103
INLEIDING
In de RES worden verschillende belangen afgewogen, zoals de doelen uit het Klimaatakkoord, de ruimtelijke kwaliteit20, de energie-infrastructuur, bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak. Nationaal Programma RES onderscheidt verschillende bouwstenen voor maatschappelijk draagvlak, waaronder maatschappelijke betrokkenheid bij en lokaal eigendom van duurzame energieprojecten (zie Figuur 1). Maatschappelijk draagvlak bij de uitvoering van de RES gaat dus, onder andere, over meedenken over én financieel meedoen in duurzame energieprojecten. Daarnaast betreft het niet alleen maatschappelijke organisaties en ondernemers, maar ook inwoners.
Figuur 17: Integrale afweging binnen de RES
In de huidige praktijk is het realiseren van maatschappelijk draagvlak ten behoeve van duurzame energieprojecten lastig. Over het algemeen worden omwonenden laat betrokken en kan er nog in beperkte mate worden meegedacht over de inrichting van duurzame energieprojecten. Daarnaast vloeien de winsten van de projecten grotendeels de regio uit21 (zie Figuur 2). Bovendien zijn de maatschappelijke betrokkenheid en de mate van eigendom sterk verschillend per project2. Deze aspecten kunnen draagvlak voor de energietransitie binnen onze regio ondermijnen. Het huidige omgevingsrecht bevat een beperkte grondslag op basis waarvan
20 In de handreiking van Nationaal Programma RES wordt onder de noemer ruimtelijke kwaliteit een veelheid van factoren genoemd die van invloed zijn op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van een bepaald gebied.
21Noordelijke Rekenkamer rapport: Verdeling onder Hoogspanning, een onderzoek naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken.
104
vroegtijdige betrokkenheid bij (cf. formele inspraakprocedure) of lokaal eigendom van duurzame energieprojecten kunnen worden afgedwongen2. Met de ophanden zijnde invoering van de Omgevingswet verandert dit vooralsnog niet: de Omgevingswet bevat een wettelijke verplichting tot participatie bij duurzame energieprojecten, maar laat veel ruimte over voor de invulling van maatschappelijke betrokkenheid en lokaal eigendom door initiatiefnemers en regionale overheden.
Figuur 18: Illustratie van lokaal eigendom bij gerealiseerde en vergunde projecten
Tegelijkertijd is één van de uitgangspunten van de RES Groningen dat er wordt ingezet op een gedragen RES, waarbij maatschappelijke betrokkenheid en een eerlijke verdeling van lusten en lasten voorop staan. Deze wens lijkt extra relevant in het licht van de recente uitspraak van de Raad van State22, waarin wordt gesteld dat, op basis van gemeentelijk beleid, gemeenten geen medewerking hoeven te verlenen aan initiatiefnemers wanneer deze geen specifieke inspanningen verricht hebben om omwonenden te informeren en maatschappelijk draagvlak te verwerven of te vergroten. De uitspraak van de Raad van State benadrukt het belang van het opnemen van aanvullende vereisten voor duurzame energieprojecten in beleid ten behoeve van het maatschappelijk draagvlak. Daarnaast is er in onze regio de wens om handen voeten te gaan geven aan de ambitie uit het Klimaatakkoord: 50 procent eigendom van de productie van duurzame energie in de lokale omgeving (zowel bedrijven als inwoners).
105
Figuur 19: Illustratie van 50 procent lokaal eigendom bij nieuwe duurzame energieprojecten
In dit hoofdstuk worden aanvullende mogelijkheden geschetst om maatschappelijke betrokkenheid en lokaal eigendom te bevorderen bij nieuwe duurzame energieprojecten, ten behoeve van maatschappelijk draagvlak.
Figuur 18: afbakening van begrippen2324
23 Participatiewaaier ten behoeve van het Klimaatakkoord
24 Factsheet Lokaal Eigendom
Wat verstaan wij onder maatschappelijk draagvlak?
Maatschappelijk draagvlak is steun of een positieve houding t.o.v. een doel, keuze of besluit onder de inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties in de regio. Dit onderscheidt zich van acceptatie, wat we beschouwen als het legitiem aanvaarden van een keuze of ontwikkeling, zonder hier noodzakelijkerwijs voorstander van te zijn. Nationaal Programma RES onderscheidt verschillende bouwstenen voor maatschappelijk draagvlak, waaronder maatschappelijke betrokkenheid bij en lokaal eigendom van energieprojecten.
Wat verstaan wij onder maatschappelijke betrokkenheid?
