In dit rapport wordt beschreven op welke wijze tarieven in de gemeente Eemsmond tot stand komen en welke rol kostentoerekening hierbij speelt. Gemeenten heffen belastingen en bestemmingsheffingen. De opbrengsten uit belastingen vloeien naar de algemene middelen en zijn vrij besteedbaar. Voor bestemmingsheffingen geldt dat de geraamde baten niet hoger mogen zijn dan de geraamde lasten van de voorziening waarvoor zij worden geheven. Omdat kostentoerekening alleen bij bestemmingsheffingen een centrale rol speelt, richt het onderzoek zich op de manier waarop deze tarieven tot stand komen.
De gemeente Eemsmond kent onder meer de volgende bestemmingsheffingen:
• Reinigingsheffing (reinigingsrecht en afvalstoffenheffing);
• Rioolrecht;
• Leges;
• Lijkbezorgingsrechten;
• Marktgelden;
• Liggeld.
In dit rapport is gekeken naar de kostprijsberekening en tariefbepaling van de reinigingsheffingen, het rioolrecht, de bouwleges en de lijkbezorgingsrechten in de gemeente Eemsmond.
In paragraaf 1.2 zijn deelvragen geformuleerd. Deze worden hier beantwoord.
1. Welke eisen kunnen worden gesteld aan methoden voor tariefbepaling?
In hoofdstuk 2 is een algemeen beeld geschetst van de zaken die van belang zijn bij tariefbepaling door gemeenten. De belangrijkste eis voor bestemmingsheffingen is dat geraamde baten niet hoger zijn dan geraamde lasten terzake. Kosten spelen daarom bij alle bestemmingsheffingen een rol. Het betreft hier zowel directe en indirecte kosten.
De directe kosten zijn direct gerelateerd aan een dienst (de kosten van het beoordelen van een bouwvergunning, de kapitaallasten van de wagens die het afval inzamelen).
Gemeenten hebben enige vrijheid om te bepalen welke kosten al dan niet worden gedekt via een bestemmingsheffing. Welke kosten worden meegenomen is een bestuurlijke keuze. De bestuurlijke vrijheid om kosten al dan niet via een bestemmingsheffing te dekken brengt ook risico’s met zich mee: een belastingplichtige kan een erg ruime toedeling aanvechten via de rechterlijke macht.
Om dit te controleren zal voor iedere bestemmingsheffing gedetailleerd moeten worden nagegaan welke directe (en indirecte) kosten worden toegerekend en in
hoeverre hier jurisprudentie over bestaat. Dit valt buiten dit onderzoek; in dit onderzoek wordt een algemeen beeld geschetst van de manier waarop tarieven tot stand komen in de gemeente Eemsmond. Indirecte kosten zijn bijvoorbeeld huisvesting en automatisering.
Voor het doorberekenen van kosten bestaan verschillende methoden. Deze methoden dienen nader te worden ingevuld door de gebruiker en kunnen zeer complex zijn. Een complexere methode is echter niet altijd beter. Van groter belang is of regelmatig wordt nagegaan of uitgangspunten nog actueel zijn.
Voor de tariefbepaling is, naast de gemaakte kosten, het gemeentelijk beleid ten aanzien van kostendekking van belang. Een gemeente kan voor alle bestemmingsheffingen streven naar volledige kostendekking. Dit is echter geen vereiste, een gemeente mag lasten ook dekken uit andere middelen. Wel is het van belang dat de gemeente beleid heeft op dit gebied en dat bekend is of een deel van de lasten uit de algemene middelen wordt gedekt. De algemene middelen hadden immers ook voor andere doelen kunnen worden gebruikt. Het is van belang dat de gemeenteraad hier inzicht in heeft.
Daarnaast zal een gemeente efficiënt willen zijn voor wat betreft de tariefstelling. Het is niet voor alle bestemmingsheffingen nodig de tarieven jaarlijks aan te passen op basis van een kostencalculatie. Wanneer de baten uit een heffing laag zijn in vergelijking met de kosten van het verzamelen van alle informatie die nodig is om de kostprijs te berekenen kan het efficiënter zijn om tarieven niet ieder jaar vast te stellen op basis van een nieuwe raming van de kosten, maar om deze trendmatig te verhogen.
