7.0 Inleiding
Achtereenvolgens is verkend hoe pips in elkaar zit, wat de effecten van de methodiek zijn en hoe de werking verklaard kan worden en ook de (juridische) toepassingsmogelijkheden van de pips elementen zijn onder- zocht. Ook is de methodiek toegepast in praktijkcases en is ter validering in beeld gebracht of ‘de praktijk’ de redeneerlijnen van het theoretisch model volgt.
In dit hoofdstuk worden de conclusies weergegeven die naar aanleiding van dit onderzoek zijn te trekken. De structuur waarin de conclusies worden weergegeven, wordt hieronder toegelicht. Aan deze conlusies worden vervolgens aanbevelingen gekoppeld. Deze aanbevelingen zijn gesegmenteerd naar beleidsmakers, onderwijs, opdrachtgevers, opdrachtnemers en wetenschap. De conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op de tijdens dit onderzoek opgedane inzichten waarbij de theoretische en praktische invalshoek beiden een waardevolle bijdrage hebben geleverd.
De weergave van de conclusies volgt in hoofdlijnen de structuur van dit onderzoek. Eerst volgen conclusies ten aanzien van de werking van pips, waarna de juridische inpasbaarheid aan de orde komt. Waar gesproken wordt over pips en/of Best Value Procurement kan ook gelezen worden het toepassen van enkele van de pips elementen, en vice versa, tenzij dit uitdrukkelijk anders staat vermeld.
7.1 Overzicht van conclusies
Conclusies die betrekking hebben op de werking van pips: pips safeguards blijken inderdaad, zoals verwacht op grond van het theoretisch model, bij te dragen aan het reduceren van onzekerheid, het ontmoedigen van de neiging tot het vertonen van opportunistisch gedrag en maken het makkelijker om te gaan met begrensde rationaliteit van actoren. Het op nie gebaseerde theoretisch model voorspelt deze effecten; de praktijkcases wijzen in die richting en het kwantitatief onderzoek komt voor drie van de vier centrale vragen tot dezelfde inzichten.
Toepassing van pips safeguards reduceert onzekerheid voor de opdracht- gever (hoofdstuk twee, vijf en zes). De pips aanpak zorgt ervoor dat er meer en ook meer relevante informatie beschikbaar is op basis waarvan keuzes gemaakt worden. Dit wordt in de praktijk (en ook conform de verwachtingen op basis van het theoretisch model) met name veroor- zaakt door de safeguards Budgetinf, ppi, rava, Qsleutelf en Pr/kwal 89. Door informatie ten aanzien van het maximaal aan te wenden budget op voorhand met marktpartijen te delen (en er de consequentie van ‘terzijde legging’ bij overschrijding daarvan aan te verbinden) wordt het risico van ongeldige inschrijvingen verkleind. Het risico van het kiezen van een incompetente marktpartij is kleiner doordat past performance information meeweegt en ook de mate waarin een marktpartij in staat is risico’s te duiden, ze te prioriteren en van adequate remedies te voor- zien van invloed is op de uiteindelijke keuze. Onzekerheid ten aanzien van de vraagspecificatie wordt gereduceerd doordat de verantwoor- delijkheid voor een ‘werkende oplossing’ ligt bij de marktpartij die deze oplossing inbrengt en alleen inbreng van partijen met bewezen high performance uiteindelijk toegelaten worden. Onzekerheid ten aanzien van het naleven van het overeengekomene wordt gereduceerd doordat de ‘laagste-prijs-klem’ wordt gemeden, er tijdens de uitvoering harde performance data beschikbaar is en het ‘reputatiemechanisme’ haar werk kan doen.
