvuldiger kiezen uit realisatiewijzen
De beleidsomslag van (minder) verwerving naar (meer) particulier en agrarisch beheer zorgt in een aantal gevallen voor vertraging of het niet halen van de beoogde doelen van het EHS-beleid.
Als er onvoldoende belangstelling is bij particulieren zorgt de grote nadruk op particulier natuurbeheer voor vertraging van de realisatie van de EHS. Door onvoldoende afstemming van de provinciale natuurgebieds-plannen en beheernatuurgebieds-plannen op de natuurdoelenkaart worden soms
subsidies gegeven voor vormen van beheer (beheerpakketten) die niet kunnen leiden tot het beoogde natuurdoel en de beoogde natuurkwaliteit.
De provincies hebben de agrarische beheergebieden ruim begrensd en de Nota Ruimte biedt op dit punt geen sturing. Hierdoor is onvoldoende gewaarborgd dat de middelen daar worden ingezet waar de grootste
kansen liggen voor de natuur en dat agrarisch beheer bijdraagt aan ruimtelijke samenhang binnen de EHS.
Verder is niet zeker of agrarisch beheer optimaal bijdraagt aan de realisatie van de beoogde natuurkwaliteit omdat de continuïteit onvol-doende is gewaarborgd.
Wij bevelen de minister van LNV aan te bevorderen dat het Rijk en de provincies zich bij de keuze uit de verschillende realisatiewijzen (agrarisch beheer, particulier beheer of verwerving en inrichting met beheer door de grote terreinbeheerders) laten leiden door de vraag welke beheerder op een beoogde EHS-locatie de natuurdoelen die daar gewenst zijn, het best kan realiseren en tegen de laagste kosten.
We bevelen de minister ook aan te bevorderen dat de provincies de beheersubsidies doelmatiger inzetten door de gebieden voor agrarisch beheer in de provinciale gebiedsplannen compacter te begrenzen. Ten slotte bevelen we de minister aan om de mogelijkheden te onderzoeken om meer continuïteit bij het agrarisch natuurbeheer te bevorderen.
Natuurdoelen en milieucondities integraal aanpakken
Het is voor de inrichting van de EHS van belang dat de provincies en het Rijk per gebied een integrale afweging maken van natuurdoelen, milieucondities en locatie.
De minister van LNV moet daarbij heldere afspraken maken met de provincies, om te voorkomen dat ambities te veel verschuiven.
De minister moet ervoor zorgen dat provincies voor ieder EHS-gebied niet alleen het natuurdoeltype en de hiervoor noodzakelijke milieucondities vastleggen, maar ook in een plan van aanpak aangeven wie welke maatregelen zal treffen om de gewenste milieucondities tot stand te brengen. Wanneer dit niet mogelijk blijkt, dient het gekozen natuurdoel of de locatie heroverwogen te worden.
5 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER