Voor een adequate uitvoering van militaire operaties van de EU zou de Military Planning and Conduct Capability (MPCC) kunnen worden benut en verder worden uitgebouwd zodat het ook aan strategische en contingency planning en de planning van militaire missies kan werken. Nederland heeft zich altijd tegen een Europees militair hoofdkwartier gekeerd, maar wel ingestemd met een bescheiden groei tot 60 vaste werknemers. Verdere groei is naar het oordeel van de Nederlandse regering alleen mogelijk als duidelijk is welk type missies het MPCC zou moeten aansturen en waarom; hoe dan ook zou duplicatie moeten worden voorkomen. 72 De AIV is echter van mening dat deze beperking nu moet worden opgeheven. Het voorstel ter zake van de vier defensieministers op 29 mei 2020. verdient ondersteuning van Nederland inclusief de notie dat de MPCC verantwoorde-lijkheid neemt voor strategische planning en het aansturen van alle militaire operaties. 73
Op het niveau van militaire capaciteiten zou Nederland de afwachtende houding ten aanzien van de invulling van de politieke en strategisch-militaire autonomie van de EU moeten laten varen en kunnen aansluiten bij de initiatieven van Duitsland en Frankrijk. Nederland zou een actieve bijdrage kunnen leveren aan:
• de operationalisering van art. 42.7 VEU;
• de verdere opbouw van militaire capaciteiten door gemeenschappelijke ontwikkeling, productie en aanschaf van militair materieel;
• nadere prioritering binnen en politieke inkadering van de permanent gestructureerde samenwerking (PESCO) als voornaamste vehikel om Europees materieel beleid gestalte te geven; dit kan inhoud krijgen via de strategische evaluatie van PESCO;
• voldoende middelen voor het Europees Defensie Fonds (EDF) ten behoeve van grensoverschrijdend defensieonderzoek en capaciteitsontwikkeling.
6.2 Aanbevelingen
Voor de veiligheid van Nederland en van de Europese staten waar het nauw mee is verbonden en vele belangen mee deelt, is het nodig zowel de NAVO als de EU te versterken. Het is niet verstandig en niet goed uitvoerbaar om slechts bij één van beide organisaties voor anker te gaan liggen. Beide verbanden zijn essentieel. Versterking van het ene leidt ook tot versterking van het andere. Binair denken, dat of de NAVO, of de EU alleen voor de veiligheid moet zorgen, miskent de werkelijkheid en leidt tot het missen van belangrijke kansen. Zowel in de NAVO als in de EU is het soms noodzakelijk kleinere verbanden te vormen van gelijkgestemde landen die bereid zijn bepaalde dringende taken op zich te nemen in coalitions of the willing. Deze dienen waar mogelijk institutioneel in de NAVO dan wel de EU te worden ingebed. Vooralsnog is het veiligheidsbeleid van de lidstaten van de NAVO en de EU vooral nationaal bepaald, maar er zijn diverse mogelijkheden om elkaar te versterken, samen te werken, in taken te specialiseren, multinationale eenheden te vormen en initiatieven te nemen die niet hoeven te wachten op volledige unanimiteit. Landen die niet bereid zijn steun te verlenen aan activiteiten die een groep leden van groot belang acht, dienen geen veto-positie in te nemen, maar zoveel mogelijk te bevorderen dat initiatieven van hun bondgenoten tot succes leiden. Tegen deze achtergrond komt de AIV tot de volgende tien aanbevelingen.
Algemeen kompas voor Nederland
1. Gezien de huidige veiligheidsdreigingen dient Nederland naar het oordeel van de AIV zoveel mogelijk aan te sluiten bij Frans-Duitse initiatieven op veiligheids- en defensiegebied. In plaats van een afwachtende houding dient Nederland een proactieve houding aan te nemen, ook al omdat niet zozeer de veiligheidsstructuren als wel de aard van het specifieke veiligheidsprobleem bepalend zal zijn voor het gremium dat in actie komt. De Nederlandse regering kan in het bijzonder het gezamenlijk optreden van de Benelux-landen, Duitsland en Frankrijk met medewerking van het VK bevorderen, zowel in de NAVO als in/met de EU.
