Verklaringen voor congestie vanuit het oogpunt van beleid verdienen extra aandacht. Een overheid heeft immers, door middel van zowel infrastructureel- als ruimtelijk-economisch beleid, respectievelijk directe en indirecte invloed op de ontwikkeling van de vraag-/aanbodverhouding voor infrastructurele capaciteit over de langere termijn. Het aanbod is veranderlijk maar in principe makkelijk te traceren: waar méér capaciteit aangeboden wordt met behulp van extra infrastructuur, of wanneer ruimtelijk beleid juist de vraag ernaar dempte. Laatstgenoemde was volgens het KiM tussen 1996 en 2005 echter duidelijk niet het geval.
Het traceren van de invloed van beleid op factoren aan de vraagkant is een complexere aangelegenheid. Zoals gezegd hebben Hilbers en Wilmink het over een ‘samenhang aan ruimtelijke, demografische en economische factoren’, maar verder dan dat gaat de literatuur niet. Een precieze vergelijking tussen de drie onderzochte stedelijke gebieden, gebaseerd op bijvoorbeeld statistische gegevens, is gezien het beschikbare bronmateriaal en de benodigde bewerking ervan evenwel een brug te ver voor deze scriptie; het zou een volledig op zichzelf staand onderzoek vergen. De duidelijke invloed van ruimtelijk beleid op de situatie in de Randstad specifiek staat echter buiten kijf.
De invloed van beleid aan de vraagkant
Hans van der Kammen en Len de Klerk bespreken in hun boek Ruimtelijke Ordening: van Grachtengordel tot VINEX-wijk de belangrijke ‘ruimtelijke inrichtingsdoctrines’ die de Nederlandse overheid na de Tweede Wereldoorlog heeft gehanteerd. Dit zijn: “...[de] bescherming van de positie van stedelijke centra, de hiërarchie van kernen als [regionale-] en het spreidingsbeleid en het Groene Hart als nationale concepten.’ Zij stellen dat vanaf het eind van de jaren ’50 een beleid van ‘gespreide, evenwichtige nationale verstedelijking’ plaats heeft
gevonden via ‘beheerste agglomeraties’. 98 De auto werd hierbij als essentiële
98 H. van der Cammen en L.A. de Klerk, Ruimtelijke ordening: van grachtengordel tot Vinex-wijk (2de druk; Utrecht 2006) 230.
‘levensvoorwaarde’ voor expansief ruimtelijk beleid gezien, het was het “nieuwe
vervoermiddel van de welvaartsstaat.”99
Plannen zoals achtereenvolgens het Ontwikkelingsschema Westen des Lands 1980 (1958), de Nota inzake de ruimtelijke ordening (later: de Eerste Nota, 1960) en de Tweede nota over de ruimtelijke ordening (1966) culmineerden hierdoor in een beleid dat uitging van ‘gebundelde deconcentratie’. Deze term behelsde een ‘middenkoers’, die enerzijds verdere groei van grote steden als Amsterdam en Rotterdam moest inperken, en anderzijds probeerde om de ‘laissez-faire van de oprukkende suburbanisatie’ in de juiste banen te leiden, aldus van
der Cammen en de Klerk.100 Een duidelijk effect van dit door de overheid opgelegde
‘groeikernenbeleid’, was een sterkere spreiding tussen woon- en werklocaties. Het Ruimtelijk Planbureau heeft zich naderhand in een rapport duidelijk uitgesproken over de invloed hiervan op de congestie op Nederlandse wegen, ‘gebundelde deconcentratie’ heeft hier zonder meer aan bijgedragen:
“Als mensen verder van de stad wonen, maken ze meer gebruik van de auto en moeten ze voor het werk ook meer gebruik maken van drukke wegen naar de stadsgewesten.
