4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de belangrij kste bevindingen gepresenteerd van extern en eigen onderzoek naar buitenlandse wet- en regelgeving ten aanzien van het gebruik van informatie af komstig van informan-ten en burgers tegen beloning. Voor Australië en België is gebruik gemaakt van de expertise van academici uit deze landen. Hun rap-portage is als bij lage 1 en 2 bij dit rapport gevoegd. De onderzoekers hebben zelf onderzoek gedaan naar tip- en beloningsgelden in Duits-land. Dat onderzoek is integraal in dit hoofdstuk opgenomen. Bij de bespreking van de belangrij kste bevindingen uit de bovengenoemde rapporten, wordt in de lopende tekst verwezen naar de bij lagen. 4.2 Australië
Staatsinrichting en politiediensten
Australië kent een federale staatsvorm met daarin zes deelstaten, twee ‘self-governing territories’ en een federale overheid, aangeduid als the Commonwealth.1 De grondwettelij ke taken van de Commonwealth-regering, zij n benoemd in artikel 52 van de Australische Grondwet. De politietaak is volgens de grondwet belegd bij de regeringen van de deelstaten. Voor de opsporing van federale misdrij ven is de Austra-lian Federal Police (AFP) als eerste opsporingsinstantie aangewezen. Daarnaast zij n er zes politiediensten, 1 voor elke staat of territory. In de Australian Captial Territory, die de Australische hoofdstad Canberra beslaat, en de Northern Territory is de AFP bevoegd als primaire politie-dienst.
Informanten
De in Australië gebruikelij ke term voor een informant is human source (hoewel ook de termen police informant, informer, human intelligence source, confi dential of covert human intellegence source gebruikt worden)2 en kan worden omschreven als
“[...] a person with specifi c or general knowledge about criminality and the criminal market, who has a long-term relationship with the police, who can be deployed by the police and who might seek to receive some form of reward. Sources are thus any persons who consciously and, in a covert manner, provide information to police,
1 Bij lage 1, p. 1-4. 2 Bij lage 1, p. 4-7.
whether there is expectation of reward or not, but with an understan-ding that police protect their identity.”
De defi nitie bevat aldus de volgende elementen. Het moet gaan om een persoon die in het algemeen of meer specifi ek over kennis beschikt van het criminele milieu. Daarnaast moet er sprake zij n van een duurzame relatie tussen een opsporingsdienst en de informant, kan de informant door de politie worden ‘ingezet’ en kan er bij de informant al dan niet de verwachting bestaan dat hij voor zij n dien-sten wordt beloond. Kenmerkend voor de persoon van de informant is vervolgens dat hij zij n werkzaamheden voor de politie heimelij k verricht en dat de politie zorg draagt voor de afscherming van zij n identiteit.
Het gebruik van informanten past in een beweging naar intelligence led policing, waardoor het belang van de inzet van dergelij ke perso-nen toeneemt. Met de inzet van informanten wordt gepoogd om een betere informatiepositie op te bouwen, waarbij de inzet van infor-manten leidt tot informatie die niet op een andere wij ze bekend zou worden bij opsporingsdiensten.
De inzet van human sources
De Australische auteur verwij st in zij n rapport over de werkwij ze bij de inzet van informanten naar een instructie waarin het ‘runnen’ van informanten in Western Australia is uiteengezet.3 Bij de politie-inlichtingendiensten wordt een HS manager (human source manager) aangesteld die de werving en het runnen van informanten binnen een district coördineert en leidt. Het daadwerkelij ke runnen van informanten vindt plaats door HS handlers (in het Nederlands ‘run-ners’), die daartoe opgeleid zij n. Hun bevindingen tij dens het runnen van de informanten, waaronder informatie over de informant en diens ontmoetingen met de politie, worden vastgelegd in een daartoe ingericht case management systeem.
