5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies

Vanuit het oogpunt van democratische controle dienen de Staten-Gene-raal door de regering juist, tijdig en volledig met kwalitatief goede gegevens te worden geïnformeerd over nieuwe EU-beleidsvoorstellen en de mogelijke kosten daarvan voor Nederland in termen van financiële en beleids- en administratieve consequenties. Alleen dan kunnen de Staten-Generaal ook hun respectievelijke rollen in het begrotingsproces ten volle tot gelding brengen en hun rol als medewetgever adequaat vervullen.

De Algemene Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan of de informatie-voorziening aan de Staten-Generaal aan de zojuist geschetste normen voldoet. Hiertoe heeft zij de inhoud en kwaliteit beoordeeld van de financiële informatie over nieuwe EU-beleidsvoorstellen die wordt gebruikt voor de voorbereiding van de ministeriële besluitvorming én voor de informatievoorziening aan de Staten-Generaal.

Weinig aandacht en onderschatting financiële gevolgen

De Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat voorafgaand aan nationale besluitvorming financiële aspecten van nieuw EU-beleid weinig aandacht krijgen en dat mogelijke financiële gevolgen worden onderschat.

Het gevolg daarvan is dat Nederland meer dan eens met financiële

«verrassingen» is geconfronteerd: financiële gevolgen werden pas duidelijk op het moment dat het nieuwe EU-beleid in Nederland moest worden geïmplementeerd.

Financiële informatie van gebrekkige kwaliteit

Uit het onderzoek is ook naar voren gekomen dat de verzameling en verwerking van gegevens over de financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen zoals deze thans plaatsvindt op de departementen, voor verbetering vatbaar is. De kwaliteit van de financiële informatie, voor zover aanwezig, vertoont gebreken. De informatievoorziening in de fiches bevat weinig concrete gegevens over mogelijke financiële gevolgen voor Nederland. Als er in de onderliggende dossiers al sprake is van een aanduiding van mogelijke financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoor-stellen voor Nederland, dan is deze meestal niet gekwantificeerd, niet concreet, niet goed onderbouwd, en niet voorzien van een aanduiding van de duur van het beleid c.q. de periode waarin de kosten zullen moeten worden gemaakt.

Informatievoorzieningsproces te traag

Daar komt bij dat de informatievoorziening langzaam verloopt. De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat bij een aantal beleidsonder-werpen de onderhandelingen in Brussel al waren begonnen voordat het fiche de Staten-Generaal bereikte. Daarmee is de Staten-Generaal een mogelijkheid ontnomen om invloed uit te oefenen op het standpunt dat wordt ingenomen bij de onderhandelingen in Brussel.

5.2 Aanbevelingen

5.2.1 Algemene aanbevelingen

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat financiële «verrassingen» in de toekomst voorkomen moeten worden. De informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen moet zodanig zijn dat een weloverwogen

standpuntbepaling mogelijk is. De sinds 1 mei 2003 ingezette verbete-ringen in het fichetraject zijn een stap in de goede richting, maar naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer niet afdoende. Daarom zijn

aanvullende wijzigingen nodig in de wijze waarop met nieuwe EU-beleids-voorstellen wordt omgegaan.

Meer inhoudelijke coördinatie

Bij de omgang met nieuwe EU-beleidsvoorstellen dient naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer de gedachte centraal te staan dat de EU in toenemende mate «binnenland» is. Dat betekent dat – parallel aan de wijze waarop over nieuw Nederlands beleid besluitvorming plaatsvindt en mede in het licht van artikelen 16 en 17 van de Comptabiliteitswet – al in een veel vroeger stadium op een goed onderbouwde wijze duidelijk moet worden gemaakt welke onderwerpen tot ingrijpende budgettaire en financiële consequenties voor Nederland kunnen leiden, en welke niet.

Om dit te bereiken moeten al in het voortraject de dossiers met een mogelijk grote financiële impact worden geïdentificeerd.

Volgens de Algemene Rekenkamer is dit mogelijk als de huidige combi-natie van inhoudelijke positiebepaling per departement en centrale procescoördinatie in de werkgroep BNC, wordt aangevuld met een meer inhoudelijke coördinatie. Deze dient zodanig te worden gepositioneerd dat de bij de departementen en de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel aanwezige kennis vroegtijdig kan worden gebruikt. Daarbij dienen toetsen te worden ingezet om het financieel belang in te schatten.

Zwaardere begeleiding voor dossiers met financiële impact

Op het moment dat een nieuw EU-beleidsvoorstel wordt aangemerkt als een dossier met mogelijk grote financiële impact, dient het systematisch te worden opgezet en bijgehouden door het eerstverantwoordelijke ministerie, het Ministerie van BuiZa en het Ministerie van Financiën. Ook zou kunnen worden overwogen dergelijke dossiers niet via het reguliere BNC- en CoCo-traject te laten lopen, maar via een zwaarder traject waarbij ook de betreffende onderraden worden betrokken. Op deze wijze wordt de inhoudelijke informatievoorziening over financiële gevolgen beter

geborgd, en kunnen mogelijk al in een vroegtijdig stadium (politieke) keuzes worden gemaakt.

Vervolgens dienen de ministeries een maximale inspanning te leveren de informatie sneller naar de Staten-Generaal te sturen, zodat deze hun rol als democratisch controleur beter invulling kunnen geven.

Om een en ander te kunnen bereiken zijn verschillende veranderingen nodig, bij verschillende actoren en op verschillende momenten in het traject. Dit leidt tot de in § 5.2.2 opgenomen specifieke aanbevelingen.

