Dit rapport doet verslag van een onderzoek dat de competentiegrensverhoging voor civiele handelszaken, in 2011, evalueert. De competentiegrens is een financiële grens, die bepaalt of een civiele rechtszaak wordt behandeld door een kantonrech- ter of handelsrechter.Deze grens werd op 1 juli 2011 verhoogd van € 5.000 naar € 25.000.
Het is goed gebruik bij onderzoek ter evaluatie van een wet of maatregel te kijken naar het doel ervan, en dat centraal te stellen in de evaluatie. In deze studie is dat doel het toegankelijker maken van de rechtspraak. Daarbij moet echter een kantte-kening worden geplaatst. Het doel van ‘toegankelijkheid’ wordt weliswaar genoemd in de memorie van toelichting bij de wetswijziging, maar uit het traject dat vooraf ging aan het wetsvoorstel blijkt dat de competentiegrensverhoging niet het ant-woord was op een dringende wens de toegankelijkheid van de rechtspraak te ver-groten. Twee commissies, die doorslaggevend waren in de besluitvorming, zagen de competentiegrensverhoging als een onderdeel van een groter plan, dat een vorm van procedurele differentiatie – waarbij zaakstromen binnen de rechtspraak meer naar complexiteit worden onderscheiden – mogelijk moest maken. Ook dát doel werd genoemd in de memorie van toelichting, maar werd opgeschort bij de behan-deling in de Eerste Kamer. Het komt in het voorliggende onderzoek dus niet aan de orde.
Bij het uitwerken van het onderzoeksdesign is, gezien het voorafgaande, veel aan-dacht geschonken aan parlementaire discussies over de maatregel. Die leren veel over de veronderstelde – maar vaak onbewezen – mechanismen in de rechtspleging en tonen waar onderzoek een nuttige bijdrage kan leveren aan de bestaande kennis. Er is veel dat in het kader van de competentiegrensverhoging zou kunnen worden onderzocht. In dit geval is een sterke nadruk gelegd op dienstverlening door ge-machtigden in civiele rechtszaken. Is de keuze van de gemachtigde van invloed op de rechtsgang? Is er verschil in de procedeervaardigheden tussen verschillende gemachtigden? Is de verandering van ‘spelregels’ van invloed op de ervaren recht-vaardigheid van de procedure? Zijn rechtzoekenden, zonder professionele hulp, in staat een gerechtelijke procedure te starten en tot een goed eind te brengen? In het eerste deel van dit hoofdstuk behandelen we de onderzoeksvragen die in paragraaf 1.3 werden geformuleerd. We doen dat aan de hand van drie thema’s: toegankelijkheid en gebruik (in paragraaf 6.1), de rol van rechtsbijstandsverleners (in paragraaf 6.2) en veranderingen in hoe procedures verlopen (in paragraaf 6.3). Het hoofdstuk besluit met een reflectie op de bredere kennisopbrengst van het onderzoek: wat leert dit onderzoek ons over de werkzame mechanismen binnen de civiele rechtspleging en de mogelijkheden die werking bij te sturen met wetgeving en beleid?
Toegang en gebruik 6.1
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de competentiegrensverhoging noemt ‘laagdrempelige’ rechtspraak als motief. Enkele elementen die verondersteld worden daar aan bij te dragen worden expliciet genoemd: het verdwijnen van de verplichting aan partijen een advocaat in te schakelen (met daaraan verbonden: lagere kosten), de mogelijkheid om mondeling te procederen, en de attitude van de kantonrechter. De opsomming van mogelijk drempelverlagende elementen in de memorie van toelichting is niet uitputtend. Zo wordt niet gewezen op het grotere aantal locaties waar kantonrechtspraak plaatsvindt (besparing van reistijd) en dat
170 | Cahier 2016-14 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum gedaagden geen griffierecht verschuldigd zijn. In de memorie van toelichting is wel de verwachting opgenomen dat de lagere drempels niet tot substantieel meer be-roep op de rechter zullen leiden; daarbij wordt verwezen naar de ervaring met een eerdere competentiegrensverhoging, in 1999.
In het onderzoek is zowel aandacht geschonken aan afzonderlijke elementen die aan de laagdrempeligheid zouden kunnen bijdragen (zoals het mondeling procede-ren en de vrije keuze ten aanzien van een rechtshulpverlener) als aan de mogelijk-heid van een toegenomen beroep op de rechter. Daarbij is onderscmogelijk-heid gemaakt tussen eisende en gedaagde partijen. Lagere drempels voor eisende partijen kun- nen resulteren in een groeiend beroep op de rechter. Gedaagde partijen kunnen op meer fronten profiteren van de competentiegrensverhoging. Lagere drempels voor gedaagden komen niet tot uiting in een toename van het aantal zaken, maar kun-nen ertoe leiden ertoe dat minder zaken bij verstek worden afgedaan.
