Hoofdstuk 5 – Instandhouding bestaande procedures van de Cwu
6.3 Bundelen van een aantal noodwetten
Naast materiële modernisering van bevoegdheden is het kabinet voornemens om, ter versterking van de samenhang van noodbevoegdheden, een aantal noodwetten (waaronder de Havennoodwet, de Vervoersnoodwet, de Noodwet voedselvoorziening, de Vorderingswet en de Distributiewet) in één wet te bundelen.157
Dit voorstel komt, mogelijk ten dele, tegemoet aan de zorg die is geuit in de wetenschappelijke literatuur dat het huidige staatsnoodrecht, onderdeel vormend van de wet- en regelgeving ten aanzien van crisisbeheersing, overmatig complex is.
Muller verwoordt dit punt als volgt:
‘Bevoegdheden, verplichtingen en organisaties zijn geregeld in zeer
verschillende wetten en regelingen. Het is nauwelijks mogelijk in de praktijk van de crisisbeheersing om kennis en inzicht te hebben in de bestaande wettelijke mogelijkheden en beperkingen. Uitgebreide schema’s en handboeken zijn nodig om alleen al een overzicht te krijgen van wat er precies geregeld is. De afgelopen jaren is het totaal aan bevoegdheden op elkaar gestapeld waardoor het ontbreekt aan een samenhangend stelsel. (…) Omdat in de huidige verzameling van wet- en regelgeving de bevoegdheden van concrete organen in vele verschillende wetten is geregeld is voor deze actoren vaak niet duidelijk wat precies de inhoud en reikwijdte van de bevoegdheden zijn. Daardoor is voor de actoren – ook met het oog op de bevoegdheden van andere functionarissen – niet duidelijk over welke mogelijkheden ze wel en niet beschikken om voor, tijdens en na een crisis te kunnen optreden.’158
Deze zorg speelt ook specifiek met betrekking tot sectorale wet- en regelgeving, waarbij het volgens Muller niet steeds duidelijk is hoe al deze wetten en regelingen zich tot elkaar verhouden.159 Door middel van het bundelen van noodrecht in één wet kan iets gedaan worden aan de huidige lappendeken van (nood)bevoegdheden.
Vanuit het perspectief van de wetgever is het eenvoudiger om hiaten in
157Kamerstukken II 2017/2018, 29 668, nr. 48, p. 3.
158 Muller 2014, p. 45.
159 Muller 2014, p. 46.
§ Voor zover niet voorzien, kunnen in aanvulling op het kabinetsvoorstel de noodbevoegdheden in art. 5, 6, 39, 41, 42, 53 Wet veiligheidsregio’s worden onderhouden.
6. Modernisering van noodbevoegdheden en verzamelwet
79
bevoegdheden te lokaliseren en verschillende bevoegdheden op elkaar af te stemmen.
Vanuit het perspectief van het bestuur en de burger is het eenvoudiger om in crisissituaties te beoordelen wie welke bevoegdheden toekomt. Dat kan de effectiviteit en legitimiteit van de crisisrespons vergroten.
Op grond van de geraadpleegde bronnen, waaronder de gehouden interviews, kan bij dit voornemen de volgende kanttekening geplaatst worden. Geïnterviewden geven aan dat het voornemen van het kabinet om een aantal noodwetten te bundelen, de complexiteit en verspreidheid van noodwetgeving mogelijk nog onvoldoende adresseert. Het voorstel betreft slechts een relatief beperkte selectie van noodwetgeving, die overigens al gemoderniseerd is met de Wet Modernisering noodwetgeving Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken van 2004. Niet onderdeel van het voorstel tot bundeling is het noodrecht in andere sectoren, dat veelal is opgenomen in reguliere wetgeving, waaronder op het gebied van milieubeheer, kernenergie en infectieziektebestrijding. Ook door middel van het bundelen van de bepalingen in deze wetgeving met betrekking tot crisisbeheersing–
inclusief soms zeer ingrijpende noodbevoegdheden (zoals art. 46 Kernenergiewet) – zou in termen van transparantie, eenvoud en coherentie winst geboekt kunnen worden. Daarbij zou een diepgaandere evaluatie van toepasbaarheid en
toekomstbestendigheid van de beschikbare noodbevoegdheden in het licht van het veranderende risicolandschap zinvol kunnen zijn (zie ook paragraaf 8.3).160
In dit verband kan tevens verwezen worden naar het al genoemde voorstel van de Commissie Muller om bij het opstellen van een nieuwe Wet crisisbeheersing en brandweerzorg bepalingen te integreren uit de Cwu en aanverwante wetgeving, zoals de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, wat zou kunnen leiden tot een samenhangend stelsel van bevoegdheden, waardoor de evenredige inzet van
noodbevoegdheden eenvoudiger wordt, de transparantie en democratische legitimiteit ervan worden vergroot en de wetgeving in de toekomst beter actueel gehouden kan worden.161 De argumenten van de Commissie, gepresenteerd in het kader van het noodrecht in de algemene keten (handhaving van de openbare orde en generieke openbare veiligheid) kunnen ook hier gelden. Kortom, hoewel het voorstel tot bundeling van noodwetgeving in lijn is met de geraadpleegde bronnen,
suggereren deze bronnen ook het belang van een meer omvattende bundeling, harmonisatie en modernisering van sectorale noodwetgeving.
