De conclusies van dit hoofdstuk richten zich in paragraaf 8.1 op een diagnose, ofwel op de vraag in welke fase het sturingssysteem van het regio- nale beheer zich nu bevindt en in de tweede plaats in paragraaf 8.2 op de vraag hoe de ontwikkelingen beïnvloed kunnen worden, zodat het eventuele proces van vernieuwing beter doorlopen wordt.
8.1 Algemene conclusies van het onderzoek
In hoofdstuk 1 formuleerde ik een onderzoeksdoel: analyseer de ontwikke- lingen die zich de laatste jaren voordoen in de sturing van het regionale waterbeheer van Nederland met behulp van inzichten uit complexiteits- theorieën in open sociale systemen en formuleer aanbevelingen voor vernieuwing van de sturing. Dit doel leidde in hoofdstuk 2 tot vijf onder- zoeksvragen. In deze paragraaf beantwoord ik deze vragen één voor één.
8.1.1 De ontwikkeling van de sturing in het regionale waterbeheer
De eerste onderzoeksvraag luidt: Hoe kan, met behulp van het conceptuele kader, de huidige ontwikkeling in de sturing van het regionale waterbeheer beschreven worden?
In dit onderzoek onderscheid ik een levenscyclus van het regionale water- beheer die ik naar het paradigma ‘water is schaars’ heb genoemd. Dit para- digma ontstond in de tweede helft van de vorige eeuw, in de eerste plaats door een toenemende schade in de landbouw als gevolg van tekorten aan goed, zoet water en in de tweede plaats door de sterke verontreiniging van het oppervlaktewater. Voldoende en schoon water was niet meer vanzelf- sprekend en de overheid nam de verantwoordelijkheid voor de verdeling van het schaarse water. Nieuwe wetgeving zoals de wvo (1969), de Wet op de Waterhuishouding (1989) en de Waterschapswet (1991) verschafte het instrumentarium. In een stelsel van plannen op nationaal, provinciaal en waterschapsniveau werden visies voor de toekomst geformuleerd, visies waarin de toekenning van functies aan het water een belangrijke rol speelde. Concepten als integraal waterbeheer en de watersysteembenadering ver- schaften een rationele basis voor analyse op grond waarvan activiteiten wer- den geformuleerd, die in de vorm van uitvoeringsprogramma’s in de eerder genoemde plannen werden opgenomen. Deze levenscyclus vormt een cohe- rent geheel aan waarden (de overheid beheert het schaarse goede water), visie (de waterplannen en functietoekenningen), concepten (integraal water- beheer, watersysteembenadering) en activiteiten (de uitvoeringsprogramma’s). De huidige praktijk van het regionale waterbeheer is grotendeels gebaseerd op deze levenscyclus en de ontwikkeling van de levenscyclus gaat door. In deze studie beschreven voorbeelden van deze ontwikkeling zijn het instru- ment ggor, de studies die door de Unie van Waterschappen (2001) en het
ipo (Toonen, 2000) worden uitgevoerd om de bestuurssamenstelling en de financieringsstructuur van waterschappen te verbeteren en het recente advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (2001). Drijvende krachten achter de ontwikkelingen zijn het streven naar verbetering van efficiency en het streven om adequaat op veranderingen in de omgeving te reageren.
Naast de ontwikkeling van de levenscyclus zijn in dit onderzoek signalen van een crisis herkend. Aanleiding vormt de onverwacht grote wateroverlast situaties aan het einde van de 20ste eeuw. De Commissie Waterbeheer 21ste eeuw concludeerde in haar advies dat “de waterhuishouding anno 2000 te vaak niet op orde is” en “Het huidige systeem van waterbeheer is zeker niet in staat om toekomstige ontwikkelingen op te vangen” (Commissie Water- beheer 21ste Eeuw, 2000, p. 25). In dit onderzoek wordt voorts gewezen op het onvermogen van het regionale waterbeheer om complexe problemen op regionale schaal, zoals verdroging, diffuse verontreiniging en de verarming van de natte natuur, op te lossen.