Het beroep op de rechter, en het voeren van verweer
Uit het onderzoek blijkt dat ten tijde van de competentiegrensverhoging al enige tijd sprake was van een afnemende instroom van handelszaken. Na de competentie-grensverhoging vindt in het competentiegrenssegment echter een forse stijging plaats van het aantal zaken. Die komt niet volledig tot stand doordat er zaken voor de rechter worden gebracht die daar in het verleden niet zouden zijn beland; een deel van de aanwas komt van zaken die voorheen in andere segmenten zouden zijn ingestroomd, maar door de gunstiger condities nu in het competentiegrenssegment worden aangebracht. Een complicerende factor voor het onderzoek is dat gelijktijdig met de competentiegrensverhoging de griffierechttarieven voor deze zaken werden verlaagd. Met enige slagen om de arm concluderen we dat het beroep op de rechter in het competentiegrenssegment – voor wat betreft zaken die voorheen niet voor de rechter zouden zijn gebracht – met maximaal 25% is gegroeid, waarbij het grootste deel van de groei aan de competentiegrensverhoging wordt toegeschreven en een kleiner deel aan de gunstiger griffierechttarieven.
In het competentiegrenssegment daalde het verstekpercentage van 62% naar 47%. Dat betekent een noemenswaardige stijging van het percentage zaken waarin ver-weer wordt gevoerd. Ter vergelijking: over het totaal van handelszaken, dus ook die buiten het competentiegrenssegment, steeg het percentage zaken waarin verweer werd gevoerd in dezelfde periode met 2 procentpunt. Maar uit de ontwikkeling bin-nen het competentiegrenssegment blijkt nog iets anders: ook nu het voeren van verweer nauwelijks nog iets hoeft te kosten, laat bijna de helft van de gedaagden het afweten. Dit leert ons dat bij de beslissing om verweer te voeren, het ‘prijskaar-tje’ niet het dominante criterium is. In de enquête die onder de niet-verweerders werd uitgezet, gaf ongeveer de helft aan geen baat verwachten van het voeren van verweer (dit was op afstand de meest genoemde reden).
Mondeling procederen
De mogelijkheid om mondeling te procederen was een drempelverlagend element dat de voormalige Minister van Justitie duidelijk van belang achtte. Het aantal ge-vallen waarin die mogelijkheid wordt benut kon niet exact worden gemeten. Het onderzoek houdt het daarom bij een schatting. Tegenover de toename van het voeren van verweer op de rolzitting staat een forse daling van het percentage zaken waarin een echte zitting (comparitie) plaatsvindt. Per saldo is het percen- tage zaken waarin een vorm van mondeling procederen plaatsvindt, afgenomen.
Kosten van de procedure, proceskostenvergoeding
In het onderzoek is informatie verzameld over de kosten die partijen maken. Zowel in de oude als in de nieuwe situatie werden partijen in een enquête gevraagd een schatting te maken van de gemaakte kosten (waarbij een eventuele proceskosten-vergoeding moest worden verdisconteerd). De zelf gerapporteerde kosten daalden aanzienlijk; van € 2.000 (mediaan) bij de voormeting naar € 1.162 bij de nameting. Laten we partijen met een rechtsbijstandsverzekering buiten beschouwing (de me-diaan in deze groep was bij zowel voor- als nameting € 0), dan is sprake van een halvering van de kosten, van € 3.000 naar € 1.500. Bij uitsplitsing naar eisers en gedaagden blijkt dat beide fors kosten besparen, maar gedaagden in absolute termen hogere kosten rapporteren dan eisers. Vermoedelijk komt dit doordat de respondenten werd gevraagd de proceskostenveroordeling te verdisconteren; meestal is het de gedaagde partij die de door de eiser gemaakte kosten moet ver-goeden. De door eisers gerapporteerde kosten zijn sterker gedaald dan die van ge-daagden.
In het onderzoek is ook informatie verzameld over de daadwerkelijke bedragen die rechters toekennen ter vergoeding van de proceskosten. Die waren bij de nameting iets lager dan bij de voormeting (mediaan voormeting € 865, nameting € 812). De vergoedingen voor eisers die zelf een advocaat in de arm namen en eisers die via hun rechtsbijstandsverzekering procederen ontlopen elkaar nauwelijks.