De gemeente moet echter wel aannemelijk kunnen maken dat ramingen realistisch zijn, ook als tarieven niet kostendekkend zijn. Hiertoe zal zij ondermeer achteraf de feitelijke baten en lasten moeten nagaan. Er worden in dat geval algemene middelen ingezet ter dekking van de kosten, en het gemeentebestuur moet weten welk bedrag wordt toegelegd op het product.
2. Op welke wijze komen tarieven in de gemeente Eemsmond tot stand?
De gemeente Eemsmond hanteert uiteenlopende uitgangspunten voor haar bestemmingsheffingen. De reinigingsheffingen, (bouw)leges en lijkbezorgingsrechten worden niet op kostendekkend niveau vastgesteld, voor het rioolrecht wordt wel gestreefd naar volledige kostendekking.
De gemeente Eemsmond heeft er voor gekozen om de kosten (volgens CBS-cijfers circa 2,5 miljoen) van afvalverwijdering en -verwerking grotendeels te dekken uit de algemene middelen. Bij de jaarlijkse vaststelling van de tarieven van de reinigingsheffingen spelen de kosten geen directe rol. Het reinigingsrecht, het bedrag dat bedrijven betalen die afval laten verwijderen door de gemeente, wordt over het algemeen trendmatig verhoogd. De afvalstoffenheffing, betaald door huishoudens, was
tot 2007 op nul gesteld. In 2007 betalen huishoudens wel een bedrag voor de afvalstoffenheffing. Het tarief is afhankelijk van het bedrag dat de gemeente jaarlijks minder ontvangt van het Rijk als compensatie voor de afschaffing van de OZB voor gebruikers van woningen in 2006.
Ook aan de jaarlijkse vaststelling van de bouwleges en lijkbezorgingsrechten ligt niet direct een kostprijsberekening ten grondslag. Deze worden over het algemeen trendmatig verhoogd.
Voor het rioolrecht wordt wel gestreefd naar volledige kostendekking. Het rioolrecht wordt bepaald op basis van het de kosten volgens het product Riolen in de gemeentelijke begroting en het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). In het GRP wordt uiteengezet welke investeringen nodig zullen zijn in de toekomst en hoe dit bekostigd wordt. Hiertoe wordt onder andere doorgerekend met welke bedragen het rioolrecht dient te stijgen om kostendekkend te zijn.
Hoewel de kostprijs voor een aantal bestemmingsheffingen dus geen directe rol speelt, bepaalt de gemeente wel hoe hoog de lasten zijn. Hierbij worden ook de indirecte kosten meegenomen. De gemeente hanteert een kostenplaatsmethode om kosten toe te rekenen. De gemeente streeft er naar om de kostentoerekening wel nauwkeurig, maar niet te ingewikkeld te maken. Het systeem is de afgelopen jaren enkele keren doorgelicht en steeds zijn wijzigingen doorgevoerd.
3. In hoeverre zijn de gebruikte methoden in de gemeente Eemsmond in overeenstemming met de eisen waaraan deze moeten voldoen?
Om iets te zeggen over de mate waarin de door de gemeente Eemsmond gehanteerde methoden om tarieven vast te stellen voldoen aan gestelde eisen is het handig om de algemene indeling van bestemmingsheffingen uit paragraaf 2.4 te gebruiken. De volgende groepen bestemmingsheffingen kunnen worden onderscheiden:
1. hoge baten en streven naar volledige kostendekking;
2. hoge baten en onvolledige kostendekking;
3. lage baten en streven naar volledige kostendekking;
4. lage baten en onvolledige kostendekking;
Waarbij voor 4. geldt dat een nader onderscheid kan worden gemaakt tussen bestemmingsheffingen met hoge lasten en lage lasten:
4a. lage baten, hoge lasten en onvolledige kostendekking;
4b. lage baten, lage lasten en onvolledige kostendekking.
Voor de reinigingsheffingen geldt dat deze in groep 4a vallen. De lasten zijn hoog, de baten uit de betreffende heffingen en de kostendekking van de verordening zijn laag.
