Het centrale uitgangspunt van responsive regulation is dat controleurs pas moeten overschakelen op een bestraffende aanpak als is gebleken dat overreding niet werkt, omdat op deze manier welwillende bedrijven niet onnodig op de kast worden gejaagd, terwijl onwelwillende bedrijven zo uiteindelijk tot aanpassing kunnen worden gedwongen. De toepasbaarheid van dit uitgangspunt blijkt in de uitvoeringspraktijk van de VWA op duidelijke grenzen te stuiten. In de eerste plaats is niet altijd duidelijk op welke handhavingsstijl zou moeten worden overgeschakeld omdat controleurs in vergelijkbare gevallen verschillende stijlen toepassen. Bovendien waren er verschillende redenen waardoor controleurs er niet in slaagden de meest geschikte stijl toe te passen. Er kon sprake zijn van taalproblemen, onduidelijke of te rigide regels, of de toepassing van de meest geschikte handhavingsstijl kon op gespannen voet staan met doelen waaraan controleurs een hogere prioriteit gaven dan het bewerkstelligen van regelnaleving. Ten slotte bleken negatieve onbedoelde gevolgen ook niet beperkt te blijven tot bedrijven die controleurs hard hadden willen aanpakken. Daarvan was ook vaak sprake als ze de intentie hadden om overwegend overredend op te treden, doordat normadressanten geneigd waren het optreden als bestraffender te ervaren dan controleurs het hadden bedoeld.
Niets wijst erop dat deze bevindingen uniek zijn voor de uitvoeringspraktijk van de VWA. Sterker nog: ze lijken eerder betrekking te hebben op betrekkelijk onomstreden inzichten uit eerder onderzoek. Wat betekent deze conclusie voor de toepasbaarheid van de theorie van responsive regulation? Zijn de theoretische problemen oplosbaar, heeft de theorie hierdoor volledig afgedaan, of is onduidelijk wat de consequenties zijn voor de theorie?
Allereerst lijkt het onverstandig om naar aanleiding van deze studie terug te keren naar de vraag of een louter overredende handhavingsstijl de voorkeur verdient boven een louter bestraffende stijl en omgekeerd. Bijna tot vervelens toe heeft onderzoek uitgewezen dat er aan beide stijlen voor- en nadelen kleven en dat hun effecten contextafhankelijk zijn. Dit uitgangspunt van responsive regulation blijft onverkort van toepassing.
Daarnaast is gebleken dat de toepasbaarheid van responsive regulation op praktische grenzen kan stuiten. Sommige belemmeringen zijn contextafhankelijk, terwijl andere een meer algemene geldigheid hebben. Zo zijn taalbarrières specifiek voor de VWA, terwijl gebrek aan trainingsmogelijkheden om controleurs te leren verschillende handhavingsstijlen te gebruiken en gebrek aan steun van politici en leidinggevenden om controleurs beslissingsruimte te geven om responsief te handelen, meer algemene belemmerende factoren vertegenwoordigen. Dit betekent dat de theorie slechts onder specifieke condities toepasbaar is. Deze factoren hoeven echter geen onoverkomelijke bezwaren op te leveren voor de theorie omdat deze noodzakelijke voorwaarden voor de toepasbaarheid van responsive regulation in de theorie kunnen worden geïncorporeerd. Het zou hebben geholpen als de bedenkers van deze theorie vanaf het begin stil hadden gestaan bij deze belemmerende factoren, maar de verschillende besproken
Behalve de noodzaak om de reikwijdte van de theorie in te perken heeft ons onderzoek ook een drietal meer fundamentele vragen over de toepasbaarheid van de theorie blootgelegd. Welke consequenties deze vragen hebben voor de theorie is vooralsnog onduidelijk.
