Conceptueel model

Deze focus van het onderzoek kan helder worden weergegeven aan de hand van het conceptueel model in figuur 3. In dit model worden de verschillende dimensies (hulpbronnen, spelregels en discoursen) geanalyseerd met het oog op de samenwerking (coalities) tussen de actoren provincie Utrecht en terreinbeheerders. De dimensies hebben elk hun invloed op de samenwerkingsrelatie en tegelijkertijd ook op elkaar. De dimensie coalitie vertegenwoordigt voor een groot deel de samenwerking tussen actoren. Het onderzoek focust zich op de actoren provincie Utrecht en terreinbeheerders. Overige actoren worden buiten beschouwing gelaten. Het conceptueel model laat goed zien dat de samenhang tussen de dimensies een belangrijke factor is in het onderzoek. Deze samenhang zal door middel van het empirische onderzoek geanalyseerd worden. Het begrip decentralisatie wordt in dit model genoemd om het moment van verandering aan te geven. Daarmee wordt niet alleen de invloed van decentralisatie op veranderende samenwerkingsrelaties onderzocht

22

maar ook de invloed van bezuinigingen. Decentralisatie is dan ook niet hetzelfde als bezuinigen maar een manier van de overheid om te bezuinigen. Kortom het model geeft verandering binnen de dimensies weer als gevolg van de bezuinigingen binnen en de decentralisatie van het natuurbeleid. Het model geeft ook de veranderende samenhang tussen de dimensies weer als gevolg van verandering binnen de dimensies. Uiteindelijk moet duidelijk worden hoe en in hoeverre dit de samenwerkingsrelatie veranderd. Een helder voorbeeld is een verschuiving van financiële middelen (hulpbronnen) binnen het arrangement als gevolg van de decentralisatie van het natuurbeleid waardoor actoren binnen het arrangement genoodzaakt zijn nieuwe of andere coalities te vormen om doelstellingen te kunnen bereiken waardoor de samenwerkingsrelatie tussen bepaalde actoren intensiever wordt. Dus een verandering binnen de dimensie ‘hulpbronnen’ leidt tot veranderingen binnen de dimensie ‘coalities’ wat vervolgens invloed heeft op de samenwerkingsrelatie tussen actoren. Uiteindelijk zal dan bekeken worden hoe en in hoeverre een dergelijke verandering de kwaliteit van het natuurbeleid beïnvloedt.

Figuur 3 Conceptueel model

Samenwerkings relatie Discours(en) Spelregels Hulpbronnen Coalities Coalities Hulpbronnen Spelregels Discours(en) Verandering samenwerkings relatie Kwaliteit natuurbeleid Vóór decentralisatie Na decentralisatie

23 3.2.3 Verwevenheid dimensies

Precies zoals de tetraëder (zie figuur 2, subparagraaf 3.1.3) aangeeft is ook in dit onderzoek een nauwe samenhang en sterke verwevenheid tussen de dimensies te zien. De verandering heeft in principe een directe invloed op alle vier de dimensies, maar vindt in eerste instantie haar invloed via de dimensie ‘hulpbronnen’ en de dimensie ‘spelregels’. Dat heeft alles te maken met de aard van de verandering. De mechanismen achter de verandering waren namelijk de bezuinigingen in het natuurbeleid en als gevolg daarvan de decentralisatie van dit beleid naar de provincies. Daarin liggen twee belangrijke organisatiebegrippen verborgen, namelijk financiële middelen en taak- en bevoegdheidsverdeling. Deze begrippen zijn te vinden in respectievelijk de hulpbronnen dimensie en de spelregels dimensie. De verwevenheid van de dimensies blijkt uit het feit dat de verandering via de hulpbronnen dimensie haar intrede doet, deze dimensie als het ware overhoop haalt en direct haar invloed uitoefent op de overige dimensies, waardoor er een soort bounce-back effect ontstaat en er een versterkende werking optreedt in eerstgenoemde dimensie en wellicht andere dimensies. Hier wordt gehamerd op die verwevenheid omdat die verwevenheid verderop in het rapport ook in de analyse naar voren zal komen. Deze is namelijk onlosmakelijk verbonden met de beleidsarrangementenbenadering. Tijdens de analyse van het natuurbeleidsarrangement kunnen de dimensies dan ook niet los van elkaar worden gezien.

