Andere CAF-dossiers

3.2.3.1 Werkwijze in CAF-dossiers ten tijde van CAF 1136

Een eerste vraag die in dit verband onder ogen moet worden gezien is of de werkwijze in CAF-dossiers reeds een vergelijkba-re aanpak als in het CAF 11-dossier oplevert. Daarbij zij wel aangetekend dat het Combiteam Aanpak Facilitators (hierna: CAF-team) niet specifiek voor de KOT of toeslagen was opgericht; het bestrijkt het hele spectrum van de activiteiten van de Belastingdienst. Feit is echter dat op vijf dossiers na alle CAF-onderzoeken naar toeslagen de KOT betroffen.

Hier wordt een beschrijving gegeven van de CAF-werkwijze ten tijde van CAF 11. Op één onderdeel na komt dit grotendeels overeen met de huidige werkwijze van CAF. Toeslaggerelateerde CAF-zaken starten bij de directie Toeslagen met de beoor-deling van een concreet intern of extern signaal aan de hand van de beschikbare informatiebronnen bij de Belastingdienst. Door het Combiteam wordt, mede aan de hand van deze door de directie Toeslagen aangeleverde signalen, de CAF-zaak in beeld gebracht.

CAF-zaken, ook het CAF 11-onderzoek, starten met de beoordeling van een concreet intern of extern signaal over mogelijk georganiseerd misbruik bij een facilitator aan de hand van de beschikbare informatie bij de Belastingdienst. Deze signalen komen binnen bij het CAF-team of het fraudemeldpunt van Toeslagen. Wanneer de beoordeling van een signaal aanwijzingen geeft van mogelijk georganiseerd misbruik kan het CAF-team dit bij een kinderopvanginstelling of de eventuele gastouders onderzoeken. Dit onderzoek is niet gericht op de toeslagen van de betrokken vraagouders. De werkwijze in deze fase is niet in generieke werkinstructies belegd, maar kent vanaf 2014 wel een min of meer standaard opzet. In het CAF 11-dossier eindigde deze fase met een advies aan het team Integraal Subjectgericht Toezicht (hierna: IST-team) van Toeslagen over de verdere behandeling van de individuele betrokken vraagouders.

Tegenwoordig kan het onderzoek naar individuele vraagouders gelijktijdig met het onderzoek naar de facilitator worden ge-start, indien ook over die vraagouders signalen bestaan of het onderzoek naar de facilitator daar aanleiding voor geeft. Signalen over mogelijk georganiseerde misbruik bij individuele vraagouders worden door Toeslagen onderzocht en voorgelegd aan het TWO-overleg (IST, Fraude en Handhavingsregie)37 waarbij globaal onderscheid wordt gemaakt tussen: ‘geen verhoogd risico’ (regulier toezicht); of ‘verhoogd risico’ (IST-team); of ‘sterk vermoeden van fraude (fraudeteam)’. De individuele betrokken vraagouders komen vaak terecht bij het IST-team van Toeslagen. Zo ook de CAF 11-ouders die naar aanleiding van het on-derzoek van de facilitator overgeheveld werden naar het IST-team (verhoogd risico). Een medewerker van het IST-team of van het team Handhavingsregie stelde, net als bij veel CAF-zaken, een opdrachtformulier op inclusief een voorstel voor de

36 Gegevens met betrekking tot CAF-aanpak zijn in belangrijke mate ontleend aan het ADR-rapport en door ADR gecontroleerd en geverifieerd. Zie ADR-rapport antwoorden vraag 1.

25 Omzien in verwondering 2 - Eindadvies - Adviescommissie uitvoering toeslagen

OMZIEN

OMZIEN

behandelwijze (zoals stopzetten van bevoorschotting), de uit te voeren controlewerkzaamheden (gerelateerd aan de signalen) en de uit te vragen informatie (welke bewijsstukken over welke toeslagjaren).