Dit geldt met name in de Randstad.”101
In de Tweede nota over de ruimtelijke ordening werd de hoop uitgesproken dat pendelaars minder last zouden hebben van de drukke wegen rond steden, wanneer deze gespreid zouden
wonen.102 Pas in het Vinex-beleid (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra) uit het begin van
de jaren ’90 is geprobeerd deze spreidingsgedachte weer los te laten. Maar, zo stelt het Ruimtelijk Planbureau, voor het tegengaan van extra automobiliteit “[is] het Vinex-beleid vooral succesvol geweest door de inbreiding binnen de [stads]contour van 1971 […] De ‘Vinex-uitleglocaties’ scoren minder gunstig.”103 Het was ogenschijnlijk niet mogelijk om, via het gehanteerde ruimtelijk beleid, de vraag naar infrastructuur te dempen. Sterker nog, het zo goed mogelijk faciliteren van meer automobiliteit was lange tijd juist één van de hoofdpunten van Nederlandse overheidsplannen! De door Hilbers en Wilmink en ook het KiM opgemerkte
99 Van der Cammen en de Klerk, Ruimtelijke Ordening, 231.
100 Ibidem, 229-231.
101 H.D. Hilbers e.a., Files en de ruimtelijke inrichting van Nederland (Rotterdam; Den Haag 2006) 7.
102 Ibidem, 58.
ontwikkeling dat wonen en werken steeds verder uit elkaar kwamen te liggen, is lange tijd uitganspunt geweest van het Nederlandse ruimtelijk beleid.
Ruimtelijk beleid moet niet overschat worden in haar autonome invloed op congestie. Hilbers en Wilmink vermeldden al dat juist de Vlaamse Ruit de laagste bevolkingsdichtheid van de drie gebieden heeft, en daarnaast ook een egale woningspreiding kent zoals in de Randstad. Ondanks deze ogenschijnkijk grotere spreiding van activiteiten kwam hier, in het laatste peiljaar van het onderzoek naar I/C-verhoudingen, echter beduidend minder congestie voor. Ookt had zelfs de fors grotere vraag naar infrastructuur in de Randstad niet per definitie tot meer congestie hoeven leiden, mits gecompenseerd door een navenant groter aanbod.
Oorzaken vanuit de aanbodkant
In de literatuur komt de aanbodsituatie in de drie onderzochte stedelijke gebieden slechts beknopt naar voren. Hilbers en Wilmink noemen in hun artikel uit 2002 alleen een aantal verschillen in capaciteitsaanbod tussen de gebieden, maar gaan niet in op de verhouding ervan met de verkeersvraag per gebied. Al met al hebben de Randstad en de Vlaamse Ruit een ongeveer even dicht wegennetwerk, terwijl de dichtheid ervan in de Rijn-Ruhr ‘substantieel’
hoger zou liggen.104 Qua snelwegen kennen de Randstad en de Rijn-Ruhr echter weer een
hogere dichtheid dan de Vlaamse Ruit, en blijft het regionale wegennet in de Randstad achter bij de andere twee gebieden, zoals in het vorige hoofdstuk ook al werd genoemd. De Randstad heeft in totaal een minder grote rijstrookcapaciteit dan de Rijn-Ruhr, op zowel snelwegen als regionale wegen. Daarbij ontbreekt het aan een aantal directe verbindingen, zoals een tussen
Amsterdam en Rotterdam.105
Het onderscheid in capaciteitsaanbod in de drie gebieden kan waarschijnlijk geheel worden uitgedrukt in aantallen beschikbare rijstrookkilometers. Verkeersmodellen gebaseerd op I/C-verhoudingen, zoals gebruikt in Hoofdstuk 2, kennen slechts een klein aantal variabelen: (1) de verkeerstechnische eigenschappen van een weg (maximumsnelheid, het ontwerp van kruisingen etc). en (2) het rijgedrag van weggebruikers (in reactiesnelheid, remweg, onderlinge
104 Hilbers en Wilmink, ‘Randstad Holland’s transportation networks in comparative perspective’, 471.
afstand etc.). Wegontwerpen verschillen in de drie onderzochte gebieden nauwelijks, omdat er in het onderzoek uit is gegaan van alleen het verkeer op snelwegen en een klein aantal vergelijkbare (auto)wegen met een hoge capaciteit. Er zijn in de literatuur ook geen aanwijzingen te vinden dat de factor rijgedrag in de drie gebieden zou verschillen.
