8.1.1 De ontwikkelingen
Deze scriptie is opgebouwd uit twee verschillende, maar samenhangende delen. In het eerste gedeelte zijn de ontwikkeling ten aanzien van de maatschappij, het denken over beleid ontwikkelen en communicatie beschreven om een beeld te creëren van de situatie zoals die in Nederland nu is. Deze situatieschets biedt het kader voor het denken over communicatie binnen beleidsvormingsprocessen. Op basis van de
opgedane inzichten kunnen een aantal aandachtspunten wordt onderscheiden waarmee bij het ontwikkelen van beleid rekening dient te worden gehouden. Deze inzichten vormen het antwoord op de eerst gestelde onderzoeksvraag over de ontwikkelingen binnen de maatschappij, de beleidontwikkeling en de communicatie.
1. Individualisme
Onder druk van het kwalitatief individualisme loopt de Nederlandse samenleving het gevaar haar eenheid (verder) te verliezen. Bij een toenemende drang naar ‘vrijheid’ boven ‘gelijkheid’ zullen contrasten tussen groeperingen toenemen en zullen deze ook ongenuanceerder geuit worden. Het gevolg hiervan kan een afname van wederzijds begrip, respect en vertrouwen zijn. Individualisme is de sterkste maatschappelijke kracht.
2. Instituties & organisaties
Onder invloed van de-institutionalisering, de-traditionalisering, privatisering, fragmentering en heterogenisering van waardenoriëntatie zouden de in punt 1 beschreven processen theoretisch teruggedrongen moeten worden omdat op lange termijn een samenleving zou ontstaan die bestaat uit een verzameling van unieke individuen die gelijk zijn in hun individualiteit. De praktijk heeft echter uitgewezen dat er meer sprake is van een herverdeling van individuen en er dus sprake is van
re-institutionalisering, zonder het ‘lijfelijk’ aanwezig zijn van een institutie. Dit maakt het beschrijven van (doel)groepen complex en maakt het communiceren vanuit de overheid tot een probleem.
3. Informalisering
Door de verschuiving in waardenoriëntaties is ook de houding van burgers ten opzichte van de overheid veranderd. Ook de overheid zelf probeert zich informeler op te stellen en door middel van interactie met het publiek tot een nieuw imago en een
vertrouwensband te komen11. Informalisering ten opzichte van de toegankelijkheid van
de overheid is in deze ook wenselijk. Informalisering ten aanzien van beleidsvorming dient echter grenzen te hebben. De overheid dient zich op dat moment te positioneren als eindverantwoordelijke en beslisser.
4. Informatisering
Informatie is er in overvloed, vaak ter ondersteuning van diverse standpunten en in principe voor iedereen toegankelijk. Deze brede toegankelijkheid van informatie maakt
het communicatief ‘manipuleren’ van informatie vaak contraproductief en kan de vertrouwensrelatie tussen overheid en andere actoren ernstig schaden.
5. Internationalisering
Mede door de internationalisering komt het Nederlands economisch denken onder druk te staan, daarnaast heeft de internationalisering ook invloed op het maatschappelijk denken van mensen en de individualisering. Dit heeft ertoe geleidt dat het Nederlandse beleid ten aanzien van de economie en de sociale zekerheid in een ander daglicht is komen te staan. Tot slot heeft Europa een directe invloed op beleid dat in Nederland wordt ontwikkeld.
6. Intensivering
Nederlanders proberen hun ervaringen te maximaliseren. Dit wil zeggen dat zij in extremere mate zullen handelen waar het gaat om sterke overtuigingen als wanneer hun financiële en maatschappelijke zekerheden op het spel komen te staan. Mensen zijn waar nodig bereidwillig zich te verzetten. Daarnaast blijven mensen de behoefte hebben als individu deel uit te maken van een collectief gelijkgezinden.
7. Beleidsontwikkeling
Er zijn vele verschillende modellen en zienswijzen op beleidsvorming en geen enkele visie zal sluitend zijn of het proces exact beschrijven. Toch probeert de overheid wel te komen tot beschrijvingen van toepassingsmethoden van specifieke benaderingen, getuige Erkens (2004). Beschrijvingen gaan echter vaak uit van een specifieke
overheersende benadering en hebben weinig oog voor de dynamiek van het proces en de realiteit van de daadwerkelijke handelingsstrategieën.