Betrokkenheid van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de ontwikkeling van duurzame
energieprojecten. Dit onderscheidt zich van indirecte maatschappelijke betrokkenheid via de volksvertegenwoordiging bij bijvoorbeeld het opstellen van een visie of beleid. Maatschappelijke betrokkenheid bij duurzame energieprojecten kan worden vergroot middels verschillende vormen van participatie (proces- of financiële participatie):
➢ Procesparticipatie: de initiatiefnemer doorloopt samen met de omgeving een traject om te komen tot een duurzaam energieproject. In dit traject worden afspraken gemaakt over onder andere het ontwerp van het project, de ruimtelijke inpassing, financiële participatie en andere bovenwettelijke compensatie;
➢ Financiële participatie: investeren in en/of voordeel ervaren van de opbrengsten van een project. Financiële participatie is een bovenwettelijke tegemoetkoming, in tegenstelling tot wettelijke financiële compensatie als gevolg van planschade. Er bestaan verschillende vormen van financiële participatie, variërend in zeggenschap en bijbehorende risico's (zie de Participatiewaaier4).
Wat verstaan wij onder lokaal eigendom?
Lokaal eigendom is het juridisch (mede-)bezitten van duurzame energieprojecten, via bijvoorbeeld een vereniging, coöperatie of andere maatschappelijke organisatie waarvan het lidmaatschap open staat voor lokale inwoners of ondernemers. Door het lidmaatschap kunnen leden samen beslissen over de opbrengsten van een duurzaam energieproject. Lidmaatschap is vrijwillig en open voor iedereen uit de omgeving, ook mensen met een smalle portemonnee.
106
Kanttekening hierbij is dat regionale overheden zich op nieuw terrein bevinden. Daarom zullen in de aanloop naar RES 1.0 de eventuele aanvullende vereisten ten behoeve van maatschappelijke betrokkenheid en lokaal eigendom verder worden verkend. We zullen hierbij leren van nieuwe duurzame energieprojecten en evalueren of meer maatschappelijke betrokkenheid en lokaal eigendom bijdragen aan duurzame energieprojecten die worden gedragen door de omgeving. In de RES 1.0 kunnen de overheden binnen RES Groningen besluiten of er op regionale schaal aanvullende vereisten worden gesteld voor nieuwe duurzame energieprojecten ten behoeve van het bevorderen van maatschappelijk draagvlak.
MAATSCHAPPELIJKE BETROKKENHEID
Er ontstaat meer maatschappelijke betrokkenheid als de initiatiefnemer (ongeacht of dit een ondernemer, coöperatie of overheid is) samen met de omgeving een traject doorloopt waarin afspraken gemaakt worden over onder andere het ontwerp van een duurzaam energieproject, de ruimtelijke inpassing van het project, financiële participatie en andere bovenwettelijke compensatie23. Een stakeholderanalyse kan hierbij ondersteunen. Een stakeholderanalyse brengt alle belanghebbenden in de omgeving in kaart. De afspraken worden vastgelegd in een omgevingsovereenkomst, die als basis dient voor een projectplan waarin wordt geschreven hoe binnen het project procesparticipatie en lokaal eigendom wordt ingericht24.
In de aanloop naar de RES 1.0 zal in kaart worden gebracht hoe procesparticipatie kan worden ingevuld, zodat het bijdraagt aan meer draagvlak voor duurzame energieprojecten.
LOKAAL EIGENDOM
De meest verregaande vorm van financiële participatie is lokaal eigendom. Er zijn geen landelijke afspraken over waar de lokale omgeving ophoudt24. Per project kunnen afspraken worden gemaakt. Voorgaande onderscheidt zich van duurzame energieprojecten die in eigendom zijn van één of enkele ondernemer(s), waarbij de lokale omgeving slechts in beperkte mate betrokken is en de voordelen ervaart. Het bevoegd gezag beoordeelt uiteindelijk of het proces goed doorlopen is en of de omgeving voldoende betrokken is.
Er zijn verschillende manieren om lokaal eigendom vorm te geven. We hebben de afgelopen periode drie ontwikkelingen verkend, namelijk de ontwikkeling van duurzame energieprojecten door regionale overheden op eigen gronden waarbij de revenuen ten goede komen aan inwoners (bv. warmtetransitie) (1), minimaal 50 procent lokaal eigendom van duurzame energieprojecten (2) en lokaal eigendom van duurzame energieprojecten in combinatie met een gebiedsfonds, als de streefwaarde van 50 procent lokaal eigendom niet wordt gehaald (3). Hieronder worden deze varianten toegelicht.
107
ONTWIKKELING IN GEMEENTELIJK BEHEER
De gemeente Groningen onderzoekt momenteel samen met de Rijksuniversiteit Groningen hoe de opbrengsten van duurzame energieprojecten op gronden die in het bezit zijn van de gemeente ten goede kunnen komen aan iedere inwoner van de gemeente, niet alleen van de mensen die geïnvesteerd hebben in het project. Zo wordt er gekeken naar de mogelijkheden om duurzame energieprojecten te ontwikkelen en te exploiteren, waarbij de revenuen kunnen worden geïnvesteerd in andere duurzame energievoorzieningen in de gemeente. In het RES proces kunnen we leren van deze bevindingen.