5.2.2 Specifieke aanbevelingen per fase Voortraject

Om ervoor te zorgen dat in het voortraject dossiers met een mogelijk grote impact worden geïdentificeerd, beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van BuiZa aan:

• in samenspraak met de minister van Financiën te onderzoeken hoe de huidige combinatie van inhoudelijke positiebepaling per departement en centrale procescoördinatie in de werkgroep BNC, kan worden aangevuld met een meer inhoudelijke coördinatie en wat daarvoor de beste positionering is. Daarbij dient de minister van BuiZa na te gaan hoe de dossiers met een mogelijk grote impact het beste kunnen worden gevolgd door de betrokken vakministeries, BuiZa en Financiën,

en of voor dergelijke onderwerpen een zwaarder afstemmingstraject moet worden doorlopen.

Het is hierbij van belang dat er centraal overzicht ontstaat welke

voortrajecten van nieuwe Commissievoorstellen gaande zijn. Hiermee kan duidelijk worden bij welke inhoudelijke werkgroepen wordt gepartici-peerd, en welke onderwerpen in de pijplijn zitten. De Algemene Reken-kamer beveelt de minister van BuiZa daarom tevens aan:

• in samenspraak met de minister van Financiën en overige betrokken ministers een systeem te ontwikkelen dat geschikt is om deze informatie structureel te genereren.

De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat bij het ontwikkelen van informatie over mogelijke budgettaire en financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen voortaan gebruikgemaakt moet worden van een gestructureerde toets. Zij beveelt de minister van Financiën aan:

• het voortouw te nemen bij het opstellen van deze financiële toets, die zou moeten worden afgeleid van bestaande toetsen in het reguliere wetgevingsproces.

De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën voorts aan om:

• in samenspraak met de minister van BuiZa er bij de Europese

Commissie op aan te dringen dat betere financiële onderbouwingen bij de Commissievoorstellen worden gemaakt, waarbij financiële

gevolgen voor de lidstaten veel meer aandacht krijgen. Daarbij kan de minister de Commissie tevens vragen haast te maken met de invoering van de administratieve lastentoetsen bij alle Commissievoorstellen, om systematisch resultaten van effectmetingen vroegtijdig ter beschikking te stellen, en deze informatie te actualiseren tot de publicatie van het definitieve Commissievoorstel. Verder is te overwegen na te gaan of het mogelijk is in de toekomst expertise hierover te gaan uitwisselen met andere lidstaten.

Opstellen fiche

De Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers aan:

• voortaan verplicht te stellen dat de directies FEZ tijdig worden

geconsulteerd bij het opstellen van de financiële paragraaf in fiches en bij mutaties tijdens onderhandelingen in Brussel;

• ook informatie te laten inwinnen bij de instanties – zoals uitvoerings-organisaties of decentrale overheden – die de regelingen later moeten gaan uitvoeren;

• vroegtijdig hun wetgevingsjuristen te doen consulteren bij onder-werpen die tot nieuwe wetgeving zullen leiden.

De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan:

• meer invulling te geven aan de rol die zijn departement vervult als financiële «waakhond» tegenover de vakdepartementen. Het ministerie zou de mogelijke financiële gevolgen in fiches diepergaand moeten beoordelen, en andere ministeries ook proactief bij staan bij hun gedachtevorming hierover.

Informatievoorziening aan Staten-Generaal

Aangezien de onderhandelingen in Brussel vaak al snel na de vaststelling van het Commissievoorstel beginnen, dienen de ministeries de door

henzelf opgestelde streefdoorlooptijd voor fiches van zes weken waar te gaan maken. Om dit mogelijk te maken moeten alle ministers zorgen voor:

• betere sturing en bewaking van de processen waarbij experts van beleidsdirecties en medewerkers van de directies Internationale en/of EU-zaken betrokken zijn.

Op de fiches zou op een eenvoudige wijze duidelijk gemaakt moeten worden hoe belangrijk het onderwerp is. De Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers daarom aan:

• de fiches te gaan voorzien van een aanduiding hoe belangrijk zij vanuit hun eigen perspectief het fiche vinden op elk van de volgende

onderwerpen: subsidiariteit, financiële gevolgen, administratieve- en beleidslasten, regelgeving. Dit geeft de Staten-Generaal de mogelijk-heid daarna hierover haar eigen afweging te maken.

De Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers tevens aan:

• de Staten-Generaal bij majeure wijzigingen of nieuwe inzichten tijdens het onderhandelingstraject bijvoorbeeld over financiële consequenties – afzonderlijke updates te sturen. Vanwege de grote hoeveelheid informatie in de geannoteerde agenda’s die worden gestuurd ter voorbereiding op een Raadsbijeenkomst in Brussel, is het beter de Staten-Generaal daarover afzonderlijk te informeren.

Behandeling door Staten-Generaal

Onder het ontwerp-grondwettelijk verdrag van de EU krijgen nationale parlementen een nieuwe rol. Er moet dan, nog vóór een definitief voorstel van de Europese Commissie wordt gepubliceerd, door beide Kamers een uitspraak worden gedaan over subsidiariteit. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat dit alleen al op termijn zal moeten leiden tot herin-richting van het hele met EU-beleid verbonden besluitvormingstraject.

De Algemene Rekenkamer hoopt dat de ervaringen uit dit onderzoek bij die herinrichting betrokken zullen worden.

6 REACTIE KABINET EN TWEEDE KAMER, NAWOORD ALGEMENE