AIV | Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen 26
inhoudnaar
2. Een blijvende betrokkenheid van het VK en de Britse krijgsmacht is onontbeerlijk voor een adequate behartiging van de Europese veiligheidsbelangen. Een op te richten Europese Veiligheidsraad en het opnieuw instellen van de Eurogroep in de NAVO kunnen daaraan bijdragen. Naar het oordeel van de AIV mag de voortgezette Britse betrokkenheid verdere verdieping van de Europese veiligheids- en defensiesamenwerking niet in de weg staan.
3. Vanwege de steeds kwetsbaardere veiligheidssituatie op en om het Europese continent is het noodzakelijk voor Nederland om onverkort te blijven streven naar het voldoen in 2024 aan de 2%-norm van de NAVO waaraan Nederland zich herhaaldelijk heeft gecommitteerd, ook al maakt de crisis rond COVID-19 dit niet eenvoudiger. Naar het oordeel van de AIV hebben alleen landen die investeren in hun krijgsmacht recht van spreken over de toekomstige inrichting van Europese veiligheid. Nederland dient daartoe een meerjarenplan met daarin vooraf bepaalde stappen voor het behalen van de 2%-norm van de NAVO, op te stellen.
Een strategisch forum
4. De AIV adviseert het kabinet om het voorstel voor een Europese Veiligheidsraad ten principale te ondersteunen in het belang van de benodigde slagvaardigheid van Europa. In de concrete uitwerking kan door Nederland worden ingezet op een Europese Veiligheidsraad als informeel overlegorgaan die dankzij een lidmaatschap dat is beperkt tot hoofdrolspelers (Parijs, Berlijn, Londen, EU en NAVO) in een acute crisis of een urgent veiligheidsvraagstuk als politieke spelverdeler kan fungeren. Daarin ligt een grote strategische meerwaarde. Landen die specifiek geraakt worden door de betreffende dreigingen en geen deel uitmaken van de Europese Veiligheidsraad worden op ad-hoc-basis voor dit overleg uitgenodigd.
Instituties
5. In geval van grote agressie kunnen zowel artikel 5 van het NAVO-verdrag als art.42.7 VEU van toepassing zijn. Het is denkbaar dat conflicten aan de grenzen van Europa plaatsvinden die niet onmiddellijk tot het inroepen van artikel 5 leiden, maar wel een Europees antwoord vereisen.
De AIV beveelt aan dat Nederland, in de toekomstige besprekingen over de operationalisering van art. 42.7 VEU, voorstelt art. 42.7 VEU van toepassing te verklaren op traditionele, maar ook hybride dreigingen en dat de EU verduidelijkt welke middelen beschikbaar zijn in geval van agressie.
6. De vorming van een effectieve militaire EU-commandovoorziening is noodzakelijk, zowel voor de planning van militaire missies als voor het aansturen van militaire operaties. De huidige praktijk waarbij de EU in geval van missies wisselend gebruikmaakt van nationale
hoofdkwartieren is niet doelmatig en doet afbreuk aan de slagvaardigheid. De EU voert sinds 2003 op permanente basis militaire operaties uit en heeft behoefte aan een permanente structuur voor de aansturing hiervan. De bescheiden Military Planning and Conduct Capability (MPCC) moet naar het oordeel van de AIV worden omgevormd tot een hoofdkwartier voor strategische en contingency planning en voorbereiding van militaire missies en dat leidinggeeft aan de door
de EU zo nodig zelfstandig uit te voeren militaire taken.