8. Communicatie
Evenals bij de beleidsontwikkeling spelen ook ten aanzien van de communicatie verschillende benaderingen een rol. De communicatievisie dient immers aan te sluiten op de beleidsbenadering in een bepaalde fase. Een overkoepelende supervisor lijkt de beste oplossing om het (communicatie)proces mede op te zetten en vervolgens te bewaken. Communicatie levert in deze niet enkel een instrumentele maar ook een planmatige bijdrage.
Bovengenoemde aandachtspunten vormen de basis voor het denken over communicatie in een beleidsmatige, maatschappelijke context. De in het eerste hoofdstuk beschreven ontwikkelingen staan echter niet stil en zullen in de toekomst in de gaten dienen te worden gehouden omdat ze van invloed kunnen zijn op de
keuzefacetten zoals in het model genoemd. Het is daarom ook niet zinvol uitvoerig onderzoek te doen naar hoe de keuzefacetten gehanteerd moeten worden. Het is beter tot toepassing te komen volgens het op Kolb (1984) gebaseerde leerproces.
8.1.2 Het beleidsproces
Het beleidsproces is op zeer veel verschillende wijzen vormgegeven, maar in de basis blijven de agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling en beleidsuitvoering de belangrijkste elementen. Binnen het beleidsproces spelen inzichten uit de
bestuurskunde, de organisatiekunde en de communicatiewetenschap een belangrijke rol. De disciplines staan echter niet op gelijke voet met elkaar. De
communicatiewetenschappelijke inzichten spelen vooral een uitvoerende en niet zozeer een beleidsontwikkelende rol. Het kijken naar het proces vanuit verschillende
perspectieven biedt bruikbare inzichten en deze worden ook toegepast. Voor de consequenties van het toepassen van deze inzichten voor andere facetten van het proces, als bijvoorbeeld de communicatie, is op het moment echter weinig, of vooral eenzijdig aandacht.
8.1.3 De communicatiewetenschap
Het is niet de bedoeling van deze scriptie de communicatiewetenschap of de
communicatiedeskundige te positioneren in het beleidsproces. Het gaat erom dat de inzichten in het proces gebruikt worden. Een logische stap zou zijn het model bij de beleidsontwikkelaars, beleidsambtenaren, te introduceren. Communicatie kan het best ingezet worden om een brug te slaan tussen de diverse disciplines en daaruit
voortkomende modellen en methoden en van het gehele proces van beleidsvorming een samenhangend geheel te maken.
8.1.4 Het model
Tot slot is ook hier het gepresenteerde keuzemodel een herziene weergave van beleidsontwikkeling, vanuit een ander dan een beleidskundig perspectief. Wanneer de maatschappelijke ontwikkelingen direct gecombineerd worden met de bestuurskundige, ontstaan er voor de communicatie richtlijnen voor de invulling van het proces aan de hand waarvan op een gestructureerde wijze tot keuzen kan worden gekomen die
wellicht de kloof qua vertrouwen en betrokkenheid tussen overheid en burgers kan doen verkleinen. Communicatie kan vanuit dit perspectief dan ook een bijdrage leveren aan het proces van beleid ontwikkelen, door de overheid, in een complexe netwerkomgeving en dus ook aan veranderingsprocessen geïnitieerd door de overheid.
9 Aanbevelingen
9.1 De benadering
• Wakker de dialoog aan
Om te voorkomen dat het respect, het begrip en het vertrouwen tussen de verschillende groepen binnen de samenleving verder afneemt of om te bereiken dat deze zaken juist weer toenemen, moet de dialoog tussen burgers (uit verschillende groepen) binnen de samenleving actief op gang gehouden worden.