Algemeen kan worden geconcludeerd dat de rechtsgang binnen het competentie-grenssegment toegankelijker is geworden, en dit zich ook vertaalt in een toegeno-men gebruik. Daarbij dient te worden aangetekend dat het competentiegrensseg-ment slechts een fractie van alle rechtszaken en een klein percentage (4%) van de handelszaken omvat.
De rol van rechtsbijstandsverleners 6.2
Voor de competentiegrensverhoging konden partijen, in handelszaken met een financieel belang tussen € 5.000 en € 25.000, alleen procederen met een advocaat. Zelfs het recht op wederhoor bestond niet voor een gedaagde die geen advocaat had ingeschakeld. In de nieuwe situatie heeft iedereen de vrije keuze. Men kan elke willekeurige persoon machtigen, ‘deskundige’ of niet, en het desgewenst ook geheel zonder gemachtigde stellen.
De kwaliteit van rechtshulpverleners is een kwestie waar de politiek zich regelmatig over buigt. Enerzijds wordt er meer marktwerking bepleit (in het verleden is dat ook wel een expliciet argument geweest om de competentiegrens te verhogen), ander-zijds worden de eisen die aan de klassieke juridische beroepsbeoefenaren worden gesteld steeds hoger opgeschroefd. Dat laatste leidt tot een verdere stijging van de beroepskosten en prijzen, die vervolgens weer een argument kunnen vormen om meer goedkope en niet-gereguleerde beroepsbeoefenaren toegang te geven. Een typische vraag – uit een Kamerdebat, meegelift in dit onderzoek – is die of een rechtsbijstandsverzekerde, bij een juridisch geschil, net zulke goede hulp krijgt als een particulier die zelf, tegen uurtarief, een advocaat inhuurt. In het debat over de competentiegrensverhoging werd enerzijds het belang van vrije keuze van rechts-zoekenden benadrukt, met de mogelijkheid ook ‘goedkopere’ keuzes te maken, en anderzijds werd er voor gepleit gemachtigden van buiten de klassieke beroepsgroe-pen – zoals rechtsbijstandsverzekeraars – aan vergelijkbare kwaliteitseisen en con-troles te onderwerpen als voor advocaten en deurwaarders gelden. Het voorliggende onderzoek richt zich op het daadwerkelijke optreden van verschillende typen rechts-hulpverleners in civiele handelszaken. Daarbij is het model van peer rating als lei-draad genomen; professionals beoordelen het optreden van vakgenoten.
172 | Cahier 2016-14 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Naast het oordeel van professionals over de dienstverlening is ook van belang hoe rechtzoekenden de hulp van professionals waarderen. Ook dit aspect heeft aandacht gekregen in het onderzoek. Het onderzoeksdesign maakt het mogelijk de ‘peer’ oor-delen over de dienstverlening te vergelijken met de waardering die rechtzoekenden in die zaken voor de diensten van hun gemachtigde gaven.
Het beroep op rechtshulpverleners in het competentiegrenssegment
Uit het onderzoek blijkt dat eisers nauwelijks gebruikmaken (1%) van de mogelijk-heid zonder rechtshulpverlener te procederen. Gedaagden benutten die mogelijkmogelijk-heid wel: van de gedaagden die verweer voeren doet bijna de helft dat zonder gemach-tigde. Ook wanneer een gemachtigde wordt ingeschakeld verschillen de patronen bij eisers en gedaagden sterk. Meer dan de helft van de eisers machtigt een deurwaar-der (54%) of incassobureau (9%). Advocaten en rechtsbijstandsverzekeraars staan respectievelijk 27% en 7% van de eisers bij. In 2,5% van de gevallen schakelt de eiser een gemachtigde met een andere achtergrond in. Er zijn duidelijke patronen te herkennen in de keuzes die verschillende groepen eisers maken, al naar gelang hun (juridische) status en (vermoedelijk) procesdoel. Drie kwart van de eisers zijn rechtspersonen, en zij laten zich overwegend door deurwaarders en incassobureaus bijstaan. Van de natuurlijke personen die eiser zijn, heeft de helft een advocaat en wordt 20% bijgestaan door de rechtsbijstandsverzekeraar.
De groep van gedaagden bestaat voor bijna driekwart uit natuurlijke personen. In de helft van de zaken komt het niet tot een verweer (verstekzaken en ingetrokken zaken). Wordt er wel verweer geboden dan doet bijna de helft dat zonder rechts-hulpverlener. Aldus resteert een ruim een kwart van alle zaken waarin de gedaagde partij een beroep doet op een rechtshulpverlener. Als een gedaagde partij een rechtshulpverlener inschakelt, is dat in de regel een advocaat (80%) of rechtsbij-standsverzekeraar (10%). In de resterende gevallen worden onder meer juridisch adviesbureaus en zakelijke dienstverleners ingeschakeld. Deurwaarders en incasso-bureaus staan elk 1% van de gedaagden bij.