Ten eerste de vraag hoe het centrale belang dat in deze theorie aan het aanpassingsvermogen van controleurs wordt toegeschreven op een vruchtbare manier in de praktijk kan worden gebracht. Aangezien controleurs niet eenduidig optreden, is het de vraag wie er op de juiste manier optreedt en hoe dit kan worden vastgesteld. Een mogelijkheid is om meer ervaren controleurs aan te stellen. Echter: verschillen tussen voorgestelde beslissingen over een identieke asielaanvraag bleken even groot te zijn onder ervaren en onervaren
beslismedewerkers (niet-gepubliceerde bevinding van Mascini, 2004). Een andere mogelijkheid om inconsistenties te verminderen is bijvoorbeeld om aan controleurs gegevens over de nalevingsgeschiedenis van bedrijven te verschaffen voordat ze aan een inspectie beginnen. Het zou kunnen dat dit helpt, maar de controleurs van de VWA maken al gebruik van deze gegevens. Dit betekent dat wij inconsistenties in hun manier van werken hebben gevonden ondanks het feit dat zij de nalevingsgeschiedenis er op naslaan voordat zij op bezoek gaan bij bedrijven. Het blijft dus onduidelijk hoe controleurs kunnen vaststellen wat in concrete gevallen de meest geschikte handhavingsstijl is.
Ten tweede roept dit onderzoek de vraag op of het ‘oog-om-oog-tand-om-tand’ principe dat aan responsive regulation ten grondslag ligt onder alle omstandigheden de voorkeur verdient. Deze theorie beveelt aan om het gedrag van de normadressanten te imiteren; toont een bedrijf goede wil dan dient een overredende aanpak te worden gebruikt, terwijl een bedrijf dat zich weerspannig opstelt hard moet worden aangepakt. Het wantrouwen dat in het dreigen met of toepassen van sancties ligt besloten, roept echter weerstand op bij recalcitrante bedrijven en ondermijnt hun toch al geringe betrokkenheid bij gezamenlijke belangen waardoor de kans dat zij regels overtreden verder toeneemt en daarmee de kans op een nog bestraffender aanpak van de controleur. Deze negatieve vicieuze cirkel van antagonisme wordt nog eens extra in de hand gewerkt door de neiging van normadressanten om de handhavingsstijl als bestraffender te ervaren dan controleurs het hebben bedoeld. Bovendien is het eenvoudiger gebleken om vertrouwen op te bouwen dan om het te herstellen (Haines, 1997, 220). Kortom: juist het ‘oog-om-oog-tand-om-tand’ principe lijkt het doorbreken van negatieve vicieuze cirkels te bemoeilijken.
Daarom is het wellicht in bepaalde gevallen verstandiger dat een controleur een negatieve opstelling van normadressanten bewust niet imiteert (conform Braithwaite, 2002). Niet kiezen voor een bestraffende aanpak bij weerspannige bedrijven kan er toe leiden dat de normadressant de controleur gaat nadoen (conform Vonk, 2007). Dit zou betekenen dat amorele bedrijven die regels uit berekening overtreden zich gaan gedragen als good citizens wanneer ze overredend tegemoet worden getreden door een controleur, terwijl ze een bestraffende aanpak verwachtten. Deze suggestie sluit goed aan bij Ayers en Braithwaite (1992) die aanbevelen dat controleurs zich geduldig en vergevingsgezind opstellen en bij het eerste teken van goede wil
bereidheid tot de-escalatie tonen. Een strategie die mogelijk nog veelbelovender is om negatieve vicieuze cirkels van antagonisme te vermijden is uiteengezet door Murphy, Tyler en Curtis (2009, te verschijnen). Zij hebben aangetoond dat procedurele rechtvaardigheid belangrijker is om naleving tot stand te brengen indien mensen de legitimiteit van regels in twijfel trekken, dan indien zij de regels als legitiem beschouwen. Om deze reden zou procedurele rechtvaardigheid de escalatie van conflicten kunnen helpen voorkomen. De fundamentele vraag in hoeverre geduld en het geven van een tweede kans te verenigen zijn met het vermogen en de bereidheid om conflicten te laten escaleren, is echter tot op heden onbeantwoord gebleven.
