Dit hoofdstuk bevat de synthese van de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken. Waar- nodig worden verbanden met andere informatiebronnen gelegd. Vooraf vat dit hoofdstuk kort de ontwikkelingen in het beleid ten aanzien van particulier natuurbeheer met functie- verandering samen, ontwikkelingen die zich sinds de start van het onderzoek hebben voorgedaan. Uiteindelijk leidt dit tot de aanbevelingen van het onderzoek, die een ant- woord geven op de vraag uit hoofdstuk 1:
Wat zijn voorwaarden/condities waaronder de omvang (in hectares en in aantal deel- nemers) van Particulier Natuurbeheer met Functieverandering kan worden vergroot? 6.1 Ontwikkelingen in beleid en uitvoering
Belangrijke delen van het onderzoek zijn uitgevoerd van april t/m december 2003. In de- zelfde periode en ook nog daarna zijn er ten aanzien van het beleid en in de uitvoering daarvan een aantal wijzigingen tot stand gekomen, die direct van belang zijn voor de deel- namebereidheid van particulieren. Met name bij het afnemen van de interviews voor hoofdstuk 5 kon met deze wijzigingen nog geen rekening worden gehouden.
Een belangrijke ontwikkeling is dat in maart 2004 de Europese Commissie de func- tieveranderingssubsidie heeft goedgekeurd. Het ontbreken van deze goedkeuring was een belangrijke hinderpaal, zowel in hoofdstuk 4 als in hoofdstuk 5. Het signaal was overigens niet nieuw (zie Nationaal Groenfonds (2003) en Hilhorst (2003)). Het is, zeker voor agrari- ers die een functieverandering overwegen, een belangrijk punt. De goedkeuring van de Europese Commissie zal naar verwachting een positieve invloed hebben op de deelname- bereidheid van particulieren.
In hoofdstuk 5 komen ook knelpunten in de uitvoering van de regeling aan bod. Hier- in zijn bij de laatste wijzigingen van Programma Beheer (in 2003) enige veranderingen doorgevoerd. De eis dat alle benodigde vergunningen afgegeven zijn voordat de aanvraag bij LASER kan worden ingediend, is versoepeld. Nu is de regelgeving zo dat binnen acht maanden na ontvangst van de beschikking de particulier zijn kwalitatieve verplichting moet ondertekenen en daarbij tekent hij er ook voor dat hij alle benodigde vergunningen, bestemmingswijzigingen, enzovoort rond heeft. De particulier heeft dus meer tijd om een en ander te regelen dan voorheen.
Verder dreigden (in voorjaar 2003) beschikkingen te worden afgewezen op louter budgettaire gronden (zie hoofdstuk 5). De minister van LNV heeft toen ingegrepen, met als resultaat dat geen aanvragen om budgettaire redenen zijn afgewezen. Alle technisch juiste aanvragen zijn gehonoreerd, vanwege het beschikbaar komen van extra gelden bij de tot- standkoming van het kabinet Balkenende II.
6.2 Conclusies en aanbevelingen
1 Continuïteit in regeling functieverandering
Er is veel waardering bij particulieren voor de mogelijkheden die functieverandering biedt aan natuurbeheer te doen op gronden in hun eigendom. Ook wordt de hoogte van de ver- goeding voor de omzetting van landbouw naar natuur als redelijk gezien. De evaluatie van Programma Beheer (Hilhorst et al., 2003) laat vergelijkbare signalen zien. Met name over de uitvoering worden kritische opmerkingen gemaakt. Daar zijn overigens al veranderin- gen in aangebracht, die naar verwachting gunstig zullen uitpakken voor de deelnamebereidheid.
De regeling functieverandering wordt als ingewikkeld ervaren. De ingewikkeldheid komt mede voort uit de vermenging van prikkels voor natuurbeheer en functieverandering. Deze vermenging is in de praktijk tot nu toe geen knelpunt gebleken. Daarnaast krijgt een particulier met veel partijen te maken (LASER, DLG, provincies, gemeenten). Particulie- ren roepen dan ook vaak de hulp van adviseurs om een aanvraag in te dienen.
Het is verder nog een relatief nieuwe regeling en veranderingen in de regeling, zeker op hoofdlijnen, kunnen leiden tot nieuwe onzekerheden bij de particulier, maar ook bij de andere betrokken partijen, met negatieve gevolgen voor de deelnamebereidheid.