Voor opdrachtnemers wordt onzekerheid gereduceerd (hoofdstuk een, twee, drie, vijf en zes) omdat ze het project meer naar hun hand kunnen zetten, ze zich kunnen onderscheiden op kwalitatieve criteria en niet alleen op laagste prijs 90. Ze kunnen dus een aanbesteding winnen op
basis van een slimme oplossing, een geschikte projectleider, een van visie getuigend en wel doordacht risk assessment plan. Dat zijn allemaal zaken waar ze zelf invloed op kunnen uitoefenen, daardoor hebben ze meer vertrouwen in de goede afloop van een project.
conclusie
1.1
de empirie (praktijkcases en kwantitatief onderzoek) bevestigt hetgeen het op nie gebaseerde theoretisch model voorspelt voor wat betreft het reduceren van onzekerheid en het ontmoedigen van de neiging tot het vertonen van opportunistisch na gedrag gunning door opdrachtnemers.
Conclusie 1.1 is gebaseerd op het theoretisch onderzoek, de praktijk- cases en het kwantitatief onderzoek.
pips wise aanbestede projecten leiden tot duidelijk betere projectresulta- ten dan doorgaans traditioneel worden bereikt (hoofdstuk een, twee, vijf en zes) omdat pips de ‘laagste-prijs-klem’ mijdt, aannemers vroeger betrekt en in de gelegenheid stelt waarde toe te voegen, (meer) aandacht besteedt aan risicomanagement, het reputatiemechanisme (past performance information) haar werk laat doen, aandacht besteedt aan de kwaliteit van sleutelfunctionarissen, zich beperkt tot ‘dominante en onderscheidend vermogen biedende’ informatie, tijdens de uitvoering risico’s legt bij de partij die ze het beste kan managen en stuurt aan de hand van harde performance data. Dit alles leidt tot meer projecten die opgeleverd worden binnen planning en budget en naar tevredenheid van de opdrachtgever. Ook aan de opdrachtnemerskant zijn er indicaties dat de pips aanpak tot meer waardering leidt (vergeleken bij de traditio- nele aanpak). Hiernaar is echter meer onderzoek nodig.
Daarnaast leidt het vroeger betrekken van marktpartijen tot meer integratie en wordt innovatie bevorderd, deze zaken maken deel uit van het wenkend perspectief dat de bouwsector nastreeft. Het bevorderen 89 Respectievelijk:
het delen van infor- matie over de hoogte van het beschikbare budget, past performance information, risk assessment/value added, kwaliteit van sleutelfunctionaris- sen en gunnen op waarde als tegen- hanger van het hanteren van de laagste prijsklem.
90 Waardoor het realiseren van een
van samenwerking maakt eveneens deel uit van dit wenkend perspectief; ook hieraan draagt pips bij.
conclusie
1.2
het toepassen van pips safeguards reduceert onzeker- heid voor opdrachtgever en opdrachtnemer, zowel ex ante als ex post contract
Conclusie 1.2 is gebaseerd op literatuuronderzoek, het op nie gebaseerde theoretische model en wordt bevestigd door de praktijkcases. Ook het kwantitatief onderzoek indiceert dat onzekerheid voor opdrachtgever en opdrachtnemer door toepassing van pips safeguards wordt geredu- ceerd.