De veranderde waardering van de dienstverlening door gemachtigden
In dit onderzoek is veel aandacht geschonken aan de dienstverlening door gemach-tigden die de rechtszoekenden in handelszaken bijstaan. De schriftelijke stukken en het optreden ter comparitie zijn beoordeeld door rechters en andere ‘peers’. De peer
Rating omvat niet alle denkbare onderdelen van de kwaliteit van de dienstverlening.
Het gaat primair over de praktische competenties bij het optreden in civiele han-delszaken. In deze zaken is ook de rechtzoekenden naar hun waardering voor de dienstverlening gevraagd. In het onderzoek wordt gekeken naar (1) veranderingen in waardering van de dienstverlening tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ situatie, en (2) verschillen in de waardering van dienstverlening door verschillende typen rechts-hulpverleners, zoals advocaten en rechtsbijstandsverzekeraars.
Uit het onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de schriftelijke processtukken en het optreden ter zitting in de nieuwe situatie minder goed worden beoordeeld dan in de oude situatie. Het oordeel over de schriftelijke processtukken daalde van een ge-middeld rapportcijfer 6,9 (voormeting) naar een 5,9 (nameting). Het rapportcijfer voor het optreden ter zitting daalde van een gemiddelde 7,2 (voormeting) naar een 6,7 (nameting). Het gemiddelde rapportcijfer voor de dienstverlening door advoca-ten en rechtsbijstandsverzekeraars, die zowel bij de voor- als bij de nameting in het competentiegrenssegment actief konden zijn, veranderde niet. De daling van de kwaliteit is mede te wijten aan het optreden van gemachtigden van buiten de voorgenoemde beroepsgroepen. Maar de belangrijkste oorzaak is het optreden van partijen die het zonder professionele hulp stellen.
De waardering van rechtzoekenden voor de dienstverlening vertoont een andere ontwikkeling. De klanttevredenheid – en met name die van verliezers – nam toe.
Dat laat zich eenvoudig verklaren uit de geïntroduceerde keuzevrijheid; bij de voor-meting hadden alle geënquêteerden nog verplicht – en niet altijd tot hun genoegen – een advocaat. Het is aannemelijk dat in de nieuwe situatie een betere match tot stand komt tussen de behoefte van de rechtzoekende en de geboden hulp. Ander-zijds schakelt een deel van de rechtzoekenden bij de nameting geen gemachtigde meer in, en geeft dus ook geen klantoordeel. Wellicht behoorden hun equivalenten bij de voormeting tot het kritischer deel van de populatie.
De dienstverlening door verschillende typen gemachtigden vergeleken
Gelet op het type gemachtigde springen de resultaten van rechtsbijstandsverzeke-raars in het oog. Bij hen zien we een combinatie van een hoge peer rating over de bekwaamheid van de gemachtigden gepaard gaan met een hoge mate van klantte-vredenheid. Rechtsbijstandsverzekeraars doorstaan ook de vergelijking met direct door rechtzoekenden gecontracteerde advocaten, met glans. De vraag of klanten van rechtsbijstandsverzekeraars net zo goed worden geholpen als rechtzoekenden die zelf een advocaat contracteren kan, voor zover het zaken betreft die voor de rechter worden gebracht, met een volmondig ‘ja’ worden beantwoord.
Van de andere typen dienstverleners is het peeroordeel over deurwaarders gemid-deld voldoende. Dienstverleners met een andere achtergrond dan advocaat, deur-waarder of rechtsbijstandsverzekeraar – ze kunnen door de kleine aantallen helaas niet allemaal apart worden vergeleken – krijgen voor de schriftelijke stukken ge-middeld een onvoldoende (5,4). Het optreden ter zitting kreeg gege-middeld wel een voldoende (6,1). Rechtzoekenden waarderen de dienstverlening door deurwaarders gemiddeld met een 6,9, die door andere dienstverleners met een 7,2.
Tamelijk zorgelijk is situatie met betrekking tot doe-het-zelvers. Die komen we vooral tegen onder de gedaagde partijen. Rechters achten hen vaak onvoldoende bekwaam om zelf verweer te voeren. De peer rating voor zowel de schriftelijke stukken (gemiddeld rapportcijfer 4,9) als voor het optreden ter zitting (5,6) was onvoldoende.