Aanbeveling
Houdt de regeling functieverandering op hoofdlijnen gelijk. Gun daarmee alle betrokken partijen de tijd om de mogelijkheden die functieverandering biedt, te verkennen en te ge- bruiken.
2 Informatievoorziening over functieverandering
Particulieren ervaren de aanvraagprocedure als langdurig, ingewikkeld en risicovol. Ze schakelen deskundigen in voor het verzorgen van de aanvraag, in veel gevallen met specia- listische kennis op diverse terreinen (ecologie, ruimtelijk ordening, fiscaliteiten). De particulier ervaart dat het risico dat voor hem aan de aanvraag kleeft, volledig voor zijn re- kening komt. Actieve informatievoorziening kan voor een deel aan dit probleem tegemoet komen door aan de particulier duidelijk te maken wat (op die verschillende terreinen) de consequenties van deelname aan de SN-functieverandering zullen zijn. Het is hierbij van belang onderscheid te maken in ruwweg twee groepen particulieren: (1) (toekomstige) landgoedeigenaren die willen investeren in landbouwgrond voor hun landgoed en (2) agra- riërs die denken aan bedrijfsbeëindiging. Beide groepen handelen vanuit verschillende achtergronden.
Ook de heel diverse opstelling van gemeenten en provincies leidt tot onduidelijkhe- den en onzekerheden bij particulieren. Provincies en gemeenten op hun beurt klagen over een gebrek aan informatie over het natuurbeleid. Provincies noemen in dit verband de be- leidswijziging van verwerving naar beheer. Gemeenten zijn in het algemeen slecht bekend met Programma Beheer, waar de functieverandering onderdeel van uitmaakt. Dit laatste punt is ook door Hilhorst et al. (2003) genoemd en speelt bij de functieverandering na- drukkelijk, omdat bestemmingswijzigingen een vereiste zijn. Een actieve benadering van gemeenten (voorlichting enzovoort) omtrent de gevolgen van functieverandering voor hun
plannen is op zijn plaats. De medewerking van gemeenten kan zo worden vergroot. Daarbij is het verstandig het benadering van gemeenten te koppelen met de informatievoorziening aan particulieren (zie boven).
Aanbevelingen
- Verschaf aan particulieren actief informatie over de mogelijkheden van de functie- verandering. Schakel hiervoor personen c.q. instanties in die zicht hebben op het hele traject van functieverandering, gebiedskennis hebben en de agrarische situatie ken- nen. Houdt rekening met zeker twee doelgroepen: (toekomstige) landgoedeigenaren en agrariërs die hun bedrijf (deels) willen beëindigen.
- Help gemeenten door actief informatie te verschaffen over de gevolgen van functie- verandering (bijvoorbeeld ten aanzien van de bestemmingsplanwijzigingen) in hun gemeente. Schakel hiervoor personen c.q. instanties in die zicht hebben op het hele traject van functieverandering, gebiedskennis hebben en ook de agrarische situatie kennen.
3 Belastingen
Het fiscale stelsel kent nauwelijks specifieke voorzieningen gericht op de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur door particuliere natuurbeheerders. De vrijstelling van inkom- stenbelasting over ontvangen subsidies uit de Subsidieregeling Natuurbeheer is onlangs goedgekeurd door de EU en dit zal naar verwachting een positieve uitwerking op de deel- namebereidheid hebben. Nu is nog onduidelijk in wat voor vorm deze vrijstelling in ons land wordt doorgevoerd. Dit levert onzekerheid op bij particuliere natuurbeheerders.
Veel particulieren gebruiken de fiscale voorzieningen uit de Natuurschoonwet 1928 bij het realiseren van functieveranderingen. Een aantal onderdelen van de wet wordt bin- nenkort herzien. Deze herziening biedt mogelijkheden, maar leidt ook bij eigenaren van voorheen al goedgekeurde NSW-landgoederen tot onzekerheid.
Aanbeveling
Geef duidelijkheid over de herzieningen binnen de Natuurschoonwet en over de vorm van de fiscale vrijstellingen voor de subsidies in de Subsidieregeling Natuurbeheer.
4 Gebiedsgericht stimuleren
Zodra er in een gebied gericht actie wordt ondernomen (vanuit de provincie, de DLG of anderen naar particulieren of naar gemeenten) om functieverandering van de grond te krij- gen, zijn de geïnterviewden positiever over de mogelijkheden. Bij gerichte acties kan worden gedacht aan het samenbrengen van de juiste personen in een gebied. Zo kan sa- menwerking gestimuleerd worden. Zo'n actie geeft particulieren, die nu vooral vinden dat zij het volledige risico moeten dragen, vertrouwen; ze ervaren de risico's als minder groot.