Het toepassen van pips safeguards reduceert de neiging tot opportunis- tisch gedrag van opdrachtnemers (hoofdstuk drie, vijf en zes) doordat er sprake is van gunnen op waarde (in plaats van gunnen op laagste prijs bij de traditionele aanpak). Ze kunnen het zich daardoor permitte- ren om vakmensen, deugdelijke materialen etc. in te zetten. Marchan- deren daarmee is simpelweg niet nodig in dit concept. Hier staat tegen- over dat in situaties waarin de kosten de opbrengsten dreigen te over- schrijden (reëel risico bij het hanteren van de ‘laagste-prijs-klem’), het waarschijnlijk is dat de opdrachtnemer zich opportunistisch zal gedragen 91. Ook het vroeger betrekken van opdrachtnemers en ze ruimte bieden om eigen inbreng te hebben reduceert de neiging tot opportunistisch gedrag doordat er sprake is van een groter commitment met het project en ook naar de opdrachtgever toe. Als derde element in dit kader speelt het ‘reputatiemechanisme’ een belangrijke rol. Opdrachtnemers weten dat de op dit werk feitelijk gerealiseerde per- formance goede of minder goede ppi scores op zal leveren die ingezet kunnen worden bij toekomstige aanbestedingen en daarmee van invloed zijn op de kansen op toekomstig werk. Opportunistisch gedrag draagt daar niet aan bij. De safeguards die in de praktijk (en ook conform de 91 Kadefors, 2005: “
Een aanbesteding zou moeten leiden tot een faire prijs, dat voorkomt opportunistisch gedrag”
92 Respectievelijk: gunnen op waarde (in plaats van alleen laagste prijs die tot onderscheidend vermogen kan lei- den), een oplossings- vrije vraag waardoor partijen vroeger betrokken worden en werk naar hun han kunnen zetten, een appèl op het reputatiemecha- nisme (dat aanne- mers niet graag op het spel zetten) en aandacht voor de kwaliteit van sleutel- functionarissen . verwachtingen op basis van het theoretisch model) het meeste bijdragen
aan het ontmoedigd opportunisme: Pr/kwal, Funcspec, ppi, Qsleutelf 92 Opportunistisch gedrag aan opdrachtgeverszijde wordt in de ogen van opdrachtnemers slechts in beperkte mate ontmoedigd door het toe- passen van pips (hoofdstuk zes). Een mogelijke verklaring hiervoor (die nader onderzoek vraagt; zie verderop) is gelegen in het feit dat opdrachtgevers decennia lang de werkwijze gehanteerd hebben ‘alles’ voor te schrijven en vervolgens te zoeken naar de partij die het gevraagde tegen de laagste prijs kan realiseren. De veronderstelling luidt dat opdrachtnemers sceptisch zijn ten opzichte van een gedrags- verandering hieromtrent bij opdrachtgevers (“willen als het erop aan komt toch voor een dubbeltje op de eerste rang zitten”).
conclusie
1.3
toepassing van pips safeguards ontmoedigt de neiging tot en ruimte voor opportunistisch gedrag na gun- ning bij opdrachtnemers.
Conclusie 1.3 is eveneens gebaseerd op literatuuronderzoek, het theo- retisch model, de praktijkcases en het kwantitatief onderzoek wijzen allen in deze zelfde richting. Opdrachtnemers zijn echter sceptisch als het gaat om de ontmoediging van de neiging tot het vertonen van opportunistisch gedrag door opdrachtgevers als gevolg van het toe- passen van pips safeguards.
pips speelt in op begrensde rationaliteit van actoren (hoofdstuk twee, drie en vijf) doordat alleen informatie ‘toegelaten wordt’ die relevant, to the point en countable is. Daarmee wordt een overload aan informatie voorkomen en wordt informatie beter hanteerbaar. Dit uit zich in een compact, in omvang gelimiteerd rap/rava, ppi volgens een format (omvang ook gelimiteerd), het toekennen van scores aan alle pips filters en het werken met harde performance data tijdens de uitvoeringsfase. Dit alles draagt bij aan het verhogen van efficiency, het zo min mogelijk
rissen in het kader van het aanbesteden van werken ongeoorloofd is. Zij kennen een smallere betekenis toe aan, aan de persoon verbonden vaardigheden, talenten en dergelijke. Voor het toepassen van gunnen op basis van prijs en kwaliteit gelt het hanteren van emvi als gunnings- criterium als voorwaarde. Voor het toepassen van het ppi element is in het kader van dit onderzoek een variant ontwikkeld die tegemoet komt aan bezwaren van objectiviteit en disproportionaliteit. Het toe- kennen van de pcr score aan het einde van het project zoals dat deel uit maakt van Kashiwagis’s aanpak, is niet geoorloofd (zie voor dit alles hoofdstuk vier). Tevens is in het kader van dit onderzoek een procesontwerp gemaakt, getoetst en toegepast waaruit blijkt dat de pips elementen tegen een ‘aanvaardbaar risico’ kunnen worden gehanteerd.