Verder zijn er ook een aantal externe factoren die van invloed zijn op de capaciteit van een weg. Zij gaan over de mate van beschikbaarheid van het wegennet, beïnvloed door bijvoorbeeld werkzaamheden, ongelukken of het weer. Over de eerstgenoemde factor zijn geen historische dan wel actuele gegevens beschikbaar, deze kan daarom ook niet meegenomen worden in het onderzoek. Qua ongelukken is voor de drie stedelijke gebieden het gemiddelde aantal ongelukken per 10.000 inwoners voor de jaren 2003-2006 bekend. In de Vlaamse Ruit lag dit aantal tussen 0,6 en 1, in de Rijn-Ruhr tussen 0,2 en 0,5 in de Randstad tussen 0,2 en 0,3.106 Helaas zijn deze gegevens verder niet gespecificeerd naar voertuigsoort, wegtype of ernst van de ongelukken. In algemene zin kun je stellen dat de Randstad het beter doet dan de andere gebieden, zeker in vergelijking met de Vlaamse Ruit. Veranderingen in I/C-verhoudingen, door minder verstorende werking van ongelukken op het infrastructurele aanbod, zouden dus positief moeten uitvallen voor de Randstad. Wat de klimatologische omstandigheden betreft zijn er geen grote verschillen tussen de drie gebieden. Zo ligt de gemiddelde neerslag in de steden Amsterdam, Brussel en Düsseldorf volgens meteorologische diensten op het internet tussen de 821mm en 934mm. Door hun geografische nabijheid ligt het niet voor de hand dat het weer van invloed is op onderlinge verschillen in congestie.
Al met al lijken zaken als wegontwerp, rijgedrag en weersomstandigheden daarmee allerminst van systematische invloed op verschillen tussen de drie onderzochte gebieden. Het KiM stelde de invloed hiervan in de Mobiliteitsbalans 2007 sowieso vast op slechts 6% extra voertuigverliesuren, terwijl factoren aan de vraagkant en het onderdeel ‘onverklaard’ tezamen
voor 84% effect hadden op de groei van congestie in de Randstad.107
106 Eurostat, ‘Derived indicators for larger urban zones’.
De lange-termijn ontwikkeling van het aanbod
De lange termijn-invloed van extra capaciteit op de verschillen in verkeersdruk en congestie is potentieel groot, en ook nauwkeurig te traceren. Kaart 5 op de volgende pagina laat zien waar en hoeveel capaciteit is toegevoegd aan snelwegen in de drie onderzochte gebieden gedurende de tweede helft van de onderzoeksperiode, toen congestie in de Randstad buitensporig groeide. Wat nogmaals opvalt zijn de trajecten in de Randstad met een groot aantal rijstroken per rijrichting: vier of meer. Op een klein aantal plaatsen in de Vlaamse Ruit na kwam deze situatie buiten de Randstad nauwelijks niet voor. Wat dat betreft was er in de Randstad dus lokaal fors meer capaciteit beschikbaar dan elders, en werd deze capaciteit tussen 1995 en 2005 ook nog eens flink uitgebreid. Nieuwe verbindingen werden in geen enkele van de drie gebieden op grote schaal aangelegd. Het langste traject is nog wel de A11 ten westen van Antwerpen in de Vlaamse Ruit, een perifeer gelegen verbinding en meteen ook de enige capaciteitsuitbreiding die in dat gebied plaatsvond. In de Rijn-Ruhr werd de ‘Lückenschluss’ in de A44 ten noorden van Düsseldorf aangelegd, en is verder met name gewerkt aan verbreding van de snelwegen A1, A2 en A3 in de driehoek Oberhausen – Leverkusen – Dortmund.
De Randstad kende relatief het grootst aantal wegvakken die werden verbreed, plus een nieuwe verbinding onder het Noordzeekanaal door (de Wijkertunnel) en de nieuwe A5 langs Schiphol. Qua verbredingen valt op dat een drietal ‘zwakke plekken’ waar volgens Kaart 5 de I/C-verhoudingen in 1995 nog boven de 0,7 lagen - de A2 tussen Utrecht en Vianen, de A4 bij Den Haag en de A4 Ring Rotterdam West (Beneluxtunnel) – in 2005 verdwenen zijn. Blijkbaar was capaciteitsuitbreiding daar een afdoende middel tegen congestie. Toch hebben de relatief hogere lokale capaciteit en het grotere aantal wegverbredingen tussen 1995 en 2005 nauwelijks respijt gebracht voor de verkeerssituatie in de Randstad. Verminderde lokale congestiekans door relatief grotere capaciteit stond niet in verhouding tot de grote problemen die elders in het stedelijk gebied de kop op staken. Er is in het tweede decennium van de onderzoeksperiode in de Randstad dan ook wel geïnvesteerd in het aanbod infrastructuur, maar gezien Kaart 5 was dit op niet noemenswaardig méér trajecten dan in de Rijn-Ruhr. De Vlaamse Ruit is hierop een uitzondering, hier vond geen enkele wegverbreding plaats, met, blijkens de onderzoeksresultaten uit Hoofdstuk 2, grotere congestie rond Brussel als gevolg.