De procedures, richtlijnen en werkwijzen zijn vastgelegd in het Handboek Toeslagen, een generiek inhoudelijk naslagwerk. Daarin zijn wet, beleid en jurisprudentie verwerkt. Het Handboek Toeslagen biedt tevens algemene kaders voor toezicht en opsporing, daaronder de risicoclassificatie en toepassing daarvan, en het versterkt toezicht in de fase voorafgaand aan de voor-lopige toekenning van een toeslag. Voor het onderzoek naar individuele vraagouders zijn daarnaast generieke werkinstructies uitgewerkt op basis van het IST-behandelkader. Zo specificeert de instructie ‘beoordelen bewijsstukken’ welke informatie moet worden aangeleverd en welke eisen aan contracten en betaalbewijzen worden gesteld. De opdrachtformulieren kunnen nadere aanwijzingen en aandachtspunten bevatten.

In geval er sprake is van verhoogd risico is het IST-behandelkader leidend. Dat geldt zowel voor toeslaggerechtigden die uit een CAF-dossier naar voren komen, als voor toeslaggerechtigden die via het risico-selectiemodel individueel zijn geïdentifi-ceerd als verhoogd risico. Doel van de IST-behandeling is om zekerheid te krijgen dat de door de aanvrager gemelde basis om KOT te ontvangen juist is. Hiervoor moeten de grondslagen (die volgen uit de wet- en regelgeving) gecontroleerd worden bij een betrouwbare bron of bij de aanvrager zelf in de vorm van bewijsstukken. Als er twijfel is over één van de grondslagen en de aanvrager niet in staat is deze twijfel weg te nemen, dan is er volgens het behandelkader geen recht op toeslag.

Er is volgens de werkinstructies geen recht op toeslag indien door de aanvrager onvoldoende bewijsstukken worden aangele-verd om het recht op toeslag te kunnen vaststellen. Dit geldt zowel voor CAF-zaken als voor reguliere toeslagaanvragers. De bewijslast voor het recht op toeslag ligt bij de aanvrager (dit vloeit voort uit art. 18 Awir). De eisen die gesteld worden aan de betreffende bewijsstukken zijn opgenomen in de interne ‘Richtlijnen beoordelen bewijsstukken’. Dit betreft bijvoorbeeld de specificatie van het opvangcontract (aantal uren per kind en uurprijs), de facturen (uren en uurprijs), de betaalbewijzen (be-taling aan kinderopvang), de loonstroken van de ouders (inkomen en gewerkte uren) en de jaaropgaves van de kinderopvang (soort en type omvang, uren en uurtarief).

De beschreven opzet en werkwijze bieden geen aanleiding voor de conclusie dat de CAF-aanpak als zodanig reeds een verge-lijkbare aanpak als in CAF 11 oplevert. Er is ook niet gebleken van instructies die alleen bij een CAF-aanpak gelden. Ook met betrekking tot de beoordeling van de aanspraken zouden in de instructies geen ‘CAF-specifieke’ elementen zijn opgenomen. De CAF-aanpak als zodanig is kortom niet automatisch vergelijkbaar met de CAF 11-aanpak, derhalve moeten de CAF-dos-siers nader bezien worden op vergelijkbaarheid.

3.2.3.2 Uitkomst ADR-onderzoek

De Auditdienst Rijk (ADR) heeft als gezegd onderzocht of de behandelwijze die zich bij CAF 11 heeft voorgedaan ook in andere CAF-dossiers heeft gespeeld.38 Dit onderzoek betreft de CAF-dossiers die betrekking hebben op toeslagen in de peri-ode van 1 januari 2013 tot heden. De ADR heeft het eigen onderzoek nader kunnen aanscherpen en preciseren in het licht van het interim-advies en overleg met de commissie. De uitkomst van het onderzoek (hierna: ADR-rapport) is aan de interim directeur-generaal Toeslagen aangeboden. De commissie heeft eerder kennis kunnen nemen van het concept-eindadvies. Het ADR-rapport biedt een vertrekpunt voor de identificatie van andere CAF-dossiers waarin Toeslagen op een vergelijkbare wijze te werk is gegaan als in het CAF 11-dossier. Het biedt daarover geen definitief uitsluitsel; het berust op kwantitatieve indi-catoren van een mogelijke werkwijze, maar niet op een kwalitatieve beoordeling van de concrete werkwijze in de onderscheiden dossiers. Het ADR-rapport betreft 149 CAF-dossiers (incl. CAF 11) die betrekking hebben op toeslagen.39 Uit het onderzoek blijkt dat het waarschijnlijk is dat maar in een beperkt aantal CAF-dossiers op een met het CAF 11-dossier vergelijkbare wijze te werk is gegaan. De aanpak in het CAF 11-dossier was helaas niet uniek, maar gelukkig ook niet normaal. De institutioneel vooringenomen aanpak blijkt een werkwijze te zijn die voorkwam in de periode 2014 tot hooguit midden 2016.