conclusie
2.1
binnen het nederlandse juridisch kader kunnen (ook door aanbestedingsplichtige diensten) pips elementen uit de contact- en contract fase (deels onder voor- waarden) worden toegepast
Conclusie 2.1 is gebaseerd op literatuuronderzoek en logische redene- ringen en wordt onderschreven door de uitkomsten van de interview- ronde waarbij 12 in aanbestedingsrecht gespecialiseerde juristen zijn bevraagd.
Conclusies die betreking hebben op de effectiviteit van pips.
conclusie
3.1
pips resultaten vormen een wenkend perspectief voor de bouwsector, en dragen daarmee bij aan de verbeter- maken van keuzes (op basis van ‘ervaring’ en/of windowdressing
informatie) maar het zoveel mogelijk ‘laten spreken’ van verzamelde en verwerkte informatie. pips beïnvloedt dus niet begrensde rationaliteit an sich, maar wel de consequenties die deze onontkoombare conditie heeft wat zich manifesteert als geringere onzekerheid.
conclusie
1.4
toepassing van pips safeguards speelt in op begrensde rationaliteit van actoren.
Conclusie 1.4 is vooral gebaseerd op literatuuronderzoek en het theoretisch model. Tijdens de praktijkcases bleek wel dat de pips methodiek als helder en goed hanteerbaar werd ervaren, er is echter geen data verzameld ten aanzien van de mate waarin pips rekening houdt met de begrensde rationaliteit van actoren.
Conclusies die betreking hebben op de juridische inpasbaarheid van pips:
Aanbestedingsplichtige diensten kunnen desgewenst alle pips elementen uit de contact- en contractfase toepassen. Een nuancering op dit punt betreft de interviews met de sleutelfunctionarissen. De meningen van deskundigen op dit punt zijn verdeeld. Daaraan zijn minstens voorwaar- den verbonden waaraan overigens veel van de hedendaagse bouwop- gaven voldoen (het belang van competenties van sleutelfunctionarissen voor projectsucces ten aanzien van proceskwaliteit, moet van meet af aan duidelijk uit alle aanbestedingsstukken blijken). Er zijn ook deskun- digen die van mening zijn dat het interviewen van sleutelfunctiona-
doelstellingen die de nederlandse bouwsector zich heeft gesteld.
Conclusie 3.1 is gebaseerd op de usa resultaten, de nie mechanismen, de indicaties uit de praktijkcases, het juridisch onderzoek en de uitkomsten van het kwantitatief onderzoek.
Projecten die weinig uitdaging bevatten (commodities; weinig complex, weinig vernieuwend) lenen zich in mindere mate voor een Best Value Procurement benadering (hoofdstuk een en vijf). Deze projecten bevatten minder ‘onzekerheid’ en de pips aanpak is juist gericht op het reduceren daarvan (het 1e nie mechanisme). Daarnaast is bij projecten die weinig onzekerheid bevatten de neiging tot opportunistisch gedrag (het tweede nie mechanisme) ook geringer (hoofdstuk drie) en zal opportunistisch gedrag dat zich toch voordoet minder schadelijk zijn. Ook moeten projecten een zekere minimale omvang hebben om een gepaste verhouding tussen directe kosten en transactiekosten te bereiken. Het emvi criterium moet gehanteerd kunnen worden waarbij kwaliteit gerelateerde criteria substantieel meewegen ten opzichte van prijs gerelateerde criteria. Opdrachtgevers moeten in staat en bereid zijn hun vraag in redelijke mate oplossingsvrij te formuleren; aannemers ‘ruimte’ te geven om waarde toe te voegen. Tot slot moeten projecten op een zekere afstand te managen zijn opdat de gecontracteerde markt- partij ook daadwerkelijk verantwoordelijkheid kan dragen voor de te behalen resultaten.
conclusie
3.2
projecten die voldoende omvang hebben, voldoende uitdaging bieden en op enige afstand zijn te managen, zijn geschikt voor een innovatieve aanpak als pips. Conclusie 3.2 is gebaseerd op literatuuronderzoek en is vooral ook duidelijk geworden bij toepassing van de praktijkcases (zie onder andere de cross case analyse in hoofdstuk zes).
