Bevoegdheid en verantwoordelijkheid

Het staatsrechtrechtelijke vraagstuk van ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de Koning onschendbaar is en de minister verantwoordelijk is.

De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwets­

herziening onder leiding van Thorbecke in 1848, de parlementaire controle is in de praktijk ook van toepassing op het doen en laten van staatssecretarissen.

Het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt natuurlijk ook op decentraal niveau.

De ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister voor al het onder zijn leiding gevoerde beleid en voor alles wat door hem en onder zijn leiding wordt verricht, verantwoordelijk is ten opzichte van het parlement.

Het gaat daarbij behalve om het eigen handelen om dat van de departe­

mentsambtenaren en de ambtenaren van andere rijksdiensten en van de op rijksniveau opererende bestuursorganen en hun ambtenaren voor zover de minister daaraan leiding geeft. De reikwijdte van de ministeriële verantwoor­

delijkheid is tegelijk beperkt tot wat de minister zelf doet, mag doen en wat onder zijn leiding door anderen wordt gedaan. De minister kan alleen maar leiding geven voor zover hij ook bevoegdheden heeft. Staatsrechtelijk is het uitgangspunt dat de minister dus slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken. Anders gezegd: ‘zonder bevoegdheid geen verantwoor­

delijkheid’. Dit adagium is herbevestigd in het rapport Steekhoudend minis­

terschap van de Commissie Scheltema.

Met name bij primaire taakvervulling door decentrale overheden speelt de zogenaamde stelselverantwoordelijkheid. De minister is eerst­ en eindver­

antwoordelijke voor het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofd­

lijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Men spreekt ook wel van indirecte verantwoordelijkheid. De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder (in casu) de decentrale overheden hun uit­

voerings­ en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. De minister is slechts verantwoordelijk voor het stelsel als zodanig; het stelsel is ‘goed’

wanneer de wet goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd als individuen hun werk binnen dat stelsel naar behoren doen. Het stelsel is ‘niet goed’ wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handha­

ving onder de maat is. In dat geval moet de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van het stelsel of op andere wijze (overleg, bestuurlijke druk) de uitvoering van het stelsel op

rol nemen, ruimte geven – advies van de raad voor het openbaar bestuur

hoofdlijnen weten aan te passen. Het is overigens nog niet zo gemakkelijk om in het algemeen aan te geven tot hoe ver de stelselverantwoordelijkheid reikt en voor welke onderwerpen die bestaat. In elk geval heeft een minister zo’n verantwoordelijkheid als dat uit een wettelijke bepaling blijkt, maar soms kan ook een beleidsnota of zelfs een Kamerdebat de grondslag zijn. Ook bestaat die verantwoordelijkheid uit het evalueren van wetten.

Hoewel de minister eerst­ en eindverantwoordelijk is, behelst systeemver­

antwoordelijkheid⁵⁹ per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dragen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel;

ze hebben wel allen belang bij het geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt. Zo is bijvoorbeeld de minister (samen met het parlement) verantwoordelijk voor de wetstekst, maar niet voor de wijze waarop deze in de praktijk wordt uitgevoerd. Zeker niet als daarbij in de wet expliciet bevoegdheden en handelingsvrijheden bij anderen zijn belegd. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen dan mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en commu­

nicatie tussen alle betrokkenen. Daarbij is ook ruimte nodig voor al doende leren, het steeds beter op elkaar afstemmen van werkprocessen en het maken van effectieve afspraken. Controle richt zich daarbij niet alleen op de mate waarin planningsdoelstellingen worden behaald, maar ook op de voortgang van het leerproces.

59 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, december 2016.

Kernbevindingen

Keuzes over inrichting binnenlands bestuur

Manier waarop toezichthouders omgaan met bevoegdheden

Andere maatregelen van de wetgever Medebewindstaken

In de praktijk dragen op verschillende niveaus geheel, maar hebben wel Rijksoverheid

In de praktijk van het openbaar bestuur nemen medebewindstaken een grotere plaats in dat autonomie.

Verandering in interbestuurlijke verhoudingen

De feitelijke verhoudingen tussen binnenlandse overheden verschillen door de tijd heen, beïnvloed door drie factoren.

Gemeentelijke opgaven

De financiële verhoudingen moeten de politiek-bestuurlijke keuzes volgen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving.

Gemeentelijke uitgaven volgen uit:

Grondwettelijke structuur openbaar bestuur

De hoofdstructuur van het openbaar bestuur staat vast in de Grondwet, maar die laat ruimte voor de oprichting van aanvullende structuren.

Bevoegdheid en verantwoordelijkheid

Naast ministeriële verantwoordelijkheid speelt het vraagstuk over verantwoording ook op decentraal niveau: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.

Hiërarchie tussen overheden

De Grondwet spreekt niet van een hiërarchie tussen binnenlandse overheden, maar die is er in praktijk wel. Afspraken hierover staan in de Code Interbestuurlijke verhoudingen.