De eerste van de eerdergenoemde elementen van vergelijkbaarheid (zie § 3.2.2), de ´zachte stop’, komt blijkens het ADR-rap-port in 107 dossiers niet voor. In 42 dossiers werd bij één of meer toeslaggerechtigden een ´zachte stop´ toegepast, maar slechts in 17 dossiers (incl. CAF 11) komt de ´zachte stop´ voor bij 50 procent of meer van de toeslaggerechtigden (wat een indicatie is van collectieve aanpak). Daarbij waarschuwt de ADR40 dat het moeilijk is gebleken om vast te stellen wanneer er nu echt sprake is geweest van een ´zachte stop´. Het rapport wijst er in dat verband op dat de gegevens ten aanzien van de CAF 11-ouders, waar de commissie in het interim-advies van uitging, een hoger percentage van ´zachte stopzetting´ te zien geven dan bij handmatig onderzoek door de ADR kon worden vastgesteld. Het verschil schuilt onder meer in bijvoorbeeld het gegeven dat in eerste instantie ook gevallen zijn meegeteld waarin ouders na de eerste aankondiging van voorgenomen

38 Onderzoeksrapport ‘Toeslaggerelateerde CAF-zaken’.

39 Zoals in het antwoord op vraag 2a in het ADR-rapport wordt uiteengezet is op 17 december 2019 een overzicht aan de Tweede Kamer aangeboden waarin sprake was van 167 dossiers. Dit bevatte dubbeltellingen alsook vijftien dossiers waarin het onderzoek van fase 1 is gestart, maar nog niet tot fase 2 is besloten.

26 Omzien in verwondering 2 - Eindadvies - Adviescommissie uitvoering toeslagen OMZIEN

OMZIEN

stopzetting, zelf meedeelden dat de kinderopvang al eerder was gestopt. Ook noemt de ADR vier CAF-dossiers waarin voor-schotten met terugwerkende kracht werden stopgezet. Dat berustte echter op de vaststelling door Toeslagen dat door ouders een gastouderbureau was opgegeven dat de activiteiten al had gestopt of dat een exploitatieverbod had gekregen. De stopzet-ting in die gevallen berustte dus wel degelijk op informatie welke de ouders individueel raakte.

De aanwezigheid van andere van de eerdergenoemde indicatoren van vergelijkbaarheid moeten worden gededuceerd uit de kwantitatieve informatie in het ADR-rapport en uit de opdrachtformulieren voor zover beschikbaar. Zo kan een hoog percen-tage ouders in een dossier van wie tenminste één toeslag is gestopt na onderzoek van de informatie, dienen als aanwijzing voor een zero tolerance-onderzoek en het ‘makkelijk’ afwijzen of reduceren van een aanspraak.41 Een mogelijk tweede aanwijzing daarvoor is het percentage ouders dat in het betrokken dossier bezwaar heeft gemaakt en waarvan dit bezwaar vervolgens ge-heel of gedeeltelijk gegrond is bevonden. Wanneer bij een hoog percentage van de betrokken toeslaggerechtigden er maar een beperkt aantal bezwaar indient, suggereert dit dat de uitkomst enigszins ‘verwacht’ werd. Twee aanvullende aanwijzingen voor een zero tolerance-aanpak lijken te zijn: het percentage aanvragen waarvoor bijzonder toezicht is toegepast en de brede uitvraag van informatie. De onderzoekers van de ADR hebben echter vastgesteld dat dit vrijwel steeds het geval was, zodat dit geen onderscheidende criteria oplevert. Of, en zo ja, hoe ontbrekende informatie nader werd uitgevraagd kan alleen door gericht onderzoek per zaak worden vastgesteld. De ADR heeft dat steekproefsgewijze gedaan, maar dat biedt vooralsnog slechts een algemeen beeld en geen gerichte informatie over bepaalde CAF-dossiers.42