In de huidige praktijk worden kenmerken van een vernieuwingscyclus herkend. Voorbeelden uit dit onderzoek zijn het advies van de reeds
genoemde Commissie Waterbeheer 21ste Eeuw, de betrokkenheid van regio- nale waterbeheerders bij gebiedsgerichte projecten, experimenten met vor- men van interactieve planvorming, en de toename van de aandacht voor het landschap als integrerend kader voor regionale ontwikkeling. Een aparte plaats nemen ontwikkelingen in het kader van het ‘nieuwe waterbeleid’ (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2001) in, zoals de opstelling van deelstroomgebiedsvisies door provincies in samenwerking met waterschap- pen en gemeenten. Het ‘nieuwe waterbeleid’ streeft naar een versterking van de sturende rol van waterbeheer in de ruimtelijke ordening. Door de haast waarmee dit proces wordt doorlopen is het risico groot dat het een instru- menteel karakter krijgt en dat discussies vernauwd worden tot geld en ruimtekwesties. Dit resultaat zou op zich vernieuwend zijn, omdat de rela- ties tussen ruimtelijke ordening en waterbeheer worden versterkt, maar leidt niet tot een fundamentele vernieuwing van het sturingssysteem van het regionale waterbeheer. Het risico wordt in dit onderzoek groot geacht dat deze ontwikkelingen gezien moeten worden als een versterking van de bestaande levenscyclus.
De conclusie over de vernieuwende tendensen is dat, na een aanvankelijk waardegerichte aanpak in de vorm van commissies, studies en adviezen, rond de millenniumwisseling, het risico bestaat dat de vernieuwing terug- keert naar de vertrouwde instrumentele op doel-middelen rationaliteit gefundeerde aanpak van de oude levenscyclus. Daarnaast wordt geconsta- teerd dat de aanpak van een aantal correspondentie problemen (verande- rende verhoudingen tussen overheden en tussen overheid en samenleving, complexe regionale problemen, eu Kaderichtlijn Water) na de aanvankelijke discussies lijkt te stokken.
De situatie waar het sturingssysteem zich op dit moment in bevindt lijkt de meeste kenmerken te hebben van een overgang van een levenscyclus naar een crisis. Herkenbare kenmerken uit het conceptuele kader zijn: prestatie- gericht, doel-middelen rationaliteit, bureaucratie en hiërarchie, ‘do as before but more’, perceptie van turbulente omgeving, ‘weathering the storm’. Het gaat hierbij niet om een bestuurlijke of juridische crisis, hoewel deze aspec- ten op den duur geraakt worden, maar in eerste instantie om een cognitieve crisis.
De levenscyclus van ‘schaarste aan water’ waaruit belangrijke concepten als integraal waterbeheer en watersysteembenadering volgden is, met andere woorden, aan haar einde. De op deze levenscyclus gevestigde kennis en de processen die in de praktijk gehanteerd worden bevinden zich in een fase voorafgaande aan een proces van fundamentele verandering. De benadering die nu gekozen wordt van het ‘nieuwe waterbeleid’ is te smal van opzet omdat het een aantal problemen niet meeneemt en heeft een groot risico in zich dat de diepte van de benodigde verandering onderschat wordt.
8.1.2 Wat is de aard van de crisis?
De tweede onderzoeksvraag luidt: Wat is de aard van de crisis waar de huidige sturingspraktijk zich in bevindt? Wat onderscheidt haar van eerdere ‘moeilijke perioden’ of ingrijpende veranderingen?
In de huidige situatie van het regionale waterbeheer vallen twee krachten te herkennen die, van de in de vorige subparagraaf beschreven, crisis een fundamentele maken. In de eerste plaats bestaan er interne krachten die de coherentie tussen de waarden, de visie, de concepten en de activiteiten van het sturingssysteem verminderen, dit terwijl in een levenscyclus veranderin- gen er juist opgericht zijn om de coherentie te versterken. Een goed voor- beeld van een grote verandering, die niet tot een crisis heeft geleid, is de ontwikkeling van het concept integraal waterbeheer. Dit concept, dat in de jaren ’80 en ’90 van vorige eeuw ontwikkeld werd, heeft grote betekenis gehad voor de sturing in het regionale waterbeheer. Maar het was een ver- betering van een praktijk die al bestond, namelijk die van een overheid die op rationele gronden schaars, goed water over belanghebbenden verdeelt. In die zin was er, ondanks de verandering, geen sprake van een breuk. De in dit onderzoek genoemde voorbeelden van ontwikkelingen die de coherentie bedreigen zijn de toename van het belang van het gebiedenbeleid in het regionale waterbeheer en de opkomst van het ‘nieuwe waterbeleid’.