• Kom tot een herbezinning op institutie en communiceer en faciliteer
De overheid zou een herziene visie op rollen en posities welke burgers innemen moeten ontwikkelen om een sterkere band met het publiek te verkrijgen. Een herbezinning op de posities en de werkbaarheid van en met de bestaande instituties zou waardevol zijn. Discussie met belangenorganisaties zouden niet geschuwd maar juist aangewakkerd moeten worden. Ook het actief betrokken zijn van burgers bij
belangenorganisaties/instituties zou gestimuleerd en beloond moeten worden, juist als dergelijke instituties de verschillende groepen in de samenleving bij elkaar kunnen brengen. Communiceren met en het faciliteren van groepen kan al een beloning zijn. Voorbeelden zijn initiatieven als Dwarsstraat van de AVRO (2002) en Marsdijk in
Assen12. De overheid zou hierin een actievere rol kunnen spelen.
• Wees open maar communiceer de positie van verantwoordelijke en beslisser. De overheid is er voor de burgers en deze dienen dan ook toegang te hebben tot deze overheid. Zij moeten hun standpunten kenbaar kunnen maken en de overheid moet aangeven deze kennis tot zich genomen te hebben. Indien relevant moet ook de
overheid haar standpunten naar het publiek toe communiceren, iets dat verder gaat dan enkel het informeren over besluiten, maar ook een uitleg inhoud. In deze context bestaat er dus een informele band tussen burger en overheid. Tegelijk moet de overheid haar eigen positie vastleggen en deze naar het publiek communiceren. Daarbij moet
aandacht zijn voor de verantwoordelijkheid van de overheid en haar taak als beslisser in zaken waar de samenleving niet tot oplossingen van problemen komt. Door middel van communicatie moet dus een wederzijdse vertrouwensband ontstaan ten aanzien van het nemen van verantwoordelijkheden en het komen tot maatschappelijk verantwoorde beslissingen.
• Zie in en accepteer dat informatie op brede schaal toegankelijk en manipuleerbaar
is.
Dit houdt in dat het selectief informeren van burgers door met gegevens te komen die een bepaald voorstel ondersteunen vaak niet leidt tot steun voor het voorstel. Meer resultaat kan worden gesorteerd wanneer in de informatiestroom juist aandacht is voor conflicterende visies. Wanneer in de dialoog een bepaald voorstel stand kan houden, zegt dit iets over de kwaliteit van het voorstel.
• Houdt in de gaten op welke wijze het denken in Nederland onder invloed van de
internationalisering veranderd en sta hier kritisch tegenover.
Als bepaald beleid dat door een ander land gevoerd wordt ten aanzien van een onderwerp bijvoorbeeld ‘werkt’, kan het geen kwaad dit beleid over te nemen Geul (1998) noemt dit het Japanse model van beleid ontwikkelen. Het is echter niet zo dat de gebruikte methoden ook zonder meer in Nederland zullen werken. De roep om het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid aan te passen om het land concurrerend te houden in de wereldmarkt kan bijvoorbeeld gerelativeerd worden naar het overnemen van beleid dat zich in andere landen bewezen heeft en verre te blijven van beleid dat niet werkt. Om dit te kunnen doen moet er op toegezien worden dat er een brede stroom van informatie tot de beleidsmakers komt.
• Intensivering zorgt voor bedreigingen en kansen, heb oog voor beiden.
Mensen zijn bereid zich te roeren wanneer er waarden op het spel staan die zij hoog in het vaandel hebben staan, of wanneer zij voor ogen hebben een bepaald voordeel te behalen of een nadeel af te wenden. Het handelen van mensen ken in deze dus een zeker voorspelbaar karakter. Ten aanzien van het vormen van beleid dient hiermee rekening gehouden te worden. Afhankelijk van het onderwerp is een inschatting te maken van de te verwachten tegenargumenten, tegenstanders (in de zin van groeperingen) en de bereidheid tot actie. Bij de invulling van de beleidscyclus is
hiermee, tot op bepaalde hoogte, rekening te houden. Omgekeerd zijn mensen dus ook te bewegen wanneer door de overheid een bepaald voordeel wordt geboden danwel een nadeel wordt afgewend. Wederom is Dwarsstraat een voorbeeld. De insentive moet echter groot genoeg zijn en na verwachting zal het door de doelgroepbepaling
problematiek moeilijker worden bij groepen en/of individuen een geschikte insentive te vinden. Ze zijn er echter meestal wel.
