In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vraag die centraal heeft gestaan in dit onderzoek: ‘Onder welke condities kan de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf voorzien in een effectieve en wenselijke oplossing voor het tekort aan sociale huurwoningen?’. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn er vier deelvragen opgesteld:
Hoe heeft de sociale woningsector zich de afgelopen jaren ontwikkeld en welke rol speelde het gemeentelijk woningbedrijf daarin?
Op welke manier functioneert het nieuwe gemeentelijke woningbedrijf van de gemeente Assen?
Waaraan ontlenen huidige woningbedrijven hun bestaansrecht? En op welke wijze functioneren deze woningbedrijven?
Onder welke condities zien gemeenten, woningcorporaties en andere organisaties de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf als wenselijke en effectieve oplossing voor het tekort aan sociale huurwoningen?
De eerste deelvraag is beantwoord aan de hand van een literatuurstudie. Voor de tweede, derde en vierde deelvraag zijn er interviews afgenomen bij verschillende specialisten en professionals. De conclusies van de deelvragen geven samen antwoord op de centrale vraag uit dit onderzoek. Deze vraag wordt beantwoord in de eerste paragraaf. In de tweede paragraaf worden aanbevelingen gegeven voor mogelijk vervolgonderzoek. Het hoofdstuk sluit af met een reflectie.
8.1 De terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf
Het gemeentelijk woningbedrijf kent een lange volkshuisvestelijke geschiedenis. Sinds begin 1900 voorzien gemeentelijke woningbedrijven samen met woningcorporaties in de behoefte naar sociale huurwoningen. Door de jaren heen is de bijdrage aan de woningproductie door beide partijen veranderd. Dit hield vaak verband met beleidsveranderingen of beleidsherzieningen. Net na
de Tweede Wereldoorlog was het aandeel van de gemeentelijke woningbedrijven aan de woningvoorraad het grootst. Vanaf begin jaren ’70 is dit bezit van de woningbedrijven langzaam afgenomen. Verschillende redenen liggen hieraan ten grondslag. Er wordt in die periode veelvuldig gedebatteerd over het functioneren van de gemeentelijke woningbedrijven. De matige financiële positie en het ontbreken van een evenwichtige verdeling worden daarin vaak als punten aangevoerd. Vanaf 1975 zorgen verschillende besluiten en nota’s ervoor dat de afbouw van de gemeentelijke woningbedrijven wordt versneld. In de nota ‘Gemeentelijke Woningbedrijven’, die wordt aangenomen in 1990, wordt aangegeven dat de uitvoerende taak volledig door de woningcorporaties moeten worden overgenomen. Uiteindelijk betekent dat het einde van de gemeentelijke woningbedrijven.
Vijf gemeentelijke woningbedrijven zijn ondanks het invoeren van de nota ‘Gemeentelijke Woningbedrijven’ blijven bestaan. Deze woningbedrijven zijn niet geprivatiseerd vanwege financiële, sociale en bestuurlijke redenen. De gemeentelijke woningbedrijven zijn geen zelfstandigen entiteiten, maar hebben wel een eigen begroting. De financiële positie van deze woningbedrijven is sterk. Daarnaast is er bij de woningbedrijven voldoende expertise aanwezig om het beheer van de woningen in goede banen te leiden. Verdere risico’s, die ook gezorgd hebben voor problemen bij de gemeentelijke woningbedrijven uit het verleden, zijn niet volledig te ondervangen. Ondanks dat de financiële positie van gemeentelijke woningbedrijven sterk is, zijn de woningbedrijven niet volledig financieel zelfstandig. De gemeente kan aanspraak maken op het vermogen van de woningbedrijven. Organisatorisch zijn de woningbedrijven ook niet volledig zelfstandig. Dit zorgt voor zowel voor- als nadelen. De korte afstand tussen de gemeente en het woningbedrijf zorgen voor een sterke principaal-agent relatie. De woningbedrijven ondervinden daardoor weinig hinder van
informatieasymmetrie en negatieve externe effecten. Aan de andere kant zorgt het gebrek aan organisatorische scheiding mogelijk voor de zogenaamde ‘dubbele pet problematiek’. Het gemeentelijk woningbedrijf is geen toegelaten instelling en daardoor is het wettelijk kader beperkt. Het probleem van een gemeente die toezichthouder is van zijn eigen uitvoering en tevens zijn eigen kader stelt blijft op deze manier in stand.