7.2 Aanbevelingen
De hiervoor weergegeven conclusies impliceren een aantal richtingge- vende aanbevelingen voor beleidsmakers, onderwijs, opdrachtgevers, opdrachtnemers en de wetenschap. In deze paragraaf worden deze aanbevelingen verder geëxpliciteerd. Aanbevelingen voor beleidsmakers hebben vooral betrekking op zaken die toepassing van innovatieve aanpakken kunnen bevorderen vanuit de gedachte dat dit bij zal dragen aan de gewenste veranderingen in de sector. Aanbevelingen voor onder- wijs zijn gericht op het in curricula inbouwen van het nieuwe aan- bestedingsparadigma. Aanbevelingen voor opdrachtgevers beogen handvatten te zijn die bij kunnen dragen aan concrete toepassingen. Aanbevelingen die betrekking hebben op opdrachtnemers zijn bedoeld om hen concrete hulp te bieden bij het spelen van dit ‘nieuwe spel’. Vandaar dat deze aanbevelingen wat breder uitgewerkt zijn dan die voor de overige stakeholders. Aanbevelingen ten behoeve van de weten- schap hebben vooral betrekking op vervolgonderzoek.
Aanbevelingen voor de wetenschap
Dit onderzoek bevat indicaties voor het feit dat ook opdrachtnemers de pips werkwijze verkiezen boven de traditionele aanpak. Op dit gebied is meer onderzoek nodig. In welke mate preferen opdrachtnemers bvp boven de traditionele aanpak?
pips zal alleen substantieel kunnen bijdragen aan gewenste verande- ringen in de sector als opdrachtgevers én opdrachtnemers deze aanpak in voldoende mate zien zitten.
Waarop is de scepsis bij opdrachtnemers ten aanzien van het ontmoe- digen van de neiging tot het vertonen van opportunistisch gedrag van opdrachtgevers gebaseerd?
De veronderstelling luidt dat de terughoudendheid bij opdrachtnemers
Overall conclusie met betrekking tot de verklaring voor de werking van pips:
pips elementen werken als safeguards waardoor onzekerheid voor opdrachtgever en opdracht- nemer wordt gereduceerd en de neiging tot het vertonen van opportunistisch gedrag na gunning wordt ontmoedigd. Deze nie mechanismen blijken vanuit het theoretisch model bij te dragen aan projectsucces. De empirie onderschrijft dit theoretisch model in belangrijke mate.
ten aanzien van het ontmoedigen van opportunistisch gedrag bij opdrachtgevers veroorzaakt wordt door scepsis op grond van de ervaringen van de afgelopen decennia. Klopt deze veronderstelling? Zo nee, wat zijn dan de achterliggende oorzaken en hoe daarmee om te gaan? Zo ja, hoe kan deze scepsis het beste worden weggenomen? Ook op dit punt is nader onderzoek nodig.
In welke mate reduceert pips de benodigde managementcapaciteit aan opdrachtgeverszijde, en waarvan is deze reductie vooral afhankelijk? Nader onderzoek naar de indicatie dat de reductie van benodigde managementcapaciteit aan opdrachtgeverszijde enkele tientallen procenten bedraagt is nodig. Kan deze indicatie door middel van onderzoek worden bevestigd? Wat zijn de belangrijkste variabelen in dit kader en kan met behulp van een model op voorhand een schatting gemaakt worden van de te verwachten besparing?
Kan bvp succesvol worden toegepast in andere sectoren?