• Binnen beleidsontwikkeling moet oog zijn voor de diverse benaderingen die in de
loop der jaren zijn ontwikkeld en deze dienen vrij, naar geschiktheid per onderwerp en fase te worden ingezet.
Moderne benaderingen kunnen hierin een even belangrijke rol spelen als wat ‘oudere’. Deze denkwijze kent raakvlakken met het door Etzioni (1967) ontwikkelde
incrementalisme, maar er is op een andere wijze invulling aan gegeven. Binnen
beleidsvorming spelen dus verschillende benaderingen op verschillende momenten een rol. Communicatie dient in een vroeg stadium, in de planning/startfase, al een rol te spelen ten aanzien van de invulling van de beleidscyclsus.
Op deze wijze kan communicatie een planmatige bijdrage leveren aan het proces van beleidsontwikkeling. Deze aanbevelingen en het model kunnen als handvat dienen voor de wijze waarop vanuit een communicatiekundig pespectief naar het proces van
beleidsvorming kan worden gekeken.
9.2 Voor de toekomst
Naar de keuzefacetten zou onderzoek gedaan kunnen worden. Ze volgen nu uit de kaders welke zijn opgezet voor beleidsvorming en interactieve beleidsvorming in het bijzonder. Naar welke facetten echt een rol spelen en hoeverre is onderzoek te verrichten. Het is echter niet de bedoeling een waardemodel vast te leggen.
Het gehele hier gepresenteerde model is een aanzet tot het verder vanuit een communicatiekundig perspectief denken over het proces van beleidsontwikkeling. Experimenteren of het model toepassen kan wellicht voor verdere interessante inzichten zorgen.
10 Literatuur
Gedrukte literatuur
Aarts, N. & Maarleveld, M. (1999). Interactieve beleidsvorming. In: Van Woerkum & Van Meegeren (red.). Basisboek communicatie en verandering. Amsterdam: Boom
Allison, G.T. (1971). Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis, Boston: Little, Brown
Arentsen, M.J. & Lulofs, K.R.D. (1993). Het bepalen van overheidsbeleid. In:
Brehmer, B. (1999). Reasonable decision making in complex environments. In: Juslin, P. & Montgomery, H. Judgment and decision making. London: Lawrence Erlbaum associates.
Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten & Veld, R.J. in ‘t (2002). Procesmanagement: over
procesmanagement en besluitvorming. Schoonhoven: Academic services
Cockman, P, Evans, B. & Reynolds, P. (1999). Consulting for real people. London: McGraw Hill Publishing Company
Cohen, M.D., March, J.G. & Olsen, J.P. (1972). A garbage can model of organizational choise. In: Administrative Science Quarterly, 17. p. 1-25.
Dijk, J.W.A. van (1986). Innovatie en overheidsbeleid. Amsterdam: VU uitgeverij Doorn, J.A.A. van (1989). Rede en Macht. Een inleiding tot beleidswetenschappelijk
inzicht. Den Haag: VUGA
Erkens, N. (2004). Spelregels voor interactieve beleidsvorming. Den Haag: Sdu Uitgevers
Esselbrugge, M. (2003). Openheid en geslotenheid: een kwestie van combineren. Delft: Eburon
Etzioni, A. (1967). Mixed-scanning: A third approach to decision making. In: Public
Administration Review, dec, p385-392
Etzioni, A. (1968). The active society: a theory of societaland political processes. New York: The Free Press
Felling, A.J.A. (2004). Het proces van individualisering in Nederland: een kwart eeuw
Festinger, L. (1957). A theory of cognitive dissonance. Stanford, CA: Stanford University Press
Geul, A. (1998). Beleidsconstructie, coproductie en communicatie: zes beproefde
methodieken van beleidsontwikkeling. Utrecht: LEMMA BV
Gils, V. Van (2003). Interne communicatie bij veranderingen: van weerstand naar
commitment. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Goldhaber, G.M. (1993). Organizational communication. Sixth edition. Boston: McGrawHill
Graaf, van der H. & Hoppe, R. (1996). Beleid en politiek: een inleiding tot de
beleidswetenschap en de beleidskunde. Bussum: Dick Coutinho
Heath, R.L. (1994). Management of corporatie communication. Hove: Lawrence erlbaum associates, publishers.