In de tweede plaats zijn er externe krachten die de wederzijdse relatie (in dit onderzoek correspondentie genoemd) tussen het sturingsysteem en haar omgeving te niet doen. Systeem en omgeving groeien als het ware uit elkaar en het systeem is niet meer in staat om de relatie met de omgeving te her- stellen. In dit onderzoek zijn voorbeelden beschreven van ontwikkelingen die wijzen op een vermindering van correspondentie tussen het regionale
waterbeheer en haar maatschappelijk, fysieke omgeving. In de eerste plaats is er het onvermogen van het regionale waterbeheer om complexe regionale problemen aan te pakken. In de tweede plaats is er de dreiging van klimaat- verandering, bodemdaling en relatieve zeespiegelstijging die noopt tot het veerkrachtiger maken en tot het veranderen van de bestaande water- huishoudkundige inrichting. In de derde plaats is er de Kaderichtlijn Water van de Europese Unie. In hoeverre deze kaderrichtlijn grote veranderingen zal bewerkstelligen is nog niet bekend. En in de laatste plaats staat de relatie tussen overheid en samenleving ter discussie, deze discussie is in dit onder- zoek beschreven als het vinden van een nieuwe balans tussen verticalisering (een sterk centraal gezag) en horizontalisering (decentralisatie en verzelfstan- diging).
Het is de combinatie van de krachten die de coherentie en de correspon- dentie van het sturingsysteem van het regionale waterbeheer bedreigen, maar vooral de zwakke correspondentie, die de in dit onderzoek beschreven crisis fundamenteel van aard maakt.
8.1.3 Welke vorm heeft fundamentele vernieuwing in het regionale waterbeheer?
De derde onderzoeksvraag luidt: Welke vorm neemt een fundamentele vernieuwing in de Nederlandse sturingspraktijk aan? Wat zijn de waarde- discussies die de omstandigheden scheppen voor fundamentele vernieuwing? Welke vernieuwingslijnen zijn herkenbaar?
Dit onderzoek signaleert de opkomst van een nieuw paradigma. Dit para- digma ‘water accommoderen’ komt voort uit een periode van onderzoek, discussie en analyse in het kader van de activiteiten van de Commissie wb21 (2000) en het nrlo-onderzoek (2000a). De belangrijkste, praktische
uitwerking gaat in de richting van meer samenwerking tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening. Deze samenwerking is nodig om de capaciteit van het waterhuishoudkundige stelsel om extreme gebeurtenissen op te vangen te vergroten. Daarmee geeft zij inhoud aan concepten als ‘ruimte voor water’ en ‘veerkracht van watersystemen’. De discussies rond deze thema’s zijn qua inhoud vernieuwend, maar een coherente relatie met waarde- discussies en visies op de toekomst van de sturingspraktijk lijkt niet aan- wezig. De uitwerking in de praktijk van deze concepten is instrumenteel van aard, zoals de ontwikkeling van een watertoets en het opstellen van deel- stroomgebiedplannen. De vraag is of dit instrumentarium voldoende sturingskracht geeft om de gewenste capaciteitsvergroting van het water- huishoudkundige stelsel te bewerkstelligen.
De zoekconferentie ruimte voor water formuleerde een visie op de toekomst van de sturing, deze luidt: ‘Een collectieve zorg voor het water’. ‘Collectieve’ zorg in plaats van ‘overheids’zorg en ‘zorg’ in plaats van ‘strijd’. Deze visie wordt door de meeste in de laatste jaren uitgekomen
adviezen (zie bijv. rob, 2001) niet gedeeld, men blijft over het algemeen van mening dat de overheid verantwoordelijk is voor de zorg om het water. Maar de mening dat de waterbeherende overheid meer in interactie dient te treden met haar omgeving is algemeen. Als voorbeeld wordt de rom-aanpak gesteld die zich ontwikkelde tot het huidige gebiedenbeleid.
In deze studie worden, op grond van de resultaten van de zoekconferentie en op grond van reeds bestaande vernieuwingstendensen, drie principes geselecteerd. Deze principes zijn in de praktijk van het regionale water- beheer reeds aanwezig, maar hebben een belofte in zich voor een fundamen- tele vernieuwing van de sturingspraktijk op regionaal niveau.
De eerste is de stroomgebiedbenadering. De contouren van een stroom- gebiedbenadering worden afgedwongen door de Europese Kaderrichtlijn Water en door de experimenten die nu plaatsvinden met deelstroom- gebiedsvisies in het kader van het bans 2002. De essentie van dit principe is de uitvoering van projecten op lokaal of regionaal niveau, waarbij de doelen en de resultaten steeds afgezet worden tegen de effecten op stroomgebied- niveau. In feite is het een proces van experimenteren en leren waar toege- werkt wordt naar een gewenste toestand van het stroomgebied als geheel. De Reggevisie, die in deze studie besproken wordt is een voorbeeld van deze aanpak.