In dit hoofdstuk is de beleidsarrangementenbenadering toegelicht en is uitgewerkt hoe deze in dit onderzoek toegepast wordt door het theoretische kader van de benadering te vertalen naar een conceptueel model. In dit onderzoek wordt er ingezoomd op de samenwerkingsrelatie tussen de provincie Utrecht en terreinbeheerders door de vier dimensies van het Utrechtse natuurbeleidsarrangement te beschrijven op twee momenten, vóór de decentralisatie en na de decentralisatie. Op deze manier zal geanalyseerd kunnen worden hoe die samenwerkingsrelatie verandert zodat vervolgens onderzocht kan worden wat de invloed hiervan is op de kwaliteit van het natuurbeleid. De onderzoeksmethodiek die gehanteerd wordt om dit onderzoek uit te kunnen voeren zal uitgewerkt worden in hoofdstuk 4. Deze methodiek geeft weer op welke manier de data verzameld gaat worden die nodig is voor de analyse.

24

4 Methodologie

Om een efficiënt en effectief onderzoek uit te kunnen voeren dient vooraf bepaald te worden welke onderzoeksmethodologie gehanteerd wordt. Deze methodologie geeft aan welke strategie gekozen wordt om de empirie te benaderen. Ook geeft de methodologie aan welke specifieke begrippen onderzocht worden door het conceptueel model te operationaliseren. Om de juiste data te kunnen vinden zal er goed nagedacht moeten worden over de onderzoeksmethoden. Deze methoden geven aan hoe de data verzameld gaat worden. Door vervolgens te bepalen hoe deze data geanalyseerd wordt ontstaat een volledig inzicht in de uitvoering van het onderzoek. In paragraaf 4.1 wordt allereerst de onderzoeksstrategie weergegeven. Deze onderzoeksstrategie betreft een casestudy waardoor in paragraaf 4.2 een beschrijving volgt van de geselecteerde case, namelijk het natuurbeleidsarrangement van de provincie Utrecht. Paragraaf 4.3 bevat een operationalisatie van de dimensies uit de beleidsarrangementenbenadering. Het operationalisatieschema in deze paragraaf bevat de begrippen waar in het empirisch onderzoek op gefocust wordt. De wijze van dataverzameling en –analyse wordt toegelicht in paragraaf 4.4. In de afsluitende paragraaf (4.5) worden de geldigheid en de betrouwbaarheid van dit onderzoek toegelicht.

4.1 Onderzoeksstrategie

Er zijn verschillende strategieën van onderzoek. Om de juiste strategie te bepalen is het van belang om van tevoren te bepalen of het onderzoek moet focussen op breedtegang of diepgang, kwantificering of kwalificering (Verschuren & Doorewaard, 2007). Dit onderzoek is gericht op diepgang en betreft een kwalitatief onderzoek. De casestudy is een geschikte onderzoeksstrategie. Een casestudy is een onderzoek waarbij de onderzoeker probeert om een diepgaand en integraal inzicht te krijgen in één of enkele tijdruimtelijk begrensde objecten of processen (Verschuren & Doorewaard, 2007). Er zal gebruik worden gemaakt van een enkelvoudige casestudy maar dan wel een subvariant daarvan, namelijk de enkelvoudige casestudy waarin meerdere subcases worden onderscheiden. De casestudy betreft het natuurbeleidsarrangement van de provincie Utrecht, met als subcases de samenwerkingsrelatie van de provincie Utrecht met terreinbeheerder 1, de samenwerkingsrelatie van de provincie Utrecht met terreinbeheerder 2 en de samenwerkingsrelatie van de provincie Utrecht met terreinbeheerder 3, enz. De terreinbeheerders kunnen onderscheiden worden in terreinbeherende organisaties, particulieren en agrariërs. De terreinbeherende organisaties zijn in dit geval Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Stichting Utrechts Landschap. Voor Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten geldt dat alleen de organisaties worden bedoeld die specifiek de samenwerking met de provincie Utrecht onderhouden. Particulieren en agrariërs worden vertegenwoordigd door respectievelijk de belangenorganisaties Utrechts Particulier Grondbezit (UPG) en de Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (LTO- Noord). Het zijn deze belangenorganisaties die de samenwerking met de provincie Utrecht onderhouden.