Hoogerwerf, A. (1993). Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 5e druk.
Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink
Hoogerwerf, A. (1996). Veranderingen in het beleid en de beleidswetenschap. In:
Beleidswetenschap, nr. 5, p 403-415.
Hoppe, R. (1993). Beleidsvoorbereiding: het ontwerpen van beleid. In: Hoogerwerf, A.
(red.) Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 5e druk. Alphen a/d Rijn:
Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Hoppe, R. & Edwards, A. (1985). Beleidsvorming: benaderen in soorten en maten. In: Hoppe, R., Trends in beleidsvormingstheorie en ontwerpleer. Amsterdam: VU
Boekhandel/Uitgeverij
Irving, J. (1982). Groupthink 2e ed. Boston: Houghton Mifflin
Jong, J. de (1985). Beleidsvorming, agendabouw en agendamanagement. In: Hoppe, R. (red.) Trends in beleidsvormingstheorie en ontwerpleer. Amsterdam: VU Uitgeverij. Klijn, E.H. & Teisman, G.R. (1992). ‘Besluitvorming in beleidsnetwerken: een
theoretische beschouwing over het analyseren en verbeteren van beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels’. In: Beleidswetenschap, nr. 1, 32-51
Koeleman, H.T. (2002). Interne communicatie bij veranderingen: van middelen- naar
interventiedenken. Alpen aan de Rijn: Kluwer
Kol, J. (2001). ‘Wat is globalisering en tot hoe ver is het wenselijk?’ In: Economisch
Kolb, D. (1984). Experimental learning: Experience as the source of learning and development. Princeton: Princeton University Press
Korsten, A.F.A. (1993). Beëindiging van beleid. In: Hoogerwerf, A. (red.)
Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 5e druk. Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Lindbolm, Ch. E. (1959). “The science of muddling through”. In: Lindblom, Ch. E. (1988).
Democracy and market systems. Oslo: Norwegian University press
Maarse, J.A.M. (1993). De uitvoering van overheidsbeleid. In: Hoogerwerf, A. (red.)
Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, 5e druk. Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Nathans, H. (2003). Adviseren als tweede beroep: resultaten bereiken als adviseur. Deventer: Kluwer.
Rogers, E.M. & Kincaid, D.L. (1981). Communication networks: towards a paradigm for
research. New York: Free Press
Rooij, M. de (1992). Communicatie rond projecten. In: projectcommunicatie. Nr 7. Ruler, A.A. van (2003). Communicatiemanagement: van kwantiteit naar kwaliteit. Enschede: Universiteit Twente.
Schnabel, P. (2000). Een sociale en culturele verkenning voor de lange termijn. In: CPB & SCP, Trends, dilemma’s en beleid. Den Haag: Sdu Uitgevers
Schnabel, P. (2004). Het zestiende Sociaal en Cultureel Rapport kijkt zestien jaar vooruit. In SCP, In het zicht van de toekomst: Sociaal en Cultureel rapport 2004. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
Scholten, O. (1996). Massacommunicatie. In: Klandermans, B. & Seydel, E. (red.)
Overtuigen en activeren: publieksbeinvloeding in theorie en praktijk. Assen: Van
Gorcum
Simon, H. (1948). Administrative behaviour. New York
Slovic, P. (1987). Perception of risk. In: Science, vol 236, p 288-285.
Snel, F.G. (1996). Voorbij ‘engineering’ en ‘enlightment’. Nieuwe visies op het theorie-praktijkprobleem in de sociologie. Beleid & Maatschappij. nr. 3, 109-122
Theodorson, S.A. & Theodorson, G.R. (1969). A modern dictionary of sociology. New York: Corwell
Tienen, A.J.M. van (1972). ‘Beleid en planning’. In: A. Hoogerwerf (red.). Verkenningen
Windahl, S., Signitzer, B.H. & Olson, J.T. (1998). Using communication theory. London: SAGE publications Ltd.