Ten derde roept ons onderzoek de vragen op hoe het komt dat de bedoelingen van controleurs geregeld anders worden ervaren door normadressanten en wat hieraan te doen valt. Dit is een belangrijke vraag omdat we gezien hebben dat normadressanten hun gedrag niet afstemmen op het feitelijk optreden van controleurs of hun bedoelingen maar op de manier waarop ze het optreden van controleurs ervaren (zie ook Braithwaite c.s., 1994: 373). Deze bevinding maakt duidelijk dat het belangrijk is om in onderzoek en beleid aandacht te besteden aan de manier waarop normadressanten de bedoelingen van controleurs interpreteren en wijst op het belang voor controlerende instanties om een dialoog gaande te houden met normadressanten zodat zij weten wat hen bezighoudt (conform Braithwaite et al. 2007; Braithwaite, te verschijnen).
Kortom: het is goed mogelijk dat recente, in de inleiding genoemde uitwerkingen van responsive regulation als smart regulation, handhavingspiramides die uitgaan van netwerken en best
practices en really responsive regulation inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen die zich
hebben voorgedaan sinds de introductie van de oorspronkelijke theorie en dat ze tegemoet komen aan sommige kritiekpunten die op responsive regulation zijn geleverd. Ze rusten echter op dezelfde veronderstellingen als de oorspronkelijke theorie. Daarmee dreigen de problemen die wij in dit onderzoek hebben blootgelegd in verband met de veronderstellingen die aan responsive regulation ten grondslag liggen te worden gereproduceerd in de meer recente uitwerkingen van deze theorie.
Literatuur
Ahmed E, Harris N, Braithwaite J, Braithwaite V (2001) Shame Management Through
Reintegration. Cambridge University Press, Cambridge.
Ayres I, Braithwaite J (1992) Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate. Oxford University Press, New York.
Bachrach P, Baratz MS (1963) Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework. The
American Political Science Review 57, 632-642.
Baldwin R, Black J (2008) Really Responsive Regulation. The Modern Law Review 71, 59-94. Bardach E, Kagan RA (1982) Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness. Temple University Press, Philadelphia.
Böcker A, Clermonts L (1995) Poortwachters van de Nederlandse arbeidsmarkt:
arbeidsvoorziening en de verlening van tewerkstellingsvergunningen. GNI/Instituut voor
Rechtssociologie, Nijmegen.
Botchkovar EV, Tittle CR (2005) Self-Control, Criminal Motivation, and Deterrence: An Investigation Using Russian Respondents. Criminology 43, 307-355.
Bouchard G, Carroll BW (2002) Policy-Making and Administrative Discretion: The Case of Immigration in Canada. Canadian Public Administration 45, 239-257.
Braithwaite J (2002) Restorative Justice and Responsive Regulation. Oxford University Press, Oxford.
Braithwaite J (2008) Regulatory Capitalism: How it Works, Ideas for Making it Work Better Edward Elgar, Cheltenham, UK.
Braithwaite V (2003) Dancing with Tax Authorities: Motivational Postures and Non-Compliant Actions. In: Braithwaite V (ed.) Taxing Democracy: Understanding Tax Avoidance and Evasion, pp. 15-41. Ashgate Publishing Company, Aldershot.
Braithwaite V (2007) Responsive Regulation and Taxation: Introduction. Law & Policy, 29, 3-10. Braithwaite V (Forthcoming). Defiance in Taxation and Governance. Resisting and Dismissing
Authority in a Democracy. Cheltenham, UK and Northampton, USA: Edward Elgar.
Braithwaite V, Braithwaite J, Gibson D, Makkai T (1994) Regulatory Styles, Motivational Postures, and Nursing Home Compliance. Law & Policy 16, 363-394.
Braithwaite J, Makkai T, Braithwaite V (2007) Regulating Aged Care: Ritualism and the New
Pyramid. Edward Elgar, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA.
Braithwaite Murphy K, Reinhart M (2007) Taxation Threat, Motivational Postures, and Responsive Regulation. Law & Policy 29, 137-158.