De afscherming van de identiteit van een informant is niet wettelij k vastgelegd. Dat betekent dat politiediensten niet wettelij k verplicht zij n om de identiteit van de door hen gebruikte informanten af te schermen. Wel zij n er politierichtlij nen die de bescherming van de identiteit van de informant voorschrij ven. Overtreding van deze richt-lij nen zou kunnen leiden tot civielrechtericht-lij ke, tuchtrechtericht-lij ke of zelfs strafrechtelij ke aansprakelij kheid van de runners en/of politiedien-sten, af hankelij k van de omstandigheden van het geval.
Tij dens de behandeling van de strafzaak waarin de informatie van de informant kan worden gebruikt geldt in het Australische common law systeem de regel van de public interest immunity (PII) welke, kort gezegd, inhoudt dat de staat relevante informatie in een gerechtelij ke procedure mag achterhouden omdat deze informatie, indien bekend,
in strij d met de public interest zou raken. De afscherming van de iden-titeit van een informant wordt in de regel gewaarborgd door de public interest immunity-regel.
Historische en recente ontwikkelingen
In de jaren ’80 van de vorige eeuw kwam in Australië, naar aanlei-ding van de uitzenaanlei-ding van een documentaire op de nationale tele-visie, een corruptieschandaal rond de inzet van informanten aan het licht.4 De documentaire onthulde dat de staat Queensland een groot aantal illegale bordelen kende. Een daarop door de deelstaatregering ingestelde inquiry, ‘the Fitzgerald Inquiry’, onthulde een door de poli-tie in stand gehouden corruppoli-tiesysteem met betrekking tot de beta-ling van tipgelden aan informanten. Het was op dat moment gebrui-kelij k om informanten die met de politie samenwerkten, fi nancieel te belonen. Om de identiteit van de informant geheim te houden, werd in de regel voor de informant een valse naam gebruikt in de interne aanvraag voor betaling van de informant. De betaling vond plaats door de runner van de informant en van dat proces werd geen verslaglegging bij gehouden. De onderzoekscommissie kwam tot de conclusie dat, hoewel verschillende bedragen bij de juiste personen terecht zullen zij n gekomen, het niet ondenkbaar is dat politieagen-ten niet-bestaande informanpolitieagen-ten hebben opgevoerd om de daaruit te ontvangen tipgelden in eigen zak te steken.
Een ander corruptieschandaal, ditmaal in New South Wales, bracht aan het licht dat politiemedewerkers, belast met de aanpak van illegale gokpraktij ken, hun informanten betaalden met inbeslag-genomen gokmachines. Een daaropvolgende onderzoekscommissie (Independent Commission Against Corruption, ICAC) concludeerde dat de relatie tussen informantenrunners en informanten gecorrumpeerd was, waarbij in sommige gevallen informantenrunners zelf betrok-ken waren bij het plegen van straf bare feiten. De meest belangrij ke conclusie van deze onderzoekscommissie was dat er geen goed func-tionerend systeem ter registratie van informanten en betaling van tipgelden voorhanden was.