Rond 2013 wordt door de gemeente Assen het gemeentelijk woningbedrijf nieuw leven ingeblazen. Vanwege de grote vraag naar sociale huurwoningen en de beperkte investeringscapaciteit van woningcorporaties besluit de gemeente Assen zelf sociale huurwoningen te realiseren. De organisatievorm van het woningbedrijf in de gemeente Assen verschilt van de huidige woningbedrijven en de woningbedrijven uit het verleden. De gemeente heeft het beheer van de woningen weggezet bij een commercieel vastgoedbedrijf. Risico’s omtrent het beheer worden hierdoor ondervangen. Door deze afwijkende organisatievorm is ook de relatie tussen de principaal en de agent bij de gemeente Assen veranderd ten opzichte van de huidige woningbedrijven en de woningbedrijven uit het verleden. De gemeente Assen heeft door het wegzetten van het beheer te maken met twee agents, het woningbedrijf en het commerciële vastgoedbedrijf Woonscan BV. Voor wat betreft de verhuur is er geen aansluiting gezocht bij het bestaande inschrijfsysteem van de corporaties. De gemeente heeft besloten zelf de huurders voor de woningen te selecteren, mogelijk vanuit een persoonlijk of politiek belang. Verder heeft de gemeente ingezet op een kostendekkende exploitatie. Mogelijk verlies mag niet afgewenteld worden op de algemene middelen van de gemeente Assen. Tot op heden lijken deze risico’s te zijn ondervangen en is vastgesteld dat het gemeentelijk woningbedrijf circa 4 procent rendement maakt. De gemeente Assen heeft een ambitieus project gerealiseerd met dertig energiezuinige woningen. Gekeken naar het
proces was er bij de gemeente voldoende kennis en expertise in huis om het project in goede banen te leiden. Verdere kennis heeft de gemeente opgedaan door woningcorporatie Actium te betrekken bij het project. Terugkijkend naar de organisatievorm loopt de gemeente Assen dezelfde risico’s als de huidige gemeentelijke woningbedrijven. De principaal-agent relatie is mogelijk sterker en zorgt voor minder risico’s dan bij woningcorporaties, maar de ‘dubbele pet problematiek’ is nog niet ondervangen.
Zoals eerder aangegeven is er in het verleden veelvuldig gedebatteerd over de financiën, het toezicht, de kwaliteit, het beheer/exploitatie en de expertise van de gemeentelijke woningbedrijven. De condities waaronder de woningbedrijven uit het verleden functioneerden brachten risico’s met zich mee. Gekeken naar de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf veronderstellen Aedes, de VNG, de Woonbond, het ministerie van BZK en de Drentse woningcorporaties dat het een moeilijke opgave is om deze risico’s geheel te ondervangen. Enerzijds zorgt het gemeentelijk woningbedrijf als organisatievorm voor voordelen. Door de korte afstand tussen de gemeente en woningbedrijf ondervindt deze organisatievorm weinig hinder van informatieasymmetrie en negatieve externe effecten. Anderzijds is het gebrek aan organisatorische scheiding en financiële zelfstandigheid niet zonder risico’s. Daarnaast geven partijen aan dat de investeringscapaciteit van de corporaties voldoende is hersteld om in de toekomstige volkshuisvestelijke opgave te voorzien. Door demografische ontwikkelingen en doordat de vraag vanuit de markt verandert, lijkt het tekort aan sociale huurwoningen de komende periode af te nemen. Op de middel lange en lange termijn komt er meer vraag naar middel dure huurwoningen en de koopwoningen. Sociale huurwoningen bouwen op een onorthodoxe manier of in een flexibele vorm zou een oplossing kunnen zijn voor gemeenten met grote tekorten.