Brants S (2003) De macht van het onderhandelen: de penitentiair inrichtingswerker als
street-level bureaucrat. Amsterdams Sociologisch Tijdschrift 30, 349-365.
De Groot-Van Leeuwen, L, Schuyt CJM (1992) Ethische dilemma’s: morele redeneerpatronen bij advocaten. Advocatenblad 72, 71-90.
Migrantenstudies 14, 233-247.
Driessens K (2001) Hulpverlening aan arme gezinnen: naar een typologie van hulpverleners. Paper presented the 18th of May at the Marktdag sociologie, Antwerpen.
Edwards S, Halpern A (1990) Regional “Injustice”: Financial Provision on Divorce. Journal of
Social Welfare Law 2, 71-88.
Emerson RM, Paley B (2001) Organizational Horizons and Complaint-Filing. In: Hawkins K (ed)
The Uses of Discretion, pp. 231-247. Clarendon Press, Oxford.
Etzioni A (1961) A Comparative Analysis of Complex Organizations: On Power, Involvement, and
Their Correlates. Free Press of Glencoe, New York.
Etzioni A (1980) Compliance Structures. In: Etzioni A, Lehman EW (eds) A Sociological Reader
on Complex Organizations, pp. 87-100. Holt, Rinehart and Winston, New York, Chicago.
Gilboy JA (1992) Penetrability of Administrative Systems: Political “Casework” and Immigration Inspections. Law & Society Review 26, 273-314.
Graefe DR, De Jong GF, Hall M, Sturgeon S, Van Eerden J (2008) Immigrants’ TANF Eligibility, 1996-2003: What Explains the New-Across-State Inequalities? International Migration Review 42, 89-133.
Gunningham N, Grabosky PN, Sinclair D (1998) Smart Regulation: Designing Environmental
Policy. Oxford University Press, Oxford.
Haines F (1997) Corporate Regulation: Beyond ‘Punish or Persuade’. Clarendon Press, Oxford. Halliday S (2000) Institutional Racism in Bureaucratic Decision-Making: A Case Study in the Administration of Homeless Law. Journal of Law and Society 27, 449-471.
Hasenfeld Y (1983) Human Service Organizations. Prentice-Hall, Englewood Cliffs. Hawkins K (1984) Environment and Enforcement: Regulation and the Social Definition of
Pollution. Clarendon Press, Oxford.
Hawkins K (1990) Compliance Strategy, Prosecution Policy, and Aunt Sally: A Comment on Pearce and Tombs. British Journal of Criminology 30, 444-466.
Hawkins K (1992) “FATCATS” and the Prosecution in a Regulatory Agency: A Footnote on the Social Construction of Risk. In: Short JFJ, Clarke L (eds) Organizations, Uncertainties and Risk, pp. 275-296. Westview Press, Oxford, Boulder, San Francisco.
Job J, Honaker D (2003) Short-term Experience with Responsive Regulation in the Australian Taxation Office. In: Braithwaite V (ed.) Taxing Democracy: Understanding Tax Avoidance and
Evasion, pp. 111-129. Ashgate Publishing Company, Aldershot.
Kagan RA (1978) Regulatory Justice: Implementing a Wage-Price Freeze. Russell Sage Foundation, New York.
Kagan RA (1994) Regulatory Enforcement. In: Rosenbloom DH, Schwartz RD (eds) Handbook of
Regulation and Administrative Law, pp. 383-421. Marcel Dekker, New York.
Kagan RA, Scholz JT (1984) The “Criminology of the Corporation” and Regulatory Enforcement Strategies. In: Hawkins K, Thomas JM (eds) Enforcing Regulation, pp. 67-96. Kluwer-Nijhoff Publishing, Boston, The Hague, Dordrecht, Lancaster.
Kroeger N (1975) Bureaucracy, Social Exchange, and Benefits Received in a Public Assistance Agency. Social Problems 23, 182-196.