Kaart 5: Wegcapaciteit op snelwegen in de drie onderzochte gebieden in 1995, en de uitbreiding daarvan tot en met 2005 (rechts).108
108 Gebaseerd op de eerder genoemde INWEVA-cijfers van Rijkswaterstaat, Dauerzählungen (1996), de Verkehrsmengekarte (2005) en de verkeerstellingen van de FOD Mobiliteit en Vervoer.
De zeer beperkte aanleg van nieuwe wegen in alle drie de gebieden, staat in sterk contrast met plannen die nog vóór de onderzoeksperiode op tafel lagen. Zo stonden voor de Randstad in het Rijkswegenplan uit 1968 een heel aantal verbindingen op papier die uiteindelijk nooit
gerealiseerd zijn.109 Waarmee, aldus Mom en Filarski, “rücksichtlos asfalt leggen grotendeels
tot de plannenmakerij beperkt bleef.”110 Deze rückichtlose plannenmakerij behelsde, zoals
reeds vermeld, onder andere de ontbrekende directe noord-zuidverbinding A3 tussen Amsterdam en Rotterdam, de verlengde ‘stamweg’ A16 als doorgaande supersnelweg, de A24 vanaf Rotterdam naar Utrecht en de A57 vanuit Zeeland. Wat betreft de annulering van een substantieel aantal snelwegplannen is de Randstad niet uniek. Blijkens Kaart 6 op de volgende pagina hadden een aantal geannuleerde routes als alternatief kunnen fungeren voor congestiegevoelige trajecten in 2005. Zo werden bijvoorbeeld de A2, A4 en A12 in het Rijkswegenplan 1968 nog ontlast door de A3, A16 en A24, en waren er voor de A13 en A20 tussen Rotterdam en Den Haag een heel aantal alternatieven gepland. Hiervan zijn alleen de A4 Midden Delfland, de Blankenburgtunnel en de bypass A13-A16 in de planning van na 2005
overgebleven, maar anno 2014 nog steeds niet gerealiseerd.111
109 Rijkswegenplan 1968 Rijkswaterstaat (’s Gravenhage 1969).
110 Mom en Filarski, Van transport naar mobiliteit dl. 2, 359.
111 Rijkswaterstaat, ‘Projectenoverzicht’ http://www.rijkswaterstaat.nl/wegen/plannen_en_projecten/index.aspx
Kaart 6: Bestaande, geplande en niet gerealiseerde auto(snel-)wegen in de Randstad in 2005.112
Kaart 7: Bestaande, geplande en niet gerealiseerde auto(snel-)wegen in de Rijn-Ruhr in 2005. 113
113 Autobahnatlas, ‘Karten: Aktuelle und verworfene Autobahnplanungen, Neubau und Ausbau’
Ook de Rijn-Ruhr kende evenwel een groot aantal snelwegverbindingen die nooit ten uitvoer zijn gekomen. Dat is opvallend, want het uiteindelijk gerealiseerde snelwegennet is alsnog ‘substantieel’ dichter dan dat in de Randstad, zoals Hilbers en Wilmink stellen. Er was oorspronkelijk niets minder dan een volledig raster (oftewel ‘grid’) van snelwegen gepland. Een wegenpatroon met deze indeling functioneert zeer goed, “[het heeft] als voordeel dat er een
grotere mate van keuzevrijheid voor het lokaliseren van activiteiten is.”114 Daarmee kan een
'grid'-structuur het verkeer beter verdelen dan enkelvoudige verbindingen tussen bijvoorbeeld steden met ringwegen. “In theorie zijn er namelijk talrijke gelijkwaardige routes tussen een
aankomst- en bestemmingspunt te vinden.”115 In het geval van de Rijn Ruhr hadden alternatieve
wegen zoals de A31 en A59 een groot deel van het verkeer over de doorgaande A3 kunnen faciliteren, idem dito voor de (deels alsnog geplande) A44 en delen van de A40.