Door deze volkshuisvestelijke ontwikkelingen en doordat de condities waaronder het gemeentelijk woningbedrijf functioneert niet zonder risico’s zijn, kan geconcludeerd worden dat de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf niet geheel wenselijk is. Onder enkele voorwaarden kan de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf wel gezien worden als effectieve oplossing. Door een kortere besluitvormingsslag kan het gemeentelijk woningbedrijf snel inspelen op tijdelijke demografische veranderingen, waaronder de recente toestroom van asielgerechtigden. Bouwen binnen een korte termijn en in flexibele of onorthodoxe vorm is daarbij belangrijk. Mogelijk kan deze woningbouw later aansluiten bij de nieuwe wensen vanuit de markt. De risico’s die verbonden zijn aan de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf zijn ook in deze situatie niet uitgesloten.
8.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek
In deze paragraaf worden aanbevelingen voor mogelijke vervolgonderzoeken gegeven. Aansluitend op dit onderzoek kan er evaluerend onderzoek gedaan worden naar de gerealiseerde ontwikkelingen in de gemeente Assen. In dit onderzoek is op basis van literatuur en informatie uit interviews verondersteld dat de gemeente Assen mogelijk risico’s loopt door zelf sociale huurwoningen te realiseren. Door de casestudy te evalueren kan inzichtelijk worden gemaakt of de gemeente hinder heeft ondervonden van de voorziene risico’s. Daarbij is het interessant om te onderzoeken welke maatregelen de gemeente heeft genomen om deze risico’s te ondervangen.
Daarnaast kan er verdiepend onderzoek gedaan worden naar de ‘nieuwe rol’ van de gemeenten op basis van de nieuwe Woningwet. Uit dit onderzoek is gebleken dat veel kennis en expertise de aflopen jaren bij gemeenten verloren is gegaan. Deze kennis en expertise is ook belangrijk voor het opstellen van beleid en een juiste woonvisie.
Het is mogelijk interessant om te onderzoeken op welke manier de ‘nieuwe rol’ van gemeenten in prestatieafspraken tot uitvoering komt. Afgevraagd kan worden of de gemeenten voldoende competenties hebben om een toekomstbestendige woonvisie op te stellen. Dit onderzoek kan gekoppeld worden aan de visie van de gemeenten op het tekort aan sociale huurwoningen.
Wanneer meerdere gemeenten besluiten om een woningbedrijf op te starten, bijvoorbeeld voor het bouwen in flexibele of onorthodoxe vorm, dan is het aan te bevelen om onderzoek te doen naar eventuele aanpassingen die gemaakt kunnen worden in de Woningwet. Wanneer de gemeentelijke woningbedrijven een grotere vlucht gaan nemen dan is het aan te bevelen om het beleid daarop aan te passen om eventuele risico’s te kunnen ondervangen. 8.3 Reflectie
In hoofdstuk 4 is de ideale onderzoeksituatie beschreven. In deze paragraaf wordt gereflecteerd op deze onderzoeksituatie. Daarbij wordt ingegaan op aanpassingen die in de loop van het onderzoek zijn gedaan en welke invloed deze aanpassingen hebben gehad op het uiteindelijke resultaat.
Theoretisch kader
Het theoretisch kader van dit onderzoek is opgesplitst in twee hoofdstukken. In hoofdstuk 2 is een historische beschrijving gegeven van de volkshuisvesting in Nederland. Deze beleidscontext heeft een goede basis gevormd voor het verdere onderzoek. Daarnaast konden er op basis van deze beleidscontext en de geanalyseerde resultaten, interessante vergelijkingen worden gemaakt met betrekking tot de volkshuisvesting en de gemeentelijke woningbedrijven. Vervolgens is in hoofdstuk 3 de houding van de gemeentelijke woningbedrijven en de woningcorporaties verklaard aan de hand van de principaal-agent theorie. Neelen (1993) heeft in
zijn proefschrift de principaal-agent theorie toegepast op private en publieke non-profit organisaties. Het gebruik van deze theorie heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan dit onderzoek. Bij de analyse van de resultaten kon er regelmatig een terugkoppeling worden gemaakt met de belangrijkste kenmerken van deze theorie, informatieasymmetrie en negatieve externe effecten. De theorie is om die reden zeer bruikbaar geweest bij het verklaren van de relatie tussen het Rijk, de gemeenten, de corporaties en de gemeentelijke woningbedrijven.