Recentelij k is, dankzij een onderzoekscommissie in opdracht van de High Court of Australia, aan het licht gekomen dat de Victoria Police jarenlang gebruik heeft gemaakt van een informant die vanuit haar hoedanigheid als advocaat de politie van informatie voorzag. Deze onthulling raakt de attorney-client privilege in het hart. De advocate werd als rechtenstudent door de politie als informant gerekruteerd in 1995 en heeft in haar daarop volgende carrière als advocaat meer-dere criminele kopstukken bij gestaan die betrokken waren bij geor-ganiseerde criminaliteit, drugscriminaliteit en bendeoorlogen. De onthulling van haar dubbelfunctie van advocaat en informant heeft geleid tot het in gevaar brengen van 1000 strafzaken, waarin zij als advocaat betrokken was, en welke nu mogelij k zij n beschadigd door
deze onthulling. In het onderzoeksrapport van de Royal Commission wordt geconcludeerd dat verschillende medewerkers van de Victoria Police zich bij het runnen van de advocate als informant niet aan de geldende juridische, ethische en professionele verplichtingen hebben gehouden. Politieagenten zouden de advocaat hebben aangespoord bepaalde verdachten bij te staan om vervolgens belastende informatie over deze personen via de advocaat te verzamelen. Daarnaast heeft de politie deze werkwij ze bewust achtergehouden voor het Openbaar Ministerie en is omtrent de inzet van de informant geen juridisch advies ingewonnen. De bevindingen van de Royal Commission heb-ben geleid tot aanbevelingen tot nieuwe wet- en regelgeving omtrent de controle op de inzet van informanten. Het ligt daarom ook in de lij n der verwachting dat de inzet van informanten en het betalen van informanten in de toekomst een wettelij ke basis krij gt, in plaats van een regeling in police guidelines, manuals en policies, zoals op dit moment het geval is.5
Betaling van informanten
Op federaal niveau is er ten aanzien van de betaling van tipgelden aan informanten niet veel informatie, omdat deze op wettelij ke gronden wordt afgeschermd.6 Ondanks dat door belanghebbenden is aangevoerd dat de wettelij ke termij nen voor afscherming, op grond van de Freedom of Information Act en de Archives Act reeds zij n verlopen, wordt publicatie (nog) niet toegelaten.
Beloningen
Voorbeelden van uitgeloofde beloningen lopen uiteen van 250.000 dollar voor informatie over de terroristische aanslag op het Hilton Hotel in Sydney in 1977 tot een bedrag van 2.000.000 dollar voor informatie over de terroristische aanslagen in Bali van 2002, waarbij 202 mensen om het leven kwamen, waarvan 83 Australiërs.7 Die laatste beloning is opmerkelij k, aangezien deze aanslag plaatsvond buiten het grondgebied en jurisdictie van Australië.
Ten aanzien van de staat New South Wales (8,1 miljoen inwoners) is een overzicht opgenomen van de op dit moment uitgeloofde belonin-gen. Dat overzicht geeft een inkij kje in de manier waarop Australi-sche opsporingsdiensten omgaan met beloningen, namelij k als reactie op gepleegde, zware, straf bare feiten. Het gaat om 124 beloningen met een totale waarde van 38.100.000 dollar voor straf bare feiten die uiteenlopen van moord (56 uitgeloofde beloningen), vermissingen (26 uitgeloofde beloningen), tot verdachte sterfgevallen (23 uitgeloofde beloningen) tot brandstichting (1 uitgeloofde beloning).
Voor een meer uitgebreide beschrij ving van de situatie in Australië verwij zen we naar bij lage 1 bij dit rapport.
5 Bij lage 1, p. 29. 6 Bij lage 1, p. 13-15. 7 Bij lage 1, p. 15-18.
4.3 België
Het gebruik van informanten in de opsporing van straf bare feiten wordt in België aangeduid als informantenwerking. In deze paragraaf wordt eerst kort stilgestaan bij de historische ontwikkeling van de informantenwerking en de aanloop naar een wettelij ke regeling in de Wet bij zondere opsporingsmethoden (BOM-wet). Vervolgens wordt de praktij k van de informantenwerking uiteengezet. Ten slotte wordt stilgestaan bij de beloningen in het Belgische strafprocesrecht. Historische ontwikkeling van de informantenwerking
Aanvankelij k werd de regeling van de informantenwerking gestoeld op een zogenaamde vertrouwelij ke ‘ministeriële omzendbrief’.8 In die omzendbrief werden de algemene beginselen en voorwaarden uiteen-gezet met betrekking tot het omgaan met informanten en de verwer-king van informatie, de betaling van tipgelden en andere bij zondere opsporingsmethoden (zoals de pseudokoop, infi ltratie, observatie en andere).
Naar aanleiding van de parlementaire onderzoekscommissie, de par-lementaire Bendecommissie II, kwamen in 1996 onvolkomenheden bij de inzet van informanten in de opsporing naar de ‘Bende van Nij -vel’ aan het licht. Zo bleek bij voorbeeld dat informanten bij meerdere politiediensten tegelij kertij