Centrale vraagstelling en afgeleide onderzoeksvragen

1. Introductie

1.3 Centrale vraagstelling en afgeleide onderzoeksvragen

onderzoeksvragen ^{1.4 Afbakening en kader van het onderzoek}

1.5 Onderzoeksontwerp en operationalisering van

de onderzoeksvragen ^{1.6 Relevantie van het onderzoek}

1.7 Structuur en opbouw van het onderzoek Figuur 1. Structuur hoofdstuk 1

4 De sector lokale/lagere overheid in Nederland wordt door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) beschouwd als een subsector van de institutionele sector overheid. Deze subsector omvat functionele en territoriale lokale overheden, zoals onder meer: provincies, waterschappen, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en verzelfstandigde lokale overheidsdiensten, zoals bureaus voor arbeidsbemiddeling en regionale politiekorpsen. Voor een volledig overzicht van de subsector lokale overheid, zie de website van het CBS: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/methoden/begrippen/default.htm?ConceptID=420 (laatstelijk geraadpleegd op 14 maart 2014).

5 Met ontwikkelingen, tendensen en kwaliteitsinitiatieven wordt hier bedoeld politieke en bestuurlijke keuzes die de Rijksoverheid maakt, zoals (verplichte) bezuinigingsdoelstellingen of het maken van beleidskeuzes, zoals het realiseren van een betere dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen.

1.1 Kwaliteitsverbeteringsinitiatieven

De afgelopen decennia heeft kwaliteit binnen de Nederlandse overheid veel aandacht gekregen, zo blijkt uit de evolutie van het public management (Bouckaert & Thijs, 2003, pp. 345-346). Kenmerkend hierbij is een tendens die moet leiden tot een in omvang kleinere en efficiënter werkende centrale overheid. De pogingen in Nederland hiertoe begonnen in de late jaren 60 en werden opnieuw geformuleerd in de jaren 80 onder de noemer: ‘Grote Efficiënte

Operatie’6. Bouckaert & Thijs (2003) beargumenteren daarbij dat de kwantitatieve expansie in

omvang van de overheid in de jaren 60 en 70 de kwaliteit van de overheidsorganisatie en de dienstverlening heeft aangetast. Hun argumenten werden door velen onderschreven. De disfunctie zou te wijten zijn aan de omvang van de overheid en daarom ontstond een toenemende tendens naar een afgeslankte, maar beter functionerende overheid (Van Mierlo, 1995, p. 3). Bentlage, Boelens, & Kip (1998, p. 11) stellen daarbij dat burgers en bedrijven niet zo geïnteresseerd zijn in de inspanningen die de overheid uitvoert voor de samenleving. Echter, zij zijn wél geïnteresseerd in de uitkomsten en de effecten van die inspanningen. De discussie over de rol van de staat en de gewenste mate van overheidstussenkomst was in andere landen ook aan de gang en bereikte in de jaren 80 haar hoogtepunt. Hervormingsideeën komen naar Nederland overgewaaid vanuit de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Zweden (Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 245). Tabel 1 toont een (niet uitputtend) chronologisch overzicht van hervormingsinitiatieven met specifiek impact op kwaliteitsmanagement in Nederland vanaf de jaren 80.

6 De zes ‘Grote Operaties’ hadden betrekking op: reorganisatie van de Rijksdienst, personeelsvermindering in de Rijksoverheid, decentralisatie, deregulering, heroverweging en privatisering.

Introductie

Gemeenten vormen als lokale overheid4 een belangrijk onderdeel van de totale publieke

sector in Nederland. Zij zijn daarbij vaak volgend en afhankelijk van (financiële)

ontwikkelingen, tendensen en kwaliteitsinitiatieven5 die plaatsvinden vanuit de Rijksoverheid.

Om die reden is het belangrijk om in relatie met het onderzoeksonderwerp: ‘Kwaliteit en kwaliteitsmanagement in de gemeentelijke organisatie’ inzicht te krijgen in de context van kwaliteitsontwikkelingen en -initiatieven van de Rijksoverheid. Daarom is eerst daarover een literatuurverkenning uitgevoerd (paragraaf 1.1). Daarna houdt paragraaf 1.2 een betoog over de vraag: 'Waarom een onderzoek naar kwaliteit en kwaliteitsmanagement in de gemeentelijke organisatie?'. Als afgeleide van het betoog zijn in paragraaf 1.3 een centrale vraagstelling en zeven onderzoeksvragen geformuleerd en zijn begrippen uit de centrale onderzoeksvraag toegelicht. Het afbakenen en preciseren van het onderzoek zijn belangrijk om het onderzoeksdomein helder te maken. Dit wordt belicht in paragraaf 1.4. De afbakening leidt vervolgens tot het onderzoeksontwerp en operationalisering van de onderzoeksvragen (paragraaf 1.5). De relevantie van het onderzoek wordt uiteengezet in paragraaf 1.6. Tot slot sluit dit hoofdstuk af met paragraaf 1.7, waarin de structuur en opbouw van het onderzoek staan weergegeven.