Woerkum, C. Van (1997). Communicatie en interactieve beleidsvorming. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.
Woerkum, C. Van & Meegeren, P. van (1999). Basisboek communicatie en veranderingen. Amsterdam: Boom
Internet referenties o Farlex: www.thefreedictionary.com o Formaat: http://www.formaat.org/nl/activiteiten/PDF/Marsdijk,%20een%20beeld%20van%2 0een%20wijk.pdf o Greenpeace: http://archive.greenpeace.nl/ams/gmbriefTerlouw.shtml
o Ministerie van Algemene Zaken:
http://www.minaz.nl/wallage/
o Ministerie van Justitie:
http://www.justitie.nl/Images/11_7765.doc o NCP certificatie: http://www.ncpreventie.nl/nieuws/2002/avrosamenveiligdwarsstraat.html o Nova: http://www.novatv.nl/index.cfm?fuseaction=nieuws.details&kolumn_id=5098 o Platformgentechnologie: http://www.platformgentechnologie.nl/publications/pressreleases/php_includes/dis play.php?k=dijk11 o Wordiq: www.wordiq.com
Bijlagen
BIJLAGE 1: AANBEVELINGEN VAN DE COMMISSIE TOEKOMST OVERHEIDSCOMMUNICATIE
Bijlage 1
Aanbevelingen van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie 1. Maak overheidsinformatie actief openbaar
• Alle beschikbare informatie is te vinden op Internet
• Bestuursorganen worden verplicht een activiteitenindex bij te houden • Ministeries krijgen hiervoor genoeg mensen en geld
2. Open een regeringswebsite
• Breng hoofdlijnen en achtergronden van het regeringsbeleid actief en begrijpelijk
onder de aandacht
3. Voer een pro-actief mediabeleid
• Speel 7 dagen per week en 24 uur per dag in op de informatiebehoefte van de pers • Corrigeer feitelijk onjuiste informatie direct
• Benut de audiovisuele mogelijkheden van breedband 4. Voorlichting over niet-aanvaard beleid mag, mits...
• Informatie feitelijk van aard en zakelijk van toon is; • De overheid herkenbaar is als afzender;
• Inhoud van het beleid centraal staat, en niet de bestuurder;
• Er gecommuniceerd wordt in redelijke verhouding tot anderen (proportionaliteit) en • Duidelijk wordt aangegeven in welke fase het beleid zich bevindt en hoe het verder
gaat.
5. Voor elke doelgroep de juiste mix
• De communicatiemix is specifiek afgestemd op de doelgroep, in toon en middelen; • Schuw traditionele communicatiemiddelen net zo min als moderne.
6. Lastig bereikbare doelgroepen bereik je samen!
• Werk samen met lokale overheid en intermediaire kaders om moeilijke bereikbare
doelgroepen te bereiken.
7. Betrek burgers eerder bij beleid
• Investeer in interactieve beleidsontwikkeling;
• Wees bereid het beleid aan te passen op basis van goede argumenten; • Schep geen valse verwachtingen, koppel resultaten terug;
• Toon interactief democratisch leiderschap. 8. Zet een extra stap voor de democratie!
• Breng beleid van A tot Z actief bij groepen die (nog) niet communiceren met de
overheid.
9. Blijf bereikbaar!
• Monitor de bereikbaarheid en responsiviteit van de overheid; • Vergelijk de overheid met anderen;
• Publiceer een jaarverslag met de resultaten. 10. Communicatie is een managementtaak
• Communicatie is een volwaardig en integraal onderdeel van het beleidsproces • De communicatiefunctie is een integraal onderdeel van de
managementverantwoordelijkheid in de beleidsdirecties;
• Centrale directies voorlichting moeten in staat gesteld worden de regie, samenhang
en de kwaliteit in de communicatie van ministeries te waarborgen.
11.Communicatie in het regeerakkoord