Uit een onderzoekstudie van het Europees Migratie Netwerk26 uit 2006 naar de Nederlandse aanpak van de terugkeer van derdelanders naar hun land van herkomst, land van doorreis of een andere derde land, volgt dat het verzamelbegrip terugkeer uiteenvalt in twee hoofdcategorieën, namelijk vertrek en remigratie.
Bij remigratie gaat het om personen die wel rechtmatig verblijf hebben in Nederland en die terugkeren naar hun land van herkomst of dat van hun ouders. De persoon in kwestie kan zowel Nederlands onderdaan zijn als vreemdeling met een verblijfstitel. Aangezien het hierbij gaat om personen op wie geen vertrekplicht rust, wordt deze groep in het vervolg van dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Ingeval van vertrek betreft het vreemdelingen met een vertrekplicht, omdat ze niet (meer) rechtmatig in Nederland verblijven. In de Vc 2000 (A), zoals deze gold tot 1 april 2013, werd tevens een definitie gegeven van ‘vertrek’:
‘Van vertrek is sprake indien een vreemdeling, al dan niet aantoonbaar, zelfstandig of gedwongen vertrekt uit Nederland. Zelfstandig vertrek wordt onder andere gefaciliteerd door IOM in Nederland. Hiertoe biedt IOM een vertrekregeling aan.’
In latere versies van de Vc 2000 is geen definitie van vertrek meer opgenomen.
Het vertrekproces, waarover DT&V de regie voert, start formeel bij de uitvaardiging van een terugkeerbesluit aan een vreemdeling. Het terugkeerbesluit wordt genomen door IND in het kader van een toelatingsprocedure na afwijzing van een aanvraag of in geval van (grens)controles door de Koninklijke Marechaussee en de Nationale Politie (Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)). Als gevolg van dit besluit rust op de vreemdeling een terugkeer- of vertrekplicht op grond van artikel 62, eerste lid Vw 2000. Zelfstandig vertrek is het uitgangspunt van het Nederlandse terugkeerbeleid.27 Dit blijkt onder meer uit artikel 62, eerste lid Vw 2000 en artikel 45, eerste lid Vw 2000:
Artikel 62, eerste lid:
Nadat tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit is uitgevaardigd dan wel, indien het een gemeenschapsonderdaan betreft, nadat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling is geëindigd, dient hij Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.
24 Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en
instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescher- ming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU 2013 L 180).
25 Artikel 3, lid 2 Dublinverordening.
26 Europees Migratie Netwerk (2006), Research Study III – Terugkeer, p.28.
27 De Nederlandse ketenpartners hanteren niet (meer) de term vrijwillig vertrek. In dit onderzoek wordt het onderscheid ge-
25
Artikel 45, eerste lid:
De beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning […] wordt afgewezen, geldt als terugkeerbesluit, […], en heeft van rechtswege tot gevolg dat: a. de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van toepassing is;
b. de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde termijn, bij gebreke waarvan de vreemdeling kan worden uitgezet;
De inspanningen van de ketenpartners en IOM zijn erop gericht een vreemdeling zelfstandig te laten vertrekken, waarbij geldt dat de verantwoordelijkheid om te vertrekken bij de vreemdeling ligt. Pas wanneer de vreemdeling niet zelfstandig vertrekt en geen hulp aanvaardt van DT&V of andere organisaties, komt gedwongen vertrek in beeld. Dit wordt de ‘van drang naar dwang'-aanpak genoemd.28
Het uitgangspunt dat zelfstandig vertrek de voorkeur verdient boven gedwongen vertrek wordt al lang gehanteerd door de Nederlandse overheid. In de Terugkeernotitie uit 1997 staat het volgende over de verhouding tussen gedwongen en zelfstandige (destijds genoemd: vrijwillige) terugkeer:29
‘Binnen de meer integrale terugkeerbenadering die de regering voorstaat, zal – evenals nu – vrijwillige terugkeer blijven gelden als meest wenselijke optie en geldt gedwongen terugkeer daarbij als het noodzakelijke complement. Immers, ook uitgeprocedeerde of illegale vreemdelingen die niet uit eigen beweging willen terugkeren, zullen ons land moeten verlaten. Gedwongen terugkeer moet wat dat betreft worden gezien als ultimum remedium. Indien terugkeer van een uitgeprocedeerde asielzoeker niet kan worden gerealiseerd door omstandigheden die aan betrokkene zelf te wijten zijn (hij verleent geen medewerking aan de vaststelling van zijn identiteit of hij bemoeilijkt op andere wijze zijn terugkeer), dan rest als uiterste mogelijkheid slechts het beëindigen van de opvangvoorzieningen.’