Hoofdstuk 1. Introductie

1.1 Kwaliteitsverbeteringsinitiatieven 1.2 Waarom een onderzoek naar: ‘Kwaliteit en kwaliteitsmanagement in de gemeentelijke organisatie’?

1.3 Centrale vraagstelling en afgeleide

onderzoeksvragen ^{1.4 Afbakening en kader van het onderzoek}

1.5 Onderzoeksontwerp en operationalisering van

de onderzoeksvragen ^{1.6 Relevantie van het onderzoek}

1.7 Structuur en opbouw van het onderzoek Figuur 1. Structuur hoofdstuk 1

1.1 Kwaliteitsverbeteringsinitiatieven

Operatie’6. Bouckaert & Thijs (2003) beargumenteren daarbij dat de kwantitatieve expansie in

6 De zes ‘Grote Operaties’ hadden betrekking op: reorganisatie van de Rijksdienst, personeelsvermindering in de Rijksoverheid, decentralisatie, deregulering, heroverweging en privatisering.

• Chapter 1

Jaar Initiatief Inhoud en omschrijving

1982-1989 ^{De Grote Operaties} ^{Onder Lubbers I en II worden zes grote operaties opgestart ter}verbetering van de werking van de Rijksdienst en het inkrimpen van de Rijksdienst.

1989-1994 ^{Grote Efficiënte Operatie} ^{Operaties worden onder één grote noemer gebracht, waarbij de}focus eveneens weer gericht is op een betere werking van de Rijksdienst.

1991-1995 ^{Kerntaken operaties} ^{Wat zijn de kerntaken van de overheid en welke moeten ze zelf}uitvoeren? 1992 Kwaliteitsmonitor Instrument voor het meten van klanttevredenheid en de kwaliteit

van dienstverlening. 1994 Start van de Agentschappen Interne verzelfstandiging.

1995 ‘Back to the Future’

beleidsbrief ^{‘Terug naar de toekomst’: over het gebruik van informatie- en}communicatietechnologie in de openbare sector uit 1995. Ook wel genoemd: ‘De derde beleidsnota over informatisering in de openbare sector (BIOS 3)’. Kamerstuknummer 20644, nr. 23.

1997

INK-kwaliteitsmanagementmodel7 Zelfevaluatie instrument.

2002 Kwaliteitsconferentie Uitwisseling van goede voorbeelden uit de publieke sector.

2005 Commissie Gemeentelijke

Dienstverlening/Commissie Jorritsma

Publieke dienstverlening, professionele gemeenten. Visie 2015.

2007 - 2011

Beleidsprogramma Balkenende IV, ‘Samen werken, samen leven’

Een programma met doelstellingen voor het verbeteren van de kwaliteit van de overheidsdienstverlening richting burgers en bedrijven.

2008 Concept Antwoord © Een programma/beweging naar een transparante overheid die de burger centraal stelt.

2012 Kabinet Rutte II: Regeerakkoord "Bruggen slaan'

Meer efficiëntie, effectiviteit en lagere apparaatskosten bij de overheid.

2013 Visiebrief digitale overheid 2017. Brief van minister Plasterk (BZK) aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Verbeteren van de kwaliteit van de digitale overheidsinformatie en overheidsdienstverlening in 2017.

Tabel 1. Chronologie van hervormingsinitiatieven met specifieke impact op kwaliteitsmanagement in de Nederlandse overheid

Aangepast van: ‘Kwaliteit in de overheid'. Een handboek voor kwaliteitsmanagement in de publieke sector op basis van een internationaal comparatieve studie’ (p.350), Bouckaert & Thijs, 2002, Gent: Academia Press.

Hoewel een aantal in Tabel 1 genoemde hervormingsinitiatieven vanuit de oorsprong gericht was op de Rijksdienst en daar als doel hadden om kwaliteitsverbeteringen tot stand te brengen, hebben ook gemeenten effecten van die initiatieven ondervonden.