MINIMAAL 50% LOKAAL EIGENDOM
Afspraken met de omgeving worden vastgelegd in een omgevingsovereenkomst. In dit participatieproces kan de omgeving beslissen over de manier waarop zij financieel willen participeren. Zoals genoemd in Figuur 4 zijn er verschillende manieren waarop de omgeving financieel kan participeren in energieprojecten. Lokaal eigendom is een verregaande vorm van financiële participatie: de lokale omgeving heeft zeggenschap over, profiteert van duurzame energieprojecten en draagt de bijbehorende financiële risico's. De lokale omgeving kan ook kiezen voor andere vormen van financiële participatie, bijvoorbeeld het inzetten van de opbrengsten via een omgevingsfonds of obligaties. 23,24
LOKAAL EIGENDOM IN COMBINATIE MET GEBIEDSFONDS
De gemeente Westerwolde heeft recent beleid vastgesteld om invulling te geven aan 50 procent lokaal eigendom van zonneparken. Als er geen of minder sprake is van lokaal eigendom dan 50 procent en de initiatiefnemer kan goed uitleggen waarom dit niet gehaald is, dan geldt een financiële compensatie middels een bijdrage aan het gebiedsfonds. Middelen uit het gebiedsfonds komen ten goede aan de nabije omgeving van het project. Deze bijdrage aan het gebiedsfonds is hoger dan gebruikelijk in de branche. Voor de bijdrage geldt een staffel: hoe groter het vermogen van het zonnepark, des te groter de bijdrage per MWp per jaar over een looptijd van 15 jaar (zie Tabel 1; bijlage 1 voor de leidraad van gemeente Westerwolde). Momenteel wordt uitgezocht hoe het gebiedsfonds ingericht kan worden.
Vermogen zonnepark Vergoeding per MWp per jaar
0-5 MWp € 2000,-
6-20 MWp € 4000,-
21-50 MWp € 5000,-
>50 MWp € 6000,-
Tabel 14: Model gebiedsfonds gemeente Westerwolde
De provincie Groningen heeft naar aanleiding van vragen van verschillende gemeenten een secondopiniononderzoek gedaan naar de hoogte van de bijdragen aan een gebiedsfonds.
108
In de aanloop naar de RES 1.0 zal in kaart worden gebracht hoe lokaal eigendom kan worden ingevuld, zodat het bijdraagt aan meer draagvlak voor duurzame energieprojecten en dat er meer revenuen het gebied in gaan.
FINANCIELE EN JURIDISCHE BELEMMERINGEN
Om een project als mede-eigenaar succesvol te ontwikkelen, moet de lokale omgeving (bijvoorbeeld een coöperatie) gelijkwaardig samenwerken met de ontwikkelaar/ initiatiefnemer (of hiervoor geschikte vertegenwoordiging vinden). Gelijkwaardig in zowel kennis als middelen. Zo moet de lokale omgeving in staat zijn om een gedeelte van zowel de voorfinanciering als de realisatiekosten te betalen. De voorfinanciering zijn kosten die worden gemaakt voordat de vergunning is afgegeven en de subsidie is verkregen. Bij grote duurzame energieprojecten gaat dit om grote risicovolle bedragen, omdat de ontwikkelfase lang kan duren en de slagingskans niet duidelijk is. Gezien de risico's van een dergelijk traject ligt een lening bij bijvoorbeeld een bank niet voor de hand25.
Om lokaal eigendom te stimuleren is er voorfinanciering nodig. Dit is momenteel een knelpunt (cf. het revolverend fonds ‘Nieuwe Doen’ is enkel aan te spreken voor de realisatiekosten, niet de voorfinanciering). In de aanloop naar de RES 1.0 zal in kaart worden gebracht op welke manieren dit knelpunt kan worden opgelost voor regio Groningen, met de bijhorende risico's. Hierbij is te denken aan uitbreiding van het huidige revolverend fonds of deelname aan een landelijk ontwikkelfonds.
In het Klimaatakkoord is 50% lokaal eigendom van de productie van duurzame energie van de lokale omgeving geformuleerd als een streven, niet als een verplichting. Op dit moment is er geen instrumentarium voorhanden om dergelijke financiële participatie bij duurzame energieprojecten af te dwingen21. In de aanloop naar RES 1.0 zullen we in kaart brengen in welke mate juridische borging van financiële participatie door de regionale overheden mogelijk is in het kader de Omgevingswet, en indien dat niet mogelijk is, wat regionale overheden kunnen doen en wat zij daarvoor nodig hebben.