Op basis van deze ‘vertaling’ van de eerdergenoemde indicatoren kan aan de hand van de gegevens uit het ADR-rapport een aantal CAF-dossiers worden geïdentificeerd waarin een vergelijkbare behandeling waarschijnlijk is en dossiers waarin dit

mogelijk het geval is. Daarbij heeft de commissie gebruikgemaakt van de gegevens uit bijlage 2 van het ADR-rapport. Bij de

andere dossiers kan men op basis van het ADR-materiaal hooguit vaststellen dat er geen directe aanwijzingen zijn dat het gaat om een vergelijkbaar geval; uitgesloten is dat echter niet.

Tot de eerste categorie (waarschijnlijk vergelijkbaar) rekent de commissie die dossiers waarin bij meer dan de helft van de aanvragen de bevoorschotting is stopgezet zonder voorafgaand onderzoek (‘zachte stop’) en waarin bij meer dan 70 procent van de betrokkenen tenminste één aanspraak na onderzoek is afgewezen of neerwaarts gecorrigeerd. De stopzetting van voor-schotten zonder voorafgaand onderzoek wijst op een groepsgewijze behandeling, terwijl een hoog percentage van afwijzing van aanspraken een indicator is van een mogelijke zero tolerance-controle. Ter vergelijking; het percentage stopzetting zonder onderzoek was volgens de ADR in CAF 11 53 procent en het percentage afwijzing was 91 procent.43 Tegen deze achter-grond is de commissie van mening dat er sprake is van een mogelijk vergelijkbare behandeling in die dossiers waarin tussen 40 procent en 50 procent van de betrokken toeslaggerechtigden is geconfronteerd met stopzetting van voorschotten zonder voorafgaand onderzoek en tussen de 40 tot 70 procent van de betrokkenen na onderzoek is geconfronteerd met afwijzing of neerwaartse correctie van tenminste één aanspraak. Bij een ‘zachte’ stopzetting beneden de 40 procent vormt die stopzetting geen indicatie meer van een groepsgewijze behandeling en bij een percentage afwijzing beneden de 40 procent nadert men het gemiddelde percentage afwijzingen in alle CAF-dossiers, en dan biedt het percentage afwijzingen geen indicatie meer van een zero tolerance-controle.

Op deze basis rekent de commissie tot de eerste categorie (waarschijnlijk vergelijkbaar) de volgende 10 dossiers waarbij in totaal 945 toeslaggerechtigden betrokken zijn: Tonga-2014 (7-4-2014), CAF-Swierigheid (8-4-2014), CAF-Beilen (18-4-2014), CAF-Tonga2 (9-5-(18-4-2014), CAF-Danny De (18-8-(18-4-2014), CAF- Danny De Twins (14-11-(18-4-2014), CAF-Vanuatu (16-3-2015), CAF-Horseshoe Bay (16-4-(16-3-2015), CAF-Caledonie 2015 (9-7-(16-3-2015), CAF-Kuil (9-7-2015).

Tot de tweede categorie (mogelijk vergelijkbaar) rekent de commissie de volgende 8 dossiers waarbij in totaal 358 toeslag-gerechtigden betrokken zijn: CAF-Oahu (25-7-2014), CAF-Danny De Fase 2 (21-10-2014), CAF-Anker (Florien) (10-12-2015), CAF-Inverness (10-(10-12-2015), CAF-Balmaha (19-2-2016), CAF-Mundo (18-3-2016), CAF-Kidzzl/Kidzz, Palace (11-4-2016).