Het belangrijkste voordeel van de casestudy met betrekking tot dit onderzoek is de mogelijkheid om een integraal beeld te krijgen van het onderzoeksobject (Verschuren & Doorewaard, 2007). De onderzoeksobjecten (in dit geval cases) zijn de drie samenwerkingsrelaties tussen de provincie Utrecht en terreinbeheerders. Het onderzoek zal een beschrijving geven van de vier sterk samenhangende dimensies van het natuurbeleidsarrangement. In het licht van de bezuinigingen en de decentralisatie zal gekeken worden welke veranderingen optreden binnen die

25

vier dimensies en welke impact dat zal hebben op de samenwerkingsrelatie tussen de provincie Utrecht en terreinbeheerders. Het creëren van een integraal beeld is een vereiste in het onderzoek gezien de sterke samenhang tussen de vier dimensies.

4.2 Caseselectie

Het casegebied betreft de provincie Utrecht. Er is voor deze provincie gekozen vanwege haar sterke samenwerkingsrelaties met terreinbeheerders. Bovendien is er binnen deze provincie relatief veel EHS gebied aanwezig en men voelt zich in het algemeen betrokken bij natuur en landschap, dat geldt zowel voor de burger als voor de provincie. Het natuurbeleidsarrangement van de provincie Utrecht is de case die geselecteerd is in de onderzoeksstrategie. De basis voor dit natuurbeleid is de EHS en beschermt deze aan de hand van het ‘Nee-tenzij’ principe (Provincie Utrecht, 2011a). Concreet betekent dit principe dat de provincie geen nieuwe functies toestaat, tenzij is aangetoond dat ze niet schadelijk zijn voor de natuur (Provincie Utrecht, 2011a). In 2010 was de doelstelling van de provincie Utrecht nog om tussen 1990 en 2018 circa 11.000 hectare nieuwe natuur aan te leggen. Toen was de provincie ongeveer op de helft, wat inhoudt dat er nog 5.500 hectare gerealiseerd dient te worden (Provincie Utrecht, 2010a). In het Akkoord van Utrecht, dat in 2011 tussen betrokken partijen is overeengekomen, is deze opgave teruggebracht naar 1.500 hectare. Een andere 3.000 hectare is ondergebracht in een zogenaamde ‘groene contour’, wat inhoudt dat partijen deze gebieden op vrijwillige basis kunnen realiseren. Op het moment dat hier daadwerkelijke realisatie van natuur heeft plaatsgevonden, wordt dit ‘groene contour’ gebied onderdeel van de EHS. Het overgebleven gebied van 1.500 hectare wordt ontgrensd (‘Akkoord van Utrecht’, 2011). De plek waar de nieuwe natuur moet komen wordt aangegeven in het natuurbeheerplan. Het beheerplan is een verplicht onderdeel waarin instandhoudingdoelen geformuleerd worden en de huidige situatie van de natuur beschreven wordt. Het beheerplan komt tot stand door nauw samen te werken met andere belanghebbenden, zoals aanliggende provincies, het Rijk, gemeenten, waterschappen, agrarische natuurverenigingen, omwonenden en terreinbeheerders (Provincie Utrecht, 2012a). De Provincie Utrecht subsidieert het beheer van agrarische natuur, landschapselementen en natuurgebieden via het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL)(Provincie Utrecht, 2011b). Het SNL bestaat uit twee subsidieverordeningen, namelijk de ‘Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer provincie Utrecht’ (SVNL) en de ‘Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap provincie Utrecht’ (SKNL)(Provincie Utrecht, 2010b). Particuliere eigenaren, zoals agrariërs en landgoedeigenaren, kunnen ook zelf de natuur realiseren via particulier beheer (Provincie Utrecht, 2012b). Naast particulieren wordt de natuur in Utrecht beheerd door drie natuurbeherende organisaties, namelijk Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en Stichting Utrechts Landschap. De provincie subsidieert de aankoop en inrichting van natuurterreinen van Natuurmonumenten en Stichting Utrechts Landschap. In de provincie liggen ook eigendommen van Staatsbosbeheer (Provincie Utrecht, 2010c). De aankoop van deze terreinen loopt via het Rijk (Provincie Utrecht, 2010c). Vanaf 2014 wordt het areaal van Staatsbosbeheer ook ondergebracht onder de regeling SNL (IPO, 2011). De beschermde natuurgebieden in Utrecht zijn de gebieden die de komende jaren extra aandacht krijgen omdat ze bijzondere plant- en diersoorten herbergen die extra aandacht vragen om te overleven (Provincie Utrecht, 2012c). Deze gebieden vallen onder natura2000. Dit is een netwerk van beschermde natuurgebieden in de Europese Unie die van internationaal belang zijn (Provincie Utrecht, 2012c). In de natuurbeschermingswet is vastgesteld hoe er moet worden omgegaan met natura2000 gebieden. Nederland beschikt over 20 nationale landschappen, landschappen die