Er is verder gepleit voor het inbedden van functieverandering van landbouw naar na- tuur in reeds lopende initiatieven in het landelijk gebied. Gedoeld wordt op initiatieven waarbij landbouw en natuurontwikkeling samen moeten worden aangepakt. De reconstruc- tie is hiervan een voorbeeld. Naast het verwerven van landbouwgronden kan hierbinnen ook functieverandering van landbouw naar natuur een optie zijn. Actief gebruik hiervan biedt het natuurbeleid een extra mogelijkheid om in te spelen op te verwachten regionale
verschillen tot deelnamebereidheid van met name agrariërs. Deze regionale verschillen zijn afhankelijk van de vooruitzichten in de landbouw.
Aanbevelingen
- Overweeg het aanvraagtraject te stimuleren door het verstrekken van een subsidie of het beschikbaar stellen van capaciteit (van de DLG).
- Zet particulier natuurbeheer met functieverandering in bij reeds lopende processen in het landelijk gebied, met name in gebieden waar de vooruitzichten voor landbouw re- latief ongunstig zijn.
Literatuur
Federatie Particulier Grondbezit, Bos, Landgoed & Fiscus, Een fiscale wegwijzer voor de
particuliere eigenaar van grond in het buitengebied. Zeist, 2002.
Hilhorst, R., Kroon, S., De Bonte, A., Jongsma, E., Van der Linden, M., Hanemaayer, D. en P. Sloot, Tussentijdse evaluatie Programma Beheer. DLV Groen en Ruimte. B&A Groep B.V., 2003.
LNV, Begroting 2004, 2003.
LNV, Brief aan de Tweede Kamer. d.d. 24-10-2003, TRCFEZ/2003/1773. LNV, Brief aan de Tweede Kamer. d.d. 9-10-2002, DN 2002/3026. LNV, Dynamiek en vernieuwing. 1995.
LNV, Natuur voor Mensen, Mensen voor natuur. 2000. LNV, Natuurbeleidsplan. 1990.
LNV, Particulier Natuurbeheer - Achtergrondrapport van het Programma Beheer. Pro- jectgroep 'Experimenten particulier natuurbeheer'. 1997.
LNV, Structuurschema Groene Ruimte. 1995.
LNV, Vitaal en Samen. LNV beleidsprogramma 2004-2007. 2003.
Luijt, J. en M. Woud, Stimulering bosuitbreiding met CO2 boscertificaten. LEI Notitie in opdracht van het Nationaal Groenfonds. LEI, Den Haag, 2003.
Luijt, J., A.J. Reinhard en R.A.M. Schrijver, Stimulering bosuitbreiding met CO2 boscerti-
ficaten. LEI Notitie 00.18 (in opdracht van het Nationaal Groenfonds). LEI, Den Haag,
2000.
Lyons, B. en J. Mehta, 'Private Sector Business Contracts: The Text Between the Lines'. In: S. Deakin and J. Michie (eds.), Contracts, Co-operation, and Competition; Studies in
Economics, Management and Law. Oxford University Press, Oxford, 1997.
Milgrom, P. en J. Roberts, Economics, Organization and Management. Prentice Hall In- ternational, Englewood Cliff, New Jersey, 1992.
Nationaal Groenfonds, Investeren in Natuur 2003-2006 - Financieel perspectief voor een
resultaatgericht Natuurbeleid. Nationaal Groenfonds, Hoevelaken, 2003.
Polman, N.B.P. en L.H.G. Slangen, Functieverandering van landbouwgrond: hoe te orga-
niseren? Wageningen Universiteit, Wageningen, 2004.
RIVM, Natuurbalans 2003. 2003.
Sanders, M., Van Blitterswijk, H., Huiskes, H.F., van Wijk, M.N. en A. Blankena, Beleids-
evaluatie agrarisch en particulier natuurbeheer voor de Natuurbalans 2003. Waarin:
particulieren in samenwerkingsverbanden met terreinbeherende organisaties. Planbureau- Werkdocument 2003/16. Alterra, Wageningen, 2003.
Van Vliet, C.J.M., Van Blitterswijk, H., Hoogstra, M.H., Balduk, C.A. en R.J.H.G. Hen- kens., Natuurbeleid in de beheerpraktijk. Een onderzoek naar kansen en knelpunten in de
sturingsrelaties tussen overheden en beheerders ten behoeve van de Natuurbalans 2001.