De gemeente is daardoor niet genoodzaakt jaarlijks tarieven vast te stellen op basis van een kostenbepaling. Omdat de geraamde en gerealiseerde baten de lasten niet zullen overschrijden loopt de gemeente geen risico dat de verordening op deze gronden onverbindend kan worden verklaard. De gemeente moet de lasten die niet worden gedekt uit de heffing echter wel dekken uit de algemene middelen. Dit is een bestuurlijke keuze van de gemeente.
Het rioolrecht valt in groep 1. De baten zijn hoog (in 2007 is een bedrag van 1,47 miljoen euro geraamd) en er wordt gestreefd naar kostendekkende tarieven. Het tarief wordt bepaald op basis van kostenberekeningen in het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP). Het GRP geeft aan met welk bedrag het rioolrecht dient te stijgen om kostendekkend te zijn. Daarnaast moet er volgens het GRP jaarlijks worden gecorrigeerd voor inflatie.
De baten uit de bouwleges en lijkbezorgingsrechten zijn laag (categorie 4b).
Bestuurlijk uitgangspunt is dat de baten uit deze heffingen de lasten niet volledig hoeven te dekken. Deze bestemmingsheffing valt daarmee in groep 4b. De gemeente verhoogt beide heffingen in het algemeen trendmatig. Omdat de lasten hoger zijn dan de baten en de lasten laag zijn is dit een efficiënte manier van werken.
De opbrengsten uit de bouwleges blijken incidentele uitschieters te kennen. Daarom is het van belang dat de gemeente bijhoudt wat de feitelijke kostendekking is. De gemeente kan dan aantonen dat de ramingen realistisch zijn. De gemeente Eemsmond kan cijfers laten zien waaruit blijkt dat de feitelijke kostendekking de afgelopen jaren lager is dan zeventig procent.45 De bouwleges voldoen daarmee aan de gestelde eisen.
Wel is het zo dat wanneer de gemeente vaker geconfronteerd wordt met zeer hoge baten uit de bouwleges het raadzaam is hier een voorziening voor in te stellen.
Hiermee kan de gemeente aantonen dat deze leges worden gebruikt om de terzake kosten te dekken.
Het blijkt lastig te zijn om te achterhalen welke uitgangspunten de gemeente Eemsmond hanteert bij het vaststellen van de tarieven van bestemmingsheffingen. In de paragraaf lokale heffingen is alleen informatie opgenomen ten aanzien van de kostendekking van de riolering en niet voor de andere bestemmingsheffingen. Volgens de financiële verordening zou in de paragraaf lokale heffingen wel informatie moeten worden opgenomen ten aanzien van de kostendekking.
De gemeente blijkt bij navraag wel beleid te hebben op het gebied van kostendekking.
Ook is het zo dat tarieven over het algemeen op een efficiënte wijze worden vastgesteld. De gemeente kan ook aantonen dat ramingen realistisch zijn. Het is alleen jammer dat dit niet expliciet wordt vermeld in de begroting.
45 De betrokken medewerker heeft overzichten laten zien tijdens het gesprek.
Een ander verbeterpunt is dat hoewel de gemeente nu kan aantonen dat ramingen realistisch zijn, er beleid kan worden ontwikkeld om dit ook periodiek na te gaan. De kostendekking van bestemmingsheffingen wordt nu nagegaan wanneer daar om wordt gevraagd. Door periodiek na te gaan wat de kostendekking is, kan de gemeente nagaan of ramingen nog realistisch zijn. Bovendien verschaft dit de raad informatie over de omvang van de algemene middelen die nodig is om deze heffingen te dekken.
Ten slotte zou het, omdat de gemeente geen voorzieningen of reserves hanteert om overschotten op te vangen, informatief zijn om duidelijker te vermelden in de begroting wat de feitelijke kostendekking is van de bestemmingsheffingen en welke middelen er in een aantal opeenvolgende jaren zijn toegevoegd of onttrokken aan de algemene reserve ten bate van diensten die worden bekostigd via een bestemmingsheffing.