26

internationaal zeldzaam of uniek zijn, waarvan er 5 in de provincie Utrecht liggen (Provincie Utrecht, 2010d). Het grootste landschap in Utrecht betreft Het Groene Hart. Één van de grootste Nederlandse natuurgebieden betreft het nationale park De Utrechtse Heuvelrug (Provincie Utrecht, 2011c).

4.3 Operationalisatie

Om een effectief en efficiënt onderzoek te kunnen verrichten dienen de dimensies van de beleidsarrangementenbenadering te worden geoperationaliseerd in concrete indicatoren, zie figuur 4. In deze figuur is te zien dat de vier dimensies bekeken worden vanuit de verhouding en de relatie tussen actoren die aan hun samenwerking ten grondslag ligt. De dimensie ‘discours’ betreft een erg abstract begrip dat veel betekennissen herbergt. Om de nadruk in deze dimensie sterk op samenwerking en natuurbeleid te kunnen leggen is ervoor gekozen het begrip af te bakenen tot het gedachtegoed met betrekking tot de EHS en het gedachtegoed met betrekking tot samenwerking.

In de dimensie ‘coalities’ wordt er gezocht naar hetgeen de samenwerkende actoren bindt binnen het beleidsarrangement, welke doelen zij nastreven en in hoeverre dit gemeenschappelijke doelen zijn. Door de gemeenschappelijkheid te beschrijven wordt voor een groot deel de kracht van de coalitie verwoord. Daarnaast wordt bekeken welke samenwerkingsmodellen nu op de voorgrond treden. Daarbij wordt niet gezocht naar specifieke samenwerkingsmodellen maar meer naar de achterliggende mechanismen van samenwerkingsmodellen zoals gelijkwaardigheid en betrokkenheid.

De hulpbronnen vallen uiteen in financiële, juridische en sociale hulpbronnen en deskundigheden. Dit zijn de bronnen waartoe de actoren toegang hebben of een beroep op kunnen doen en waaraan zij dus hun macht kunnen ontlenen. Er is voor gekozen om per hulpbronsoort te zoeken naar de wederzijdse afhankelijkheid tussen de provincie Utrecht en terreinbeheerders met betrekking tot een specifieke hulpbron en welke positie deze actoren ten opzichte van elkaar innemen. Deze aspecten bepalen voor een groot deel de samenwerkingsrelatie tussen actoren. Adema (2004) geeft aan dat er steeds meer wordt samengewerkt volgens het netwerkmodel waarin samenwerkende partijen een gelijkwaardige positie hebben. Gelijkwaardige samenwerkende partijen maken gebruik van elkaars deskundigheden en hulpbronnen om zo meerwaarde te creëren door gezamenlijke belangen te onderkennen. Hierdoor groeien afhankelijkheden tussen actoren. Die wederzijdse afhankelijkheid is interessant om te analyseren omdat die van groot belang is voor de verhoudingen tussen actoren in de samenwerking. Die verhoudingen liggen weer ten grondslag aan de inhoud en de organisatie van de samenwerkingsrelatie in de vorm van rolverdelingen, taakopvattingen, belangen, samenwerkingsdiscoursen, etc. Bovendien geeft het een beeld van de machtsposities die beide partijen innemen als gevolg van hun beschikking tot bepaalde hulpbronnen. De dimensie ‘spelregels’ is geoperationaliseerd in de indicatoren ‘rolverdeling’ en ‘afspraken’. De rolverdeling tussen de actoren binnen het natuurbeleidsarrangement is een belangrijk aspect van de samenwerkingsrelatie. Adema (2004) beschrijft de ontwikkeling van de rolverdeling in de afgelopen tien jaar van zowel de provincies als natuur- en milieuorganisaties als belangrijke aspecten in de opkomst van het netwerkmodel als samenwerkingsmodel. De afspraken die onlangs zijn gemaakt tussen de betrokken actoren, denk dan vooral aan het ‘Akkoord van Utrecht’, bieden vooralsnog de belangrijkste kaders voor de samenwerking tussen de provincie Utrecht en terreinbeheerders.