Casestudy gemeente Assen
In paragraaf 4.1.2 is beschreven dat voor de invulling van de casestudy over de gemeente Assen, interviews zouden worden afgenomen met verschillende adviseurs en specialisten. De heer van der Duim gaf in het eerste interview voor deze casestudy aan dat interviews met meerdere ambtenaren niet zou leiden tot meer bruikbare informatie. De collega’s van de heer van der Duim waren slechts beperkt betrokken bij de realisatie van de sociale huurwoningen. Om die reden zouden deze collega’s voor veel vragen uiteindelijk weer terugkomen bij de heer van der Duim. Ondanks dat de heer van der Duim veel bruikbare informatie heeft gegeven is het toch mogelijk dat er informatie ontbreekt. Er zijn verschillende maatregelen genomen om dit te ondervangen. Allereerst is er, naast het interview met de heer van der Duim, informatie ingewonnen uit verschillende documenten van de gemeente Assen. Daarnaast is er een interview afgenomen met Woonscan BV, het commerciële vastgoedbedrijf dat voorziet in het beheer en de exploitatie van de gemeentelijke huurwoningen. Verder is er bij het afnemen van de interviews voor de derde en vierde deelvraag informatie ingewonnen over deze case. Deze informatie is gebruikt om een terugblik te geven op de situatie in Assen en gaf houvast voor het opstellen van de landelijke visie in paragraaf 7.2. Op deze manier is getracht een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de situatie
en de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek te waarborgen.
Huidige gemeentelijke woningbedrijven
Voor de derde deelvraag is informatie ingewonnen bij vier van de vijf gemeentelijke woningbedrijven. Zoals aangegeven in paragraaf 4.1.3 is er in verband met de beschikbare tijd gekozen om niet alle woningbedrijven te interviewen. Uit de resultaten is gebleken dat de manier van functioneren bij de gemeentelijke woningbedrijven vrijwel gelijk is. Het is aannemelijk dat het afnemen van een vijfde interview geen essentiële nieuwe informatie had opgeleverd. Om die reden kan verondersteld worden dat er een volledig beeld is geschetst van het bestaan en het functioneren van de gemeentelijke woningbedrijven.
Terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf
Het inventariseren van data voor de laatste deelvraag is uitgevoerd zoals geschetst in paragraaf 4.1.3. De gemeente Zwolle en Almere lieten echter weten geen bruikbare informatie te kunnen geven voor dit onderzoek. Het initiatief om te starten met een gemeentelijk woningbedrijf is daar niet verworpen vanwege mogelijke risico’s maar vanwege het feit dat corporaties in de betreffende gemeenten voldoende investeringscapaciteit hadden. De respondenten lieten weten dat de mogelijkheid van een gemeentelijk woningbedrijf ambtelijk nooit uitvoerig is bestudeerd. Afgezien daarvan is er in deze deelvraag een breed en volledig beeld geschetst. Door interviews af te nemen met overkoepelende organisaties zijn de belangen en perspectieven van corporaties, gemeenten en huurders meegenomen in dit onderzoek.