In het ACVZ-rapport Pieken en dalen is de centrale doelstelling van het Nederlandse terug- keerbeleid gereconstrueerd aan de hand van bestudering van Kamerstukken. In het voorlig- gende onderzoek wordt aangesloten bij deze gereconstrueerde doelstelling uit het rapport:30 ‘De centrale doelstelling van het terugkeerbeleid is het bevorderen van (bij voorkeur zelf- standig, maar desnoods gedwongen) vertrek van uitgeprocedeerde vreemdelingen uit Ne- derland. Die doelstelling draagt bij aan het streven om illegaal verblijf in Nederland zo veel mogelijk te voorkomen en het aantal kansloze asielzoekers dat in Nederland een asielaan- vraag indient te verminderen. Ook wordt verondersteld dat een effectief terugkeerbeleid het maatschappelijk draagvlak voor het asielbeleid in algemene zin ten goede komt.’ Zelfstandig vertrek betekent overigens niet – zoals hierboven al duidelijk werd – dat de vreemdeling niet kan rekenen op begeleiding en ondersteuning (van onder meer DT&V en IOM) bij zijn vertrek. Juist door middel van dergelijke inspanningen beoogt de Nederlandse overheid het zelfstandig vertrek te stimuleren.
28 Zie: www.dienstterugkeerenvertrek.nl/VertrekuitNederland/Zelfstandigvertrek/Zelfstandigvertrek/index.aspx 29 Kamerstukken II 1996/97, 25 386, nr. 1.
26
Indien een vreemdeling niet meewerkt aan zijn vertrek, komt gedwongen vertrek in beeld. Dit wordt in artikel 63, eerste lid Vw 2000 uitzetting (in de Tri: verwijdering) genoemd:
‘De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, kan worden uitgezet.’ De bevoegdheid tot uitzetting ligt bij de minister van Justitie en Veiligheid die daartoe op grond van artikel 6.1a, eerste lid Vb 2000 alle benodigde handelingen kan verrichten. Bij zelfstandig vertrek is een nader onderscheid mogelijk tussen aantoonbaar en niet aantoonbaar vertrek. Van aantoonbaar vertrek is sprake wanneer het voor de Nederlandse autoriteiten duidelijk (of op zijn minst aannemelijk) is dat de vreemdeling daadwerkelijk vertrokken is naar het land van herkomst of een ander land.
Bij niet aantoonbaar (zelfstandig) vertrek gaat het om vreemdelingen die buiten het zicht van de Nederlandse autoriteiten vertrokken zijn. Dit wordt ook wel vertrek zonder toezicht of vertrek met onbekende bestemming genoemd. Het ministerie van Justitie en Veiligheid spreekt van vertrek zonder toezicht indien de vreemdeling niet meer aanwezig is op het laatste bekende adres en evenmin duidelijk is waar hij op dat moment elders verblijft, bijvoorbeeld omdat hij zich onttrekt aan de meldplicht.31 Het gaat hierbij bijvoorbeeld om vreemdelingen die geen recht meer hebben op (rijks)opvangfaciliteiten en voor wie het verblijf in een landelijke opvang- of onderdaklocatie beëindigd is of een gezin dat vertrekt uit de GL omdat gedwongen terugkeer dreigt. De bestemming van vertrek hoeft in deze gevallen niet in het buitenland te liggen, maar kan ook in Nederland liggen.