160 Zie ook Muller e.a. 2020, p. 120.
161 Muller e.a. 2020, p. 120.
Modernisering van het staatsnoodrecht
80
6.4 Conclusie
In dit hoofdstuk is het voornemen besproken van het kabinet om noodbevoegdheden inhoudelijk te moderniseren en een verzamelwet te creëren met in elk geval de noodbevoegdheden voor transport, diensten en economisch verkeer. De deelvraag die daarbij is beantwoord is of dit voorstel aanpassing en/of aanvulling behoeft, mede in het licht van actuele en toekomstige dreigingen, maatschappelijke ontwikkelingen en de evaluatie van de Wet veiligheidsregio’s uit 2020. Met betrekking tot de
inhoudelijke modernisering van noodbevoegdheden is deze vraag beantwoord aan de hand van een inventarisatie van de wetten, regelingen en bepalingen die, volgens de geraadpleegde bronnen, in aanmerking komen voor modernisering. (Deze
inventarisatie is te vinden in Bijlage I.) In het voorgaande zijn daaruit enkele
algemene aandachtspunten afgeleid, die leiden tot een aantal mogelijke aanvullingen op het voornemen van het kabinet. Het gaat om het volgende:
1) Voor zover niet voorzien, kunnen in aanvulling op het kabinetsvoorstel verschillende additionele categorieën wet- en regelgeving worden betrokken bij de voorgenomen modernisering van noodbevoegdheden, waaronder Rijks(nood)wetten en besluiten die uitvoering geven aan
noodrechtbepalingen.
2) In aanvulling op het voorstel van het kabinet kan worden overwogen om noodrechtbepalingen, voor zover dat nog niet gebeurd is, in werking te laten treden, zodat ze bij gebruik nog slechts in werking hoeven te worden gesteld.
3) In aanvulling op het voorstel van het kabinet kunnen de lijsten A en B behorende bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden worden geactualiseerd.
4) Voor zover niet voorzien, kunnen in aanvulling op het kabinetsvoorstel de noodbevoegdheden in art. 5, 6, 39, 41, 42, 53Wet veiligheidsregio’s worden onderhouden.
Met betrekking tot het creëren van een verzamelwet met in elk geval de
noodbevoegdheden voor transport, diensten en economisch verkeer, ondersteunen de geraadpleegde bronnen het voornemen om een aantal wetten te bundelen en
suggereren die een mogelijke aanvulling:
§ In aanvulling op het kabinetsvoorstel, voor zover niet voorzien, kan worden overwogen om de voorgenomen verzamelwet noodwetgeving aan te vullen met andere
onderwerpen dan transport, diensten en economisch verkeer en om daarbij de toepasbaarheid en toekomstbestendigheid van het stelsel van beschikbare noodbevoegdheden te evalueren.
6. Modernisering van noodbevoegdheden en verzamelwet
81
5) In aanvulling op het kabinetsvoorstel, voor zover niet voorzien, kan worden overwogen om de voorgenomen verzamelwet noodwetgeving aan te vullen met andere onderwerpen dan transport, diensten en economisch verkeer, en om daarbij de toepasbaarheid en toekomstbestendigheid van het stelsel van beschikbare noodbevoegdheden te evalueren.
7. Actualisering rol rijksheren
83