Datapreparatie
Zoals beschreven in paragraaf 4.2 zijn de interviews opgenomen en letterlijk getranscribeerd. Het inplannen van deze interviews verliep
voorspoedig. De respondenten waren allen erg enthousiast en wilde graag meewerken aan het onderzoek. Het transcriberen van de interviews heeft veel meer tijd gekost dan gedacht. Een opname van een uur kost circa 6 uur om uit te typen. Het is vrijwel niet mogelijk om met de normale snelheid van de opname mee te typen. De interviews moesten daarom vertraagd worden afgespeeld. Na het transcriberen zijn de interviews gelabeld en gecodeerd. De gevormde coderingstabellen hebben een leidraad geboden voor het beantwoorden van de deelvragen. Het was niet mogelijk om voor iedere respondent of organisatie dezelfde topiclijst met vooropgestelde vragen te hanteren. De respondenten en organisaties hebben allemaal een andere achtergrond en zijn gespecialiseerd op andere vlakken. Grotendeels komen de vragen overeen maar er zijn ook vragen toespitst op bepaalde werkgebieden. Enerzijds heeft het interviewen van respondenten met verschillende achtergronden de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek vergroot. Door triangulatie, de ontwikkeling benaderen uit meerdere perspectieven en invalshoeken, is een volledig beeld van de werkelijkheid geschetst. Anderzijds was het, door het hanteren van verschillende topiclijsten en vragen, een lastige opgave om volledig uniforme labels toe te kennen aan de fragmenten. De betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek is daardoor mogelijk minder sterk. Om de deelvragen op een juiste manier te kunnen beantwoorden is er gebruik gemaakt van citaten. Het aanhalen van citaten is gebruikt ter ondersteuning en illustratie. Door het gebruik van citaten die voortkomen uit de letterlijke transcripties is er een zo volledig mogelijk antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.
Conclusie en aanbevelingen
Zoals beschreven in paragraaf 4.1 is dit onderzoek uitgevoerd op basis van de ‘gefundeerde theoriebenadering’. Er is gekozen voor deze inductieve, theoretische grondslag omdat er weinig
wetenschappelijk onderzoek gedaan is naar de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf. Deze manier van inductief onderzoek maakt het mogelijk om een nieuwe of vernieuwde theorie te vormen. Het gemeentelijk woningbedrijf en de manier waarop de woningbedrijven functioneren was in de theorie reeds bekend. Het is echter gebleken dat gemeentelijke woningbedrijven op een strategische en tactische manier de volkshuisvesting een ‘boost’ kunnen geven in een periode waarin dat voor andere partijen niet of nauwelijks mogelijk is. Het kan verondersteld worden dat dit de bestaande theorie heeft verrijkt. Deze verrijking heeft tevens een verrassende en onverwachtse wending gegeven aan dit onderzoek. Tijdens het afnemen de eerste interviews werd al snel duidelijk dat de respondenten de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf, om verschillende redenen, niet zagen als een wenselijke ontwikkeling. Het is aannemelijk dat deze ontwikkeling ook niet gezien zou worden als effectieve oplossing, omdat de risico’s die verbonden zijn aan de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf niet geheel ondervangen kunnen worden. Door de korte besluitvormingsslag en de flexibiliteit van gemeenten is uit dit onderzoek echter gebleken dat de terugkeer van het gemeentelijk woningbedrijf, onder enkele voorwaarden, wel gezien kan worden als een effectieve oplossing.