Andere voorbeelden van overheidsbrede projecten en programma’s uitgevoerd in de jaren 80

zijn: ‘Beleids- en beheersinstrumentarium' (BBI)8, met drie centrale doelstellingen9,

7 Een kwaliteitsmanagementmodel geïnitieerd vanuit het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK).

8 Een project van BZK, van 1987-1989, dat later in een stichting werd ondergebracht. De Stichting BBI werd in 1989 door de gemeentelijke koepelorganisaties VNG, Vereniging van Financieel-economische en Administratieve Managers in Overheidsdienst (FAMO) en de

‘Servicecentra van de overheid’10, ‘Overheidsloket 2000’11 en ‘Van Beleidsbegroting Tot

Beleidsverantwoording' (VBTB). VBTB werd in mei 1999 in een regeringsnota12

geïntroduceerd om overheidsorganisaties transparanter te maken door de toepassing van

prestatiemanagement13 en het toegankelijker maken van begrotings- en

verantwoordingsstukken14.

Een specifiek voorbeeld op het vlak van publieke dienstverlening waarbij gemeenten een belangrijke rol toebedeeld krijgen, is het concept Antwoord© (Antwoord [cop], 2008). Gemeenten worden daarbij verondersteld een herkenbare ingang – in de vorm van een klantcontactcentrum (KCC) – tot stand te brengen waar burgers terecht kunnen voor al hun vragen aan de overheid.

Ook nu begin 2015, ten tijde van het afronden van dit proefschrift, is de constatering dat de ontwikkelingen binnen de Nederlandse overheid in de jaren 1980 zoals hiervoor beschreven zich opnieuw en wellicht nog sterker zullen manifesteren, in het bijzonder voor gemeenten. Gemeenten staan enerzijds onder druk vanuit de politiek en een (hernieuwde) discussie over de bestuurlijke inrichting van Nederland. De politiek zet sterk in op meer samenwerking tussen gemeenten en fusies en stelt eisen aan minimale grootte qua inwoners van gemeenten. Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) in het leven geroepen en bestond tot eind 1995. Aanvankelijk was BBI een afkorting van: beleids- en beheersinstrumentarium’, later van: ‘bestuurlijke vernieuwing, bedrijfsvoering en informatie(voorziening)', zie: het proefschrift van H. Aardema, 2002).

9 Versterking van de positie van de gemeenteraad; betere beheersing van de organisatie en een toename van de klantgerichtheid. Een aantal genoemde middelen om de drie doelstellingen te bereiken waren: sturing op basis van strategisch beleid, ontwikkeling van normen, kengetallen en kwaliteitseisen, waarborging van een goede kwaliteit van arbeid en plaatsing van de verantwoordelijkheid zo laag mogelijk in de organisatie, zie: het proefschrift van H. Aardema uit 2002).

10 Initiatieven die kunnen worden gebundeld onder de titel ‘Servicecentra van de overheid’ (SCO). De achterliggende doelstelling van deze Servicecentra was om de producten en diensten van de overheid zo veel mogelijk via één loket aan burgers en andere klanten aan te bieden. Door het integreren van de diensten moet kwaliteit van de dienstverlening vergroot worden. Het idee is afkomstig uit Engeland, waar deze vorm van dienstverlening in ‘civic service centres’ wordt gerealiseerd. Vanaf 1993 is er in Nederland bij gemeenten een start gemaakt met experimenten op dit gebied.

11 Het programma ‘Overheidsloket 2000’ (OL 2000) werd aangekondigd in de Derde Beleidsnota Informatisering Openbare Sector (BIOS) en was een samenwerking tussen BZK, de ministeries van Volksgezondheid Welzijn en Sport, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, de VNG en het Kadaster. Begin 1996 is het programma van start gegaan. Het kabinet beschrijft het perspectief van OL 2000 als een landelijk dekkend net van loketten, waar burgers en bedrijven terecht kunnen voor publieke producten en diensten met maximaal één doorverwijzing; dat voor diensten waarbij geen menselijke tussenkomst nodig is 24 uur per dag beschikbaar is; waar burgers zowel persoonlijk als elektronisch (anoniem) informatie kunnen krijgen over hun rechten en plichten; waar aan diensten door inzet van informatie- en communicatietechnologie (ICT) snel, klantvriendelijk en zorgvuldig antwoord op gestelde vragen kan worden verleend.

12 Regeringsnota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. Zie voor meer informatie: Tweede Kamer, 1998-1999, 26573, nr. 1-2.

13 Het ging daarbij vooral om de explicatie van doelen, prestaties en middelen; integratie van de beleids- en begrotingscyclus; integratie van financiële en niet-financiële informatie en verbetering van de informatiewaarde.

14 De specifieke vragen die door het VBTB-programma in de plannings- en verantwoordingsfase moeten worden beantwoord, zijn planning wat willen we bereiken? (effecten, resultaten).Wat gaan we daarvoor doen? (producten, diensten). Wat mag het kosten? Verantwoording, hebben we bereikt wat we hadden beoogd? Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen? Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?