Het tweede principe is iteratieve sturing. Dit principe bouwt voort op dat van de stroomgebiedbenadering. Het gaat uit van relatief autonome een- heden (bijvoorbeeld stroomgebieden, of deelstroomgebieden) waar experi- menten plaats vinden. Van deze experimenten wordt geleerd in het eigen gebied, maar ook in andere stroomgebieden. Door de uitwisseling van ervaringen te organiseren ontstaat zo een systeem van co-evolutie. Iteratieve sturing resoneert met de horizontalisering van de sturing, zoals beschreven in de Verkenningen 2000 (Sociaal Cultureel Planbureau, 2000) en zoals al toegepast in regionale gebiedsprojecten.
Het derde principe tenslotte is dat van de dialoog. Er zijn vele vormen van dialoog, variërend van inspraak en interactieve planvorming tot onder- handeling en co-evolutie.
Het principe van de stroomgebiedbenadering leidt tot een versterking van de coherentie van het regionale waterbeheer tussen activiteiten aan de ene kant en concepten, visies en waarden voor het regionale waterbeheer aan de andere kant. De principes van iteratieve sturing en dialoog leiden tot een versterking van de relaties en de interactie tussen het regionale waterbeheer en haar omgeving, met andere woorden de correspondentie wordt versterkt.
8.1.4 Wat zijn obstakels voor vernieuwing?
De vierde onderzoeksvraag luidt: Wat zijn obstakels die fundamentele vernieuwing in de Nederlandse sturingspraktijk in de weg staan?
Hurst (1995), Christensen (1997), Schaffer (1988) en Broekstra (1998) beschrijven allen hoeveel moeite sociale systemen hebben om uit hun rou- tines te stappen en om zichzelf fundamenteel te vernieuwen. Vaak
‘overkomt’ zulke systemen een crisis, omdat ze de signalen ontkennen of niet herkennen. Vaak wordt gewezen op de ‘weerstand tegen verandering’ die een gevolg zou zijn van de angst in de mens voor onzekerheid. Broekstra en Christensen komen met een andere verklaring. Zij wijzen op waarden die diep ingebed zijn in de organisatie, tot aan de individuele medewerkers toe. Op grond van die waarden wordt vormgegeven aan visies, concepten en praktijken. Waarden worden continu door de gehele organisatie impliciet of expliciet ‘beheerd’ in de vorm van de kennis van organisaties. Verandering van organisatie is niet zozeer moeilijk vanwege weerstanden geboren uit angst, maar vanwege het feit dat verandering van waarden, en dus van de impliciete en expliciete kennis van de leden van de organisatie, ingrijpend is en veel tijd kost. Het formuleren van nieuwe concepten of instrumenten alleen is niet genoeg om de verandering tot stand te brengen. Waarde- discussies zijn noodzakelijk en die raken aan de kennis van het gehele sociale systeem, van hoog tot laag.
Het belangrijkste obstakel voor fundamentele vernieuwing is dan ook het ontbreken van waardediscussies die binnen de organisatie zelf gevoerd wor- den. Het lijkt alsof na de adviezen van rond de eeuwwisseling (Commissie wb21 2000, nrlo 2000, rob 2001) de discussies zijn gestopt om de energie te richten op instrumentele zaken. Het gevaar van deze gang van zaken is dat vernieuwingstendenzen langzaam maar zeker in de oude praktijken geïn- corporeerd worden. Zo’n proces leidt niet tot vernieuwing maar tot uitstel van de crisis. Dit fenomeen wordt versterkt door de wijze waarop door waterschappen en provincies over de veranderingen wordt gecommuniceerd. De boodschap lijkt te zijn (zie bijvoorbeeld de artikelenreeks in Het
Waterschap over de veranderingen in het waterbeheer van mei en juni 2002), dat er veel verandert en dat er zware opgaven uit de maatschappij aan het regionale waterbeheer worden opgelegd, maar dat alles onder con- trole is en dat waterbeheerders er goed in slagen om die veranderingen te implementeren.
Toetsing van de drie in de vorige subparagraaf genoemde principes aan de praktijk van het waterbeheer in het stroomgebied van de Overijsselse Vecht laat echter een gemengd beeld zien over het succes van veranderingen in de sturing.