Referenties
Aalbers (2014). Nieuwbouw 30 duurzame huurwoningen Kloosterveste Assen. Geraadpleegd op 1 4 m ei 2016 via
http://www.aalbers.com/Nieuws/3526/Nieuwbouw%2030%20duurzame%20huu rwoningen%20Kloosterveste%20Assen.html
Actium (n.d.). Plezierig, duurzaam, zorgeloos wonen...dát is Actium! Geraadpleegd op 1 6 juni 2016 via
https://www.actiumwonen.nl/fileadmin/user_upload/Over_Actium/AC_corp_br ochure.pdf
Actium (2014). Jaarverslag Actium 2014. Assen: Actium
Aedes (n.d.). Hoe zit het toezicht op woningcorporaties in elkaar? Geraadpleegd op 3 februari 2016 via
http://www.aedes.nl/content/feiten-en- cijfers/corporatiestelsel/toezicht-op-woningcorporaties/toezicht-op-woningcorporaties.xml
Aedes (2010). Wat zijn derivaten? Geraadpleegd op 3 juni 2016 via http://www.aedes.nl/content/artikelen/corporatiestelsel/vestia/wat-zijn-derivaten-.xml
Aedes (2012). Vennootschapsbelasting en woningcorporaties. Geraadpleegd op 22 juli 2015 via http://www.aedes.nl/content/artikelen/financi-n/fiscaliteiten--n-/v phttp://www.aedes.nl/content/artikelen/financi-n/fiscaliteiten--n-/vennootschapsbelasting-en-woningcorporaties.xml
Aedes (2013a). Zo werkt de verhuurderheffing. Geraadpleegd op 22 juli 2015 via http://www.aedes.nl/content/artikelen/financi-n/verhuurderheffing/lagere-v erhuurderheffing-in-rotterdam-zuid-en-kri.xml
Aedes (2013b). EIB: minder investeringen corporaties door verhuurderheffing. Geraadpleegd op 28 juli 2015 via http://www.aedes.nl/content/artikelen/financi-n/v erhuurderheffing/eib--minder-investeringen-corporaties-door-verhuur.xml Aedes, et al. (2015). Handreiking Prestatieafspraken. Samenwerken volgens de
Woningwet 2015. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Aedes, (2015b). Doorrekening versneld realiseren huisvesting ten behoeve van statushouders. Geraadpleegd op 3 juni 2016 via
http://www.aedes.nl/binaries/downloads/bijzondere-doelgroepen/20151016-doorrekening-investeringsmogelijkheden-tb.pdf
Aedes (2016). Hoe komen huurprijzen tot stand? Geraadpleegd op 1 5 mei 2015 via http://www.aedes.nl/content/artikelen/klant-en-wonen/huurbeleid/achtergrond--hoe-kom en-huurprijzen-tot-stand-.xml
Aem use (2015). Kwalitatief onderzoek. Geraadpleegd op 3 juni 2016 via http://aemuse.nl/nl/kwalitatief-onderzoek/
AFWC (n.d.). Zeven keer anders – Beknopte canon van de woningcorporaties in
Nederland. Am sterdam: Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties
Allers M.A. & Steiner B. (2015). Gemeenten in perspectief 2014-2018. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen
Beekers, W.P. (2012). Het bewoonbare land - Geschiedenis van de v olkshuisvestingsbeweging in Nederland. Den Haag: Uitgeverij Boom
Beekers, W.P. & Woude, van der R.E. (2008). Niet bij steen alleen: van sociale
vereniging tot sociale onderneming, 1876-2003. Hilversum: Uitgeverij Verloren
Belt, R. v an den (2011). Historisch overzicht Amsterdamse gemeentelijke diensten,
bedrijven en stadsdelen. Amsterdam: Stadsarchief Amsterdam
Binnenlands Bestuur (2010). Bouwen in crisistijd. Am sterdam: Binnenlands bestuur.
Binnenlands Bestuur (2015). Assen bouwt door na succes zelfbouw sociale
huurwoningen. Am sterdam: Binnenlands bestuur.
Blok, S.A. (2015). Reactie op motie leden Van der Linde/ Monasch. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties - Directoraat-Generaal Wonen en Bouwen
Boiv in, B. (1983). Gaarne zouden wij een woning willen hebben... Assen: Stichting Woningbeheer Assen
Bouwend Nederland (2014). Terugval nieuwbouw door corporaties is klap voor
bouw. Geraadpleegd op 28 juli 2015 via
http://www.bouwendnederland.nl/nieuws/946709/terugval-nieuwbouw-door-corporaties-is-klap-voor-bouw
Brakkee, G. (1997). Kroniek der gemeentelijke woningbedrijven. Den Haag: Platform voor de Volkshuisvesting.
Brand, J.A.M. & Mus, J.B. (2006). De Grondexploitatiewet: enkele verkenningen.