27

28 4.4 Dataverzameling en –analyse

De objecten van onderzoek zijn de organisaties binnen de samenwerkingsrelaties, de subcases in de casestudy. Deze objecten moeten onderzoeksgegevens opleveren, namelijk kenmerken van het natuurbeleidsarrangement en van de samenwerkingsrelaties. De gegevens kunnen het beste verzameld worden bij de personen die werkzaam zijn in één van die organisaties en verantwoordelijk zijn voor de samenwerking in de praktijk. Deze gegevens zullen vooral gericht zijn op de vier dimensies van het beleidsarrangement, zowel vóór de bezuinigingen en de decentralisatie als in de huidige situatie. Een andere databron betreft de media. Zaken als een hoge informatiedichtheid en actualiteit zijn belangrijke voordelen van deze databron. Vooral gezien het actuele karakter van het natuurbeheer binnen de EHS kan de media snelle aanvullende informatie opleveren. Het is zaak om in de media naar de meest betrouwbare en valide bronnen te zoeken, hiervoor is een selectief en uiterst kritisch karakter vereist (Verschuren & Doorewaard, 2007). Daarnaast zijn documenten een belangrijke databron. Vooral voor een analyse van het decentralisatieproces en de bezuinigingen bieden documenten zoals het onderhandelingsakkoord ‘Decentralisatie Natuur’ en het ‘Akkoord van Utrecht’ een goede uitkomst. Een laatste relevante databron betreft literatuur. De literatuur zal het theoretisch raamwerk bieden waaraan het onderzoek wordt opgehangen. Het is van belang dat deze theorie doorwerkt in de methoden van onderzoek doordat bijvoorbeeld relevante begrippen terugkomen in de interviews.

De belangrijkste gegevens zullen verzameld worden aan de hand van diepte-interviews. Om de theoretische achtergrond van het onderzoek gedurende de interviews te waarborgen zullen er semigestructureerde interviews gehanteerd worden. Het is van belang dat binnen alle subcases verschillende betrokkenen (betrokken in de samenwerkingsrelatie) geïnterviewd worden. Betrokkenen bij terreinbeherende organisaties en belangenorganisaties zijn dan personen die in de praktijk samenwerken met de provincie Utrecht, en vice versa. Deze betrokkenen kunnen het meest objectieve beeld geven met betrekking tot de inhoud van de vier dimensies. De functies van deze betrokkenen zijn verder niet van groot belang. De structuur die in de interviewguide gehanteerd wordt ziet er als volgt uit:

• Een onderscheid in vragen over de samenwerking vóór decentralisatie en na decentralisatie. • De structuur van het interview betreft het theoretische kader van de

beleidsarrangementenbenadering; de dimensies.

• Focus op de gevolgen van een veranderend beleidsarrangement voor de samenwerkingsrelatie.

Deze structuur is vrij strak en leidend tijdens de interviews, maar biedt wel mogelijkheden om tijdens de interviews dieper door te vragen. De complete interviewguide is terug te vinden in bijlage 1. Een andere onderzoeksmethode betreft het zoeksysteem. Gezien het feit dat dit onderzoek vooral een empirisch onderzoek betreft zal het hanteren van zoeksystemen veelal gericht zijn op het vinden van relevante aanvullende documenten en literatuur. Bureauonderzoek is een belangrijke methode om intern bij de betrokken organisaties op zoek te gaan naar relevante documenten.

De data die tijdens de interviews wordt verzameld zullen worden uitgewerkt in uitgebreide verslagen. Deze verslagen dienen als leidraad voor de analyse. Tijdens de analyse zal op zoek worden gegaan naar de overeenkomsten tussen de verhalen van respondenten met betrekking tot de geoperationaliseerde begrippen. Deze analyse zal per actor, dus de provincie Utrecht, terreinbeherende organisaties en belangenorganisaties, verricht worden. Dat betekent dat er drie

29

verschillende analyses ontstaan per geoperationaliseerd begrip. De specifieke aanpak van de analyse zal toegelicht worden in paragraaf 5.1.