Veranderingen in het verloop van procedures 6.3
Leidt de competentiegrensverhoging tot veranderingen in hoe procedures in het competentiegrenssegment verlopen? Er zijn verschillende redenen om aan te nemen dat dit het geval is. In de eerste plaats wordt vaak verondersteld dat de kantonrech-ter een andere oriëntatie heeft dan de handelsrechkantonrech-ter; meer op zoek naar prakti-sche oplossingen, minder formeel. In de tweede plaats zou het type rechtshelpers (of de afwezigheid daarvan) van invloed kunnen zijn. Bij de kantonrechter bestaat de mogelijkheid tot het voeren van mondeling verweer; tegelijk toont eerder onder-zoek dat in procedures bij de kantonrechter veel minder echte zittingen (compari-ties) plaatsvinden dan gebruikelijk is bij de handelsrechter.
In de zaken binnen het competentiegrenssegment deden zich tussen voor- en na-meting enkele veranderingen voor. Belangrijk is de toename van de instroom (zie ook 6.1). Het ligt in de lijn der verwachting dat die tot verschuivingen in de zaaks-mix (aard van de zaken) zal leiden. Een goede analyse hiervan viel met de beschik-bare data echter niet te maken. Met name inconsistentie en onderregistratie van het zaakstype speelt daarbij parten. Voorts deed zich – buiten de invloedssfeer van de rechter – een verandering voor in de mate waarin verweer wordt gevoerd in proce-dures in het competentiegrenssegment. De lagere drempel voor het voeren van verweer leidt er ook toe dat er in de nameting zaken voorkomen die technisch als zaken ‘op tegenspraak’ moeten worden gekwalificeerd, zonder dat een werkelijk inhoudelijk verweer is gevoerd.
174 | Cahier 2016-14 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Uit het onderzoek blijken de volgende veranderingen in het verloop van procedures op tegenspraak:
het percentage zaken waarin een comparitie na antwoord plaatsvindt daalde van 67 naar 42%;
het percentage zaken met een tweede schriftelijke ronde steeg van 5% naar 21%;
het percentage zaken dat eindigt in een schikking daalde van 46% naar 28%; de mate waarin procedures worden gecompliceerd door incidenten en eisen in
reconventie daalde van 26% naar 16%;
het percentage zaken waarin onderzoek wordt verricht tijdens de procedure daalde van 9% naar 6%;
de doorlooptijd van zaken daalde aanzienlijk. Een exacte meting kon nog niet worden gedaan, omdat de nieuwe situatie nog niet lang genoeg bestond.
Deze gegevens wijzen er eenduidig op dat de procedures in de nieuwe situatie met minder complicaties verlopen. Dat er minder schikkingen tot stand komen kan ver-band houden met het verminderd gebruik van cna (waarin de rechter actief een schikking beproeft).
Gelet op de rol van verschillende rechtshulpverleners blijken er duidelijke clusterin-gen te zijn met het type zaken en partijen. Ze passen goed in het onderscheid tus-sen ‘rechtsdoorzetting’ en ‘geschilbeslechting’. In het klassieke geval rechtsdoor-zetting is de eiser een repeat player en rechtspersoon, bijgestaan door een deur-waarder of incassobureau, en voert de gedaagde geen verweer. De eiser zit met een klant die zijn rekeningen niet betaalt, en moet naar de rechter om een execu-teerbare titel te verkrijgen (dat betekent dat beslag kan worden gelegd, en de vordering zo nodig over een lange tijd geïncasseerd kan worden). In de gevallen die we als ‘geschilbeslechting’ labelen is sprake van actief procederende partijen, zijn vaker natuurlijke persoonlijke personen betrokken en zien we meer advocaten en rechtsbijstandsverzekeraars als procesvertegenwoordigers.
Via enquêtes is, bij voor- en nameting, onderzoek verricht naar de door rechtzoe-kende ervaren rechtvaardigheid van de rechtsgang (‘procedural justice’). De ervaren rechtvaardigheid van de procedure is in de nieuwe situatie hoger dan in de oude situatie. Voor ‘winnaars’ is het verschil gering, maar bij ‘verliezers’ is sprake van een toename. Volgens de theorie over procedural justice is de ervaren procedurele rechtvaardigheid positief geassocieerd met de acceptatie van de uitkomst de proce-dure. Die zou mogelijk weer in een betere naleving tot uitdrukking kunnen komen. Omdat het de ‘verliezers’ zijn die moeten naleven, is het feit dat juist bij deze groep