7. Om de defensiesamenwerking tussen de Europese landen te versterken is de vorming gewenst van een Europees interparlementair netwerk voor overleg over defensieplannen en parlementaire besluitvormingsprocedures inzake uitzending van militaire eenheden. Waar mogelijk zou de regering een dergelijk interparlementair netwerk moeten faciliteren. Het is onontkoombaar dat de parlementaire procedures, zoals voor de deelname aan internationale militaire operaties, op termijn meer op elkaar moeten worden afgestemd.
inhoudnaar
Militaire capaciteiten
8. Een bindend gemeenschappelijk Europees defensieplanningsproces is nodig op basis van de Coordinated Annual Review on Defence en gebaseerd op de prioriteiten voor de militaire capaciteiten van de lidstaten zoals vastgelegd in het Capability Development Plan van het Europese Defensie Agentschap (EDA). Permanent gestructureerde samenwerking (PESCO) verdient versterking met meer concrete verplichtingen verbonden aan een tijdspad voor realisatie. Het Europese Defensiefonds (EDF) ondersteunt financieel de militaire en defensie- industriële samenwerking, aangenomen dat het EDF in het kader van de vaststelling van het Meerjarige Financieel Kader 2021-2027 een substantieel bedrag wordt toegekend. Gezamenlijk bieden deze vier instrumenten een omvattend kader voor samenhangende Europese defensieplanning en materieelontwikkeling, waarbij het EDA een centrale coördinerende rol vervult. Dit vereist wel financiële en personele versterking van EDA.
9. Verbetering van interoperabiliteit en standaardisatie van militaire eenheden en materieel is essentieel voor meer efficiënte Europese defensiesamenwerking. Gezamenlijke ontwikkeling, aanschaf en exploitatie van materieel schept optimale condities voor vergaande vormen van operationele samenwerking, zoals zichtbaar is in de samenwerking van de Duitse en Nederlandse landmachten alsmede van de Belgische en Nederlandse marines. Verdere uitbouw van degelijke bi- en multinationale vormen van defensiesamenwerking dient bevorderd te worden, waarbij altijd militaire effectiviteit voorop dient te staan. Tevens moet Europese materieelsamenwerking bevorderd worden, waarbij Nederland vroegtijdig aansluiting moet zoeken bij landen die nauw op dit gebied samenwerken zoals Duitsland en Frankrijk. Dit is ook in het belang van de Nederlandse defensie-industrie. Daarbij dient Nederland ook aansluiting te zoeken bij het Duitse-Franse akkoord over wapenexportcontrole dat erin voorziet dat bij gemeenschappelijke materieelprojecten een deelnemend land niet de export van een ander deelnemend land kan blokkeren, met inachtneming van de gedragscode van de Europese Unie betreffende wapenuitvoer.
10. In de praktijk zullen de meeste Europese staten zelden of nooit meer alléén in een militair conflict terecht komen. De AIV acht het daarom hoog tijd dat zij serieus werk maken van taakspecialisatie. Hiermee kan grotere doelmatigheid, uitbreiding van cruciale militaire capaciteiten en versterking van de onderlinge samenhang en afhankelijkheid worden bereikt.
Het is een misvatting te veronderstellen dat taakspecialisatie de ruimte voor bezuinigingen vergroot, voor de toebedeelde taken zullen juist extra investeringen gepleegd moeten worden.
AIV | Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen 28
inhoudnaar
inhoudnaar 1 Adviesaanvraag betreffende motie 35189, nr. 7 (23-01-2020).
2 Artikel 42, zevende lid, VEU wordt hierna geschreven als art. 42.7 VEU.
3 Met de term Europa wordt in dit advies bedoeld: de Europese leden van de NAVO, van de EU, en de met hen samenwerkende andere Europese democratieën. Het advies concentreert zich op West-, Midden- en Zuid-Europa en gaat niet nader in op de positie van, respectievelijk de verhouding tot, Turkije (NAVO-lid maar gelegen in twee werelddelen), Rusland, Oekraïne en Wit-Rusland.
4 AIV-briefadvies nr. 34 (2020), Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19.
5 Kanzlerin trotzt Trump. ‘Wir müssen unser Schicksal wirklich in die eigene Hand nehmen‘.
Frankfurter Allgemeine Zeitung (28-05-2017).