Lammers CJ (1997) Organisaties vergelijkerwijs: ontwikkeling en relevantie van het sociologisch
denken over organisaties (Organizations Compared: Developments and Relevance of
Sociological Thinking about Organizations). 7th edition. Het Spectrum, Utrecht.
Lipsky M (1980) Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. Russell Sage Foundation, New York.
Makkai T, Braithwaite J (1994a) The Dialectics of Corporate Deterrence. Journal of Research in
Crime and Delinquency, 31, 347-373.
Makkai T, Braithwaite J (1994b) Reintegrative Shaming and Compliance with Regulatory Standards. Criminology 32, 361-383.
Mascini P (1999) Risico’s in bedrijf: omgaan met gezondheidsrisico’s op de werkvloer. Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam.
Mascini P (2001) Het kind en het badwater: leidt strengere handhaving van regels tot minder ongelukken? Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen 79, 252-255.
Mascini P (2004) De wisselvalligheid van de twijfel: ongelijkheid in de uitvoering van het asielbeleid verklaard. Amsterdams Sociologisch Tijdschrift 31, 113-146.
Murphy K, Tyler TR, Curtis A (2009, te verschijnen) Nurturing Regulatory Compliance: Is Procedural Justice Effective when People Question the Legitimacy of the Law? Regulation &
Governance 3(1).
Nielsen VL (2006) Are Regulators Responsive? Law & Policy 3, 395-416.
Nonet P, Selznick P (1978) Law and Society in Transition. Toward Responsive Law. Harper & Row, Publishers, New York, etc.
Parker C (2006) The “Compliance” Trap: The Moral Message in Responsive Regulatory Enforcement. Law & Society Review 40, 591-622.
Potoski M, Prakash A (2004) The Regulation Dilemma: Cooperation and Conflict in Environmental Governance. Public Administration Review 64, 152-163.
Robens L (1972) Safety and Health at Work: Report of the Committee (No. 5034). Committee on Safety and Health at Work, London.
Sainsbury R (2001) Administrative Justice: Discretion and Procedure in Social Security Decision-Making. In: Hawkins K (ed) The Uses of Discretion, pp. 295-329. Clarendon Press, Oxford. Scott PG (1997) Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion: An Experiment in Street-Level Decision Making. Journal of Public Administration Research and Theory 7, 35-57.
Shover N, Job J, Carroll A (2003) The ATO Compliance Model in Action: A Case Study of Building and Construction. In: Braithwaite (ed.) Taxing Democracy. Understanding Tax Avoidance and
Evasion (pp. 160-176). Ashgate Publishing Company, Aldershot.
Tenbrunsel AE, Messick DM (1999) Sanctioning Systems, Decision Frames, and Cooperation.
Administrative Science Quarterly 44, 684-707.
Tijdschrift voor Criminologie 49, 386-399.
Vaughan D (1990) Autonomy, Interdependence and Social Control: NASA and the Space Shuttle Challenger. Administrative Science Quarterly 35, 225-257.
Van Der Veen R (1990) De sociale grenzen van beleid: een onderzoek naar de uitvoering en
effecten van het stelsel van sociale zekerheid. Stenfert Kroese, Leiden, Antwerpen.
Voedsel en Waren Autoriteit (2006) Handhaven met verstand en gevoel: vernieuwing van het
handhavingsbeleid van de VWA op basis van risico’s en proportionaliteit. Den Haag.
Vonk R (26 October 2007) Imiteren: waarom je je voordeel kunt doen met na-apen. Intermediair 43, 41.
Weber L (2003) Down that Wrong Road: Discretion in Decisions to Detain Asylum Seekers Arriving at UK Ports. The Howard Journal 42, 248-262.
Wilson JQ (1989) Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why they Do It. Basic Books, New York.
Wilthagen T (1989) Hoe werkt de Engelse arbeidsinspectie? Sociaal Recht, 6-11.
Wilthagen T (1993) Het overheidstoezicht op de arbeidsomstandigheden: een onderzoek naar het