De stroomgebiedbenadering heeft voor de Regge tot een visie geleid die een agenda is gaan vormen voor projecten en beleid. Zelfs het strategische beleid van de provincie is erdoor beïnvloed. Dezelfde benadering voor de Overijsselse Vecht leidt tot spanningen en conflict over de vraag welke partij het beheer van de rivier tot haar taak mag rekenen. Het obstakel in dit geval is de vraag wie de macht krijgt over het beheer van het stroomgebied.
Voor de toepassing van iteratieve sturing bestaat een mogelijkheid, namelijk de toepassing van de blauwe knopenbenadering. Deze benadering heeft bij de opstelling van de Reggevisie tot goed resultaat geleid. Indien de poging om voor het stroomgebied van de Vecht een gebruikersplatform op te rich- ten geslaagd was, dan was er een belangrijke conditie geschapen voor itera- tieve sturing. Het principe van dialoog krijgt in de vorm van interactieve planvorming haar beslag. Duidelijk is wel dat hiervoor vormen worden gehanteerd die de dominante positie van de overheid garanderen en daar- door relatief weinig effect hebben. Van verdergaande vormen is één voor- beeld gevonden, namelijk het Dinkelconvenant, waar een onderhandelings- situatie is gegroeid tussen het waterschap en boeren.
8.1.5 Onder welke condities kan fundamentele vernieuwing doorwerken? De vijfde onderzoeksvraag luidt: Onder welke condities of omstandigheden kan fundamentele vernieuwing van de sturingspraktijk van het Nederlandse regionale waterbeheer doorwerken?
De eerste conditie voor vernieuwing is dat voorheen impliciete kennis en dan met name kennis over waarden expliciet aan de orde komt (zie Hurst 1995, Broekstra 1998, Christensen 1997, Emery en Purser 1996). Eerder in dit hoofdstuk is al geconstateerd dat veelbelovende discussies, na het ver- schijnen van enkele rijksnota’s (Anders Omgaan met Water, 2001 en de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, 2001) verstomd lijken te zijn.
Een tweede conditie voor vernieuwing is de reactie van leden van een sociaal systeem op een crisis. Zij hebben de keuze. Óf ze ontkennen de crisis door bijvoorbeeld te wijzen op een gebrek aan efficiency of instrumenta- rium, om zodoende de levenscyclus op te rekken, óf ze plegen zelf creatieve destructie door kleine crises te veroorzaken en op zoek te gaan naar vernieuwing.
Een derde conditie voor vernieuwing is om, naast de gevestigde orde, nieuwe gemeenschappen van (in Hursts woorden) ‘jagers’ te creëren. Deze gemeenschappen – waardegericht en informeel van aard, en gericht op dialoog en toekomstvisies – hebben ruimte nodig om zich te ontwikkelen. Goed management of bestuur laat dit soort gemeenschappen toe, naast de op prestatiegerichte gevestigde orde. Een mooi voorbeeld van dit soort gemeenschappen in het waterbeheer is het ontstaan, na het advies van de Commissie wb21, van een groot aantal werk- en projectgroepen die het advies moeten omzetten in beleid. Projectgroepen, bij voorkeur bestaande uit vele partijen – zodat de banden met de moederorganisaties zwak worden – zijn het moderne equivalent van jagers.
Uit de casus Overijsselse Vecht blijkt dat de regionale waterbeheeroverheden zich tussen gebruikers en stroomgebieden hebben genesteld. Dit is een essen- tiële factor is in de vernieuwingscyclus. Deze ‘tussenlaag’ is voor
Nederlandse begrippen vanzelfsprekend, maar in internationale discussies over common pool resources ontbreekt zij vaak. In deze discussies wordt verondersteld dat er een directe relatie bestaat tussen stroomgebied en gebruikers (zie Steins, 1999 en Verbeeten, 1999). Het is deze laag die in het Nederlandse regionale waterbeheer de sleutel in handen heeft voor
fundamentele vernieuwing. Dezelfde laag is ook verwikkeld in een tamelijk verlammend structuurdebat over de verdeling van competenties, bevoegd- heden en de meest legitieme of efficiënte taakverdelingen tussen provincies en waterschappen. In feite is er sprake van een politieke strijd om macht, een strijd die gevoerd wordt met rationele, uit het waterbeheer afkomstige argumenten als wapen. Een voorbeeld is de discussie over de controle van