41 De ADR heeft hier geen onderzoek naar gedaan.

42 Zie ADR-rapport, centrale boodschap, vierde bolletje.

27 Omzien in verwondering 2 - Eindadvies - Adviescommissie uitvoering toeslagen

OMZIEN

OMZIEN

Aan de deze ‘mogelijk vergelijkbaar’-dossiers zouden naar de mening van de commissie de volgende dossiers moeten worden toegevoegd, waarbij in totaal 519 toeslaggerechtigden zijn betrokken:

• Caledonie (19-2-2014): dit dossier vertoont een zeer hoog percentage afwijzingen maar met een laag percentage zachte stopzetting. Het betreft hier een dossier dat is aangevat vlak voor de aanpak van CAF 11 en om die reden mede ter controle onderzocht zou moeten worden.

• CAF-Namdrik (24-4-2014): dit dossier loopt in de tijd gelijk met CAF 11 en heeft ook een hoog percentage afwijzingen en een hoog percentage bezwaar.

• CAF-Punta (9-5-2014): is een zaak die hoge percentages vertoont in verschillende kolommen, maar met aanzienlijke onze-kerheid omtrent de betrouwbaarheid van de statistische gegevens (deze zaak dient daarom mede ter controle).

• CAF-Lanai (28-5-2014): dit is de Eftel-zaak die hierna wordt besproken (zie § 3.2.4.2).

Uit deze selectie kan niet worden afgeleid dat er ca. 1800 toeslaggerechtigden de dupe zijn geworden van een vergelijkbare behandeling als betrokkenen in het CAF 11-dossier; dat schept een onjuist beeld. De commissie wijst er nogmaals met nadruk op dat het hier een selectie betreft op basis van statistische indicatoren. Er is, zoals hierna wordt besproken, verder onderzoek nodig om vast te stellen of er daadwerkelijk sprake was van een vergelijkbare behandeling en vervolgens of de afwijzing niet berustte op de conclusie dat er evident geen aanspraak was op toeslag.

Uit het ADR-rapport blijkt dat veel dossiers die hoog scoren op de verschillende indicatoren van een vergelijkbare behande-ling zijn gestart in 2014 en 2015. Het is ook aannemelijk dat de werkwijze die bij CAF 11 werd gehanteerd in dezelfde tijd ook bij andere CAF-dossiers werd gebruikt. Niets wijst erop dat het CAF 11-dossier een exclusieve behandeling kreeg. Vanaf begin 2016 is er een markante daling van het aantal dossiers dat aan de verschillende indicatoren voldoet. Het ADR-rapport bevestigt dat er vanaf mei 2016 geen ´zachte stop´ meer heeft plaatsgevonden. Dat strookt met de informatie die aan de Tweede Kamer werd verstrekt in reactie op het rapport van de Nationale ombudsman.44 Ook de opdrachtformulieren laten een geleidelijke verandering zien.

De commissie heeft de opdrachtformulieren met name gebruikt om de handelwijze van Toeslagen in de tijd uiteen te zetten. De beschikbare opdrachtformulieren van 2014 t/m 2019 schetsen namelijk een beeld van hoe de handelwijze van Toeslagen geleidelijk is veranderd van een strikte beoordeling van individuele dossiers in 2014 naar een meer onderbouwd onderzoek naar individuele vraagouders in latere jaren. Van 2014 tot halverwege 2016 werden bijvoorbeeld in bepaalde gevallen in-structies gegeven voor een ‘zachte stop’. De meest ingrijpende verandering die uit de opdrachtformulieren naar voren komt, is de instructie over onvolledige bewijsstukken. In 2014 kreeg men de instructie om bij onvolledige bewijsstukken het recht op KOT af te wijzen, maar vanaf 2015 is deze instructie gewijzigd naar het opvragen van bewijsstukken. Ook hier moet een kanttekening worden geplaatst. In het verdere verloop van het onderzoek naar individuele vraagouders is door Toesla-gen regelmatig afgeweken van de instructies in het opdrachtformulier. Elk individueel onderzoek naar aanleiding van een CAF-dossier heeft uiteindelijk dus een eigen traject gekend en dient uiteindelijk op individueel niveau te worden beoordeeld op vergelijkbaarheid met CAF 11-dossier.