6 Adviesaanvraag betreffende motie 35189, nr. 7 (23-01-2020).
7 Macron, Emmanuel (25-04-2019), Discours devant le College du Renseignement en Europe.
8 Informatie is deels ontleend aan Le Gleut, M. Ronan en Conway,Hélène (03-07-2019), European Defence: The Challenge of Strategic Autonomy. Rapport d’information n° 626 (2018-2019).
9 Discours du Président Emmanuel Macron sur la stratégie de défense et de dissuasion devant les stagiaires de la 27ème promotion de l’école de guerre(07-02-2020).
10 In het Revue stratégique de défense et de sécurité nationale (2017) werd het voornemen
aangekondigd [te] ‘proposer des partenariats de défense ambitieux à ses partenaires, selon une logique différenciée et en priorité aux pays européens volontaires et capables.’
1 1 Germany cautious as France leads European defense initiative, Deutsche Welle, (08-01-2018).
12 Puglierin, Jana (20-02-2020) Charm defensive: Macron and the Germans at the Munich Security Conference.
13 www.bundeswehr.de/de/organisation/heer/organisation/10-panzerdivision/deutsch-franzoesische-brigade
14 Rede von Aussenminister Heiko Maas bei der 56. Müncher Sicherheitskonferenz (14-02-2020).
15 Zie onder meer: Joschka Fischer (01-5-2020), Der Vermächtniss hinterfragen Der Tagesspiegel Mit
der Abschwächung oder gar völligen Wegfall des amerikanischen Schutzes werden sich für Deutschland wieder Fragen stellen, die sich seit dem Frühjahr 1945 andere für uns beantwortet haben. Hier tut sich für unser Land ein ernster Zielkonflikt zwischen seinem historisch begründeter Pazifismus und der Sicherheit Europas und Deutschland auf: Kann Deutschland an der Sicherheitsfrage Europa scheitern lassen? Ich meine: Nein.
16 Brexit Brief: UK-EU defence and security cooperation.
17 Banks, Martin(29-11-2019) Britain’s defense ties to the EU are still up in the air post-Brexit, Defense News.
18 Annex to Council Decision authorising the opening of negotiations with the United Kingdom of Great
Britain and Northern Ireland for a new partnership agreement (25-02-2020).
19 Mills, Claire (05-03-2020) Brexit next steps: Defence and foreign policy co-operation. House of Commons Library.
20 De drie Benelux-landen, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Frankrijk, Griekenland,
Hongarije, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië zijn lid van beide organisaties.
21 Andere internationale organisaties dragen ook bij aan de veiligheid in Europa. De OVSE heeft een grootschalige monitoringsmissie Oost-Oekraïne en de Verenigde Naties levert een directe bijdrage o.a. door vredesmissies in Cyprus en Mali.
22 London Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the
North Atlantic Council in London 3-4 December 2019 Par. 1.
23 European External Action Service (2016, June), Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe:
A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy: 28-32.
Eindnoten
AIV | Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen 30 inhoudnaar 24 Wales Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting
of the North Atlantic Council in Wales. (05-09-2014) Par. 72.
25 The NATO Command Structure, Factsheet February 2018.
26 Parmentier, G. (07-12-2010) Redressing NATO’s imbalances Survival, 42(2): 97-100.
27 Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization (19-11-2010).
28 NATO-Russia Council en North Atlantic Cooperation Council (NACC) (30-01-2017).
29 European External Action Service (2016, June), Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe:
A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy: 20.
30 Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie, artikel 42.7.
31 Voor verschillen tussen de geïntegreerde benadering en de comprehensive approach alsmede verschillen tussen de EU, NAVO, VN en OVSE, zie EU-CIVCAP (maart 2018), Report on EU comprehensive approach to conflict prevention and peacebuilding.
32 Geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 22(1) (VEU).
33 Simón, Luis (January 2010) Command and control? Planning for EU military operations, EU-ISS
Occasional Paper 81.