Uiteindelijk is er vooral in het Ruhrgebied ondanks de geannuleerde plannen toch een
rudimentaire ‘grid’-structuur gerealiseerd.116 Daarnaast zijn er tussen zowel Düsseldorf en
Keulen, als tussen Keulen en Bonn, drie volwaardige, alternatieve, noord-zuidroutes beschikbaar. Deze doublering van routes tussen grote steden ontbrak in de Randstad in 2005 eigenlijk volledig. Het is daarom, gezien de eerder genoemde concentratie van aangeboden capaciteit gekoppeld aan een te beperkt aantal rijstrookkilometers, niet meer dan logisch dat in de Randstad ook veel meer congestie voorkwam.
114 H. Voogd, Facetten van de planologie (7de druk; Alphen aan den Rijn 2006) 106.
115 Ibidem.
116 Naar definitie van Eurostat, dus zonder de plaatsen Mönchengladbach, Düsseldorf, Keulen en Bonn meegerekend
Knoop- en knelpunten
Naast wegverbreding en de aanleg van nieuwe verbindingen, is de aanpak van knooppunten tussen snelwegen een manier om congestie te bestrijden. De verificatie van de analyse van I/C-waarden in Appendix E laat zien dat een groot aantal koplocaties uit de Nederlandse File Top 50 in 2005 vaak precies op, of zéér nabij knooppunten van snelwegen in de Randstad lagen. Wanneer het verkeer zich in meerdere richtingen moet verdelen, of juist wanneer het samenkomt, zorgt dit voor extra ‘turbulentie’ op de weg. Bij een groot verkeersaanbod, zoals in de Randstad, wordt een efficiënte verdeling ervan daardoor ook steeds lastiger.
In de twee decennia tussen 1985 en 2005 zijn om deze reden een aantal al bestaande knooppunten grootschalig omgebouwd. Een treffend voorbeeld hiervan is de aanpak van het dubbelknooppunt Ridderkerk. Op de onderstaande kaart wordt weergegeven hoe deze in respectievelijk 1985 (donkerblauw), 1995 (lichtblauw) en 2005 (lila) steeds verder uitgebreid werd.
Kaart 8: De ombouw van knooppunt Ridderkerk tussen 1985 en 2005.
Vanaf 1985 werd het knooppunt binnen 20 jaar getransformeerd van een zogenaamde ‘trompet’ aan de zuidkant, en een klaverblad met één zogenaamde semidirecte verbindingsboog aan de noordkant, naar een wirwar van parallelbanen, vlechtwerken en fly-overs. Niet geheel toevallig aangezien de A16 ten zuidwesten van Rotterdam gedurende de hele onderzoeksperiode de drukste autosnelweg van Nederland was, en deze juist bij Ridderkerk samenkomt met de drukke A15 vanuit de Rotterdamse havens. Er vond tussen de knooppunten (in het midden op Kaart 8)
bijna een verdubbeling van het autoverkeer plaats, van 128.500 naar 224.500 passerende motorvoertuigen per dag. Hier liggen dan ook het hoogste aantal rijstroken in Nederland naast elkaar: 19 in totaal. Alleen de A4 bij Parijs en delen van de ringweg M30 rond Madrid kennen binnen de EU hogere intensiteiten met respectievelijk 257.000 en iets boven de 300.000
motorvoertuigen per dag. 117 De A16 ten noorden van, en de gecombineerde A15/A16 langs het
knooppunt Ridderkerk zijn daarmee bijvoorbeeld drukker dan bijvoorbeeld de A100 dwars door Berlijn of de ringweg M25 rond London. Dit geeft aan hoe hoog de eisen zijn aan de doorstroming van knooppunten wanneer er zulke grote hoeveelheden verkeer als in de Randstad overheen moeten. Op de kaart hieronder staat aangegeven welke knooppunten hierdoor een grootschalige uitbreiding nodig hadden, en welke in de plannen van de overheid nog verdere ombouw nodig hebben.
Kaart 9: Ombouw van knooppunten in de Randstad sinds 1985 en in de toekomst.
117 The Guardian, ‘Carmageddon: the world’s busiest roads’
http://www.guardian.co.uk/world/interactive/2011/jul/11/cars-busiest-roads-i405-interactive; Wegenwiki, ‘M-30 (Spanje)’, http://www.wegenwiki.nl/M-30_(Spanje) (21 februari 2014).