Op grond van de werking van PiPS en de in dit onderzoek gegeven verklaringen daarvoor is de verwachting dat de Best Value Procurement aanpak in heel andere sectoren dan de Bouw ook positieve effecten zal bewerkstelligen 93. De nie mechanismen zullen naar verwachting namelijk optreden bij alle transacties waarbij sprake is van een opdracht- gever en een opdrachtnemer in economisch verkeer, die afhankelijk van elkaar zijn, waarbij het nakomen van gemaakte afspraken en waar- maken wat beloofd is van essentieel belang is en er sprake is van risico’s en onzekerheden. Aan deze voorwaarden wordt bij de aanbesteding van een bouwwerk voldaan, maar ook bij de aanbesteding van bijvoor- beeld schoonmaakonderhoud. Kashiwagi past pips in de usa ook toe voor ict, Catering, adviesdiensten etc. Naar zijn zeggen zijn de resul- taten minstens zo goed als de toepassingen in de bouw. Nader onder- zoek op dit gebied is nodig. Cross Case analyses van praktijkcases lijken hiervoor de meest aangewezen methodiek.
Wat is de invloed van veranderende wetgeving en relevante jurispruden- tie op de toepasbaarheid van pips?
Verder onderzoek naar de ‘houdbaarheid’ van de pips toepassingen binnen het in Nederland geldende juridisch kader is nodig. De in hoofdstuk zes ontwikkelde en beschreven twee varianten lijken rede- lijk ‘claimbestendig’, maar toekomstige jurisprudentie op dit terrein (met name voor wat betreft de ruimte om sleutelfunctionarissen te
interviewen in de gunningsfase) kan tot nieuwe inzichten leiden. Ook de opgewaardeerde rol voor de pre-award fase roept juridische vraag- tekens op die verder onderzoek naar de rechtmatigheid verlangen. Hoe kan toepassing van bvp worden bevorderd?
De Bouw zal in de gewenste richting veranderen door het frequent en in de breedte van de sector toepassen van de methodiek. Daarin ligt de legitimatie voor verder onderzoek naar de wijze waarop toepassing van pips bevorderd kan worden. pips levert dermate positieve resultaten op dat het zonde zou zijn als slechts incidenteel opdrachtgevers met lef de methode toepassen.
Aanbeveling voor de wetenschap 1.
Voer nader onderzoek uit naar de de vraag hoe positief de ervaringen van opdrachtnemers met Best Value Procurement zijn.
Aanbeveling voor de wetenschap 2.
Onderzoek waarop de scepsis bij opdrachtnemers ten aanzien van het ontmoedigen van opportunistisch gedrag bij opdrachtgevers is gebaseerd en hoe deze scepsis kan worden teruggedrongen. Aanbeveling voor de wetenschap 3.
Onderzoek in welke mate reductie van benodigde managementcapaci- teit aan opdrachtgeverszijde aan de orde is bij toepassing van Best Value Procurement en welke variabelen daarbij een dominante rol spelen. Ontwikkel op grond van die inzichten een model dat het maken van een betrouwbare voorspelling op dit punt mogelijk maakt. Aanbeveling voor de wetenschap 4.
Onderzoek of en hoe Best Value Procurement ook in andere sectoren dan het aanbesteden van werken in de Bouw succesvol kan worden toegepast.
Aanbeveling voor de wetenschap 5.
Onderzoek hoe de juridische toepasbaarheid zoals in dit onderzoek uitgewerkt zich verhoudt tot de nieuwe aanbestedingswet. Onderzoek 93 Inmiddels is hier
ook een ruim aantal voorbeelden van beschikbaar in Nederland variërend van adviesdiensten, schoonmaakonder- houd, onderhoud aan rollend materi- eel etc.
tevens welke lessen uit toekomstige jurisprudentie op dit gebied zijn te leren. Ga ook na hoe de opgewaardeerde rol voor de pre-award fase