34 Tardy, Thierry (June 2017) MPCC: towards an EU military command? EU-ISS Brief Issue en Reykers,
Yv (2019). A permanent headquarters under construction? The Military Planning and Conduct Capability as a proximate principal. Journal of European Integration, 41(6): 783-799.
35 EEAS European Union Concept for Command and Control: 10 (23-04-2020).
36 EEAS EUFOR Operation ALTHEA European Union Military Operation Bosnia and Herzegovina
(24-02-2020).
37 De EU trainingsmissie in Mali werkt bijvoorbeeld samen met de VN-vredesoperatie MINUSMA.
De EU-trainingsmissie in Somalië met de AMISON-missie van de Afrikaanse Unie. Petrov, P., Dijkstra, H., Đokić, K., Zartsdahl, P. H., & Mahr, E. (2019). All hands on deck: levels of dependence between the EU and other international organizations in peacebuilding. Journal of European Integrati-on, 41(8): 1027-1043.
38 Dijkstra, H., Petrov, P., & Mahr, E. (2019). Learning to deploy civilian capabilities: How the United Nations, Organization for Security and Co-operation in Europe and European Union have changed their crisis management institutions. Cooperation and Conflict, 54(4): 524-543.
39 A Union that strives for more. My agenda for Europe. By candidate for President for the European Commission. Ursula von der Leyen.
40 Ntousas, Vassilis (03-12-2019), How can the EU learn the language of power.
41 Kreps, Sarah (2011). Coalitions of convenience: United States Military Interventions after the Cold War
(Oxford: Oxford University Press).
42 Hallams, E. & Schreer, B. (2012) Towards a ‘post-American’ alliance? NATO burden-sharing after
Libya, International Affairs, Volume 88, Issue 2, pp. 320-324.
43 Daalder Ivo, H. and Stavridis James (2012) NATO’s Victory in Libya The Right Way to Run an
Inter-vention, Foreign Affairs 91(2):.4. Haesebrouck, T. (2017). NATO burden sharing in Libya: a fuzzy set qualitative comparative analysis. Journal of conflict resolution, 61(10), 2235-2261. De inbrengen van de NAVO-lidstaten in Afghanistan was ook divers, maar alle bondgenoten waren aanwezig, zie Auerswald, D. P., & Saideman, S. M. (2014). NATO in Afghanistan: Fighting together, fighting alone.
Princeton University Press.
44 Niklas I. M. Nováky (2018) European Union Military Operations: A Collective Action Perspective,
London: Routledge.
45 Niklas I.M. Nováky (2016) Who wants to pay more? The European Union’s military operations and the
dispute over financial burden sharing, European Security, 25:2, 216-236; Terpan, Fabien (2015) Financing Common Security and Defence Policy operations: explaining change and inertia in a fragmented and flexible structure, European Security, 24:2, 221-263.
inhoudnaar 46 Harnisch, S. (2007). Minilateral Cooperation and Transatlantic Coalition-Building: The E3/EU-3 Iran
Initiative, European Security, 16(1), 1-27.
47 Naast Frankrijk en Duitsland nemen het VK, Spanje, Nederland, België, Luxemburg, Denemarken,
Estland en Portugal sinds het begin deel. Finland, Noorwegen en Zweden zijn later toegetreden.
48 Niklas Nováky (2018, October) France’s European Intervention Initiative: Towards a Culture of Burden
Sharing, Wilfried Martens Centre Policy Brief.
49 Dick Zandee and Kimberley Kruijver (2019, September) The European Intervention Initiative:
Developing a shared strategic culture for European defence. Koenig, N. (27-06-2018) The European Intervention Initiative: A look behind the scenes.
50 Macron, E. (26-09-2017) Initiative pour l’Europe du Président de la République: une Europe
souveraine, unie et démocratique.
51 Dick Zandee and Kimberley Kruijver (2019, September) The European Intervention Initiative:
Deve-loping a shared strategic culture for European defence.