3.2.3.3 Een passende oplossing vergt nader onderzoek

Toeslaggerechtigden die in het kader van andere CAF-dossiers op een vergelijkbare wijze zijn behandeld als toeslaggerech-tigden in het CAF 11-dossier zouden op dezelfde wijze voor compensatie in aanmerking moeten komen. Het ADR-rapport biedt een vertrekpunt bij het identificeren van de CAF-dossiers die daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen, maar de daarin beschikbare kwantitatieve informatie biedt onvoldoende houvast voor de vaststelling of daarbij betrokken toeslag-gerechtigden wel of niet voor compensatie in aanmerking komen. Deze vaststelling vergt dan ook nader onderzoek in het desbetreffende dossier en de daartoe behorende zaken. Daarbij moet worden vastgesteld of betrokken toeslaggerechtigden bij het onderzoek naar en de besluitvorming over hun aanspraak enkel op grond van hun betrokkenheid bij het dossier en zonder individuele aanwijzingen van onregelmatigheden zozeer werden verondersteld misbruik te hebben gemaakt van het KOT-stelsel, dat het gerechtvaardigd is om hen daarvoor te compenseren. Leidend daarbij zijn de elementen zoals die eerder werden genoemd (zie § 3.2.2). De compensatie wordt geboden aan ouders die groepsgewijs vooringenomen zijn behandeld. Het is dus niet voldoende dat het voorschot van één of een klein deel van de toeslaggerechtigden in een CAF-dossier is ge-stopt, of dat bij één of enkelen van de betrokkenen verder is doorgevraagd; het gaat erom dat excessieve controle het patroon was bij de groep als geheel.

Het nader onderzoek zal zich in de eerste plaats moeten richten op die dossiers waarin, op grond van de hiervoor genoemde criteria (zie § 3.2.3.2), waarschijnlijk sprake is van een vergelijkbare, institutioneel vooringenomen aanpak. Een meer

28 Omzien in verwondering 2 - Eindadvies - Adviescommissie uitvoering toeslagen OMZIEN

OMZIEN

tailleerd beeld van de wijze waarop aanspraken zijn onderzocht en beoordeeld, moet, aan de hand van de eerder genoemde elementen (zie § 3.2.2), inzicht geven of er inderdaad sprake is van vergelijkbaarheid met het CAF 11-dossier en of er dus reden is voor compensatie. Dat beeld zal alleen kunnen ontstaan door de individuele stukken van de betrokkenen te bekijken. Bij dat nader onderzoek zal in het oog gehouden moeten worden dat het in de CAF-dossiers ging om fraudeonderzoek. In de aard van de vermoede fraude of het reeds gebleken georganiseerd misbruik van de toeslagen, kan een valide aanleiding gelegen zijn voor een bijzonder onderzoek en daarbij behorende maatregelen. Zoals het stopzetten van voorschotten (met terugwer-kende kracht) in het dossier waarin werd vastgesteld dat voorschotten werden gegeven voor opvang via een gastouderbureau dat inmiddels was opgeheven of niet langer over de noodzakelijke registratie beschikte (de vier in het ADR-rapport genoemde dossiers). Feit is dat bij de in het voorgaande geïdentificeerde dossiers ook dossiers behoren waarin georganiseerd misbruik of fraude is vastgesteld. Dat is op zichzelf geen rechtvaardiging voor vooringenomenheid jegens de betrokken ouders, maar het kan wel een verklaring zijn voor een groot aantal correctiebesluiten. Ook moet worden onderkend dat een aantal CAF-dos-siers een zeer beperkte populatie toeslaggerechtigden betreft, waardoor hoge percentages op bepaalde criteria verklaarbaar zijn. Ook in die dossiers waarin op grond van de hiervoor genoemde criteria (zie § 3.2.3.2) mogelijk sprake is van een vergelijkbare aanpak, zal nader onderzoek nodig zijn om vast te stellen of dit feitelijk wel of niet heeft plaatsgevonden. De beoordeling of dit het geval is, geschiedt op dezelfde wijze als bij de vorige categorie (waarschijnlijk vergelijkbaar), maar het onderzoek naar de werkwijze bij beoordeling van aanspraken zal indringender moeten zijn, omdat de gegevens van het ADR-rapport