52 Letter of Intent concerning the Development of the European Intervention Initiative, par 5.
(10-07-2018).
53 En Marche!, ‘Le programme d’Emmanuel Macron pour l’Europe: Une Europe qui protège les Européens (24-01-2017). Rede von Bundeskanzlerin Merkel vor dem Europäischen Parlament.
am 13. November 2018 in Straßburg
54 De Europese Rekenkamer presenteert de volgende (niet volledige) lijst van kenmerken van een
echt en geloofwaardig Europees leger: een permanente strijdmacht, gefinancierd uit een gemeenschappelijke begroting; gemeenschappelijke defensieplanning om gemeenschappelijke vermogens te ontwikkelen en te verwerven; autonome militaire vermogens, waaronder een volwaardig commando en volwaardige controle; een doeltreffend besluitvormingsproces met een unieke commandoketen en duidelijk leiderschap met het gezag en de legitimiteit om strijdkrachten in te zetten; civiele en democratische controle over het leger.
Zie: Europese Rekenkamer, Evaluatie nr.9, Europese Defensie, september 2019: 29.
55 AIV-advies Kernwapens in een nieuwe geopolitieke werkelijkheid (2019): 59.
56 Ibidem: 38, voetnoot 1.
57 De in artikel 42, lid 1, bedoelde missies, waarbij de Unie civiele en militaire middelen kan inzetten, omvatten gezamenlijke ontwapeningsacties, humanitaire en reddingsmissies, advies en bijstand op militair gebied, conflictpreventie en vredeshandhaving, missies van strijdkrachten met het oog op crisisbeheersing, daaronder begrepen vredestichting, alsmede stabiliseringsoperaties na afloop van conflicten. Al deze taken kunnen bijdragen aan de strijd tegen het terrorisme, ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden.
58 Een recente studie onderzocht het scenario van een beperkt regionaal gewapend conflict rond
Litouwen en Polen. Om dat aan te kunnen zouden de Europese NAVO-landen (omgerekend) tussen € 265 en € 330 miljard extra moeten investeren. Het zou meer dan twintig jaar vergen om het benodigde militaire vermogen op te bouwen. Douglas Barrie e.a. Defending Europe:
scenario-based capability requirements for Nato’s European members, IISS, May 2019: 3.
59 Douglas Barrie e.a (November 2018). Protecting Europe: meeting the EU’s military level of ambition in the context of Brexit, IISS/DGAP.
60 Zie: Daniel Fiott (ed.), The CSDP in 2020, The EU’s legacy and ambition in security and defence, EUISS, April 2020, in het bijzonder Chapter 3, Dick Zandee, No more shortfalls? European military capabilities 20 years on: 50-58. , COVID-10,. De geopolitieke gevolgen voor de EU.
61 Vershbow, Alexander, European Defence: time for a higher level of ambition, in: Lithuanian Foreign
Policy Review, Vol. 34, : 5-8, December 2018. Zie ook: Dick Zandee & Kimberley Kluiver COVID-19. De geopolitieke gevolgen voor de EU’.
62 Het defensiebudget van de VS is $ 730 miljard. Een uitgebreid overzicht van cijfers m.b.t. de
de-fensie-uitgaven van de NAVO-landen (2013-2019) is te vinden in de Annex to the Secretary General’s Annual Report 2019, (19-03-2020): 114-126.
63 Bijleveld pleit voor een sterkere NAVO én EU voor een veilig Europa.
AIV | Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen 32 inhoudnaar 64 ‘De EU heeft een aanvullende rol te spelen bij onder andere het beschermen van infrastructuur,
grensbewaking, cyberdreiging en cyber security, het voorkomen van terroristische aanvallen en het bestrijden van mensensmokkel. Brief van de minister van Defensie, Reactie op de
grensbewaking, cyberdreiging en cyber security, het voorkomen van terroristische aanvallen en het bestrijden van mensensmokkel. Brief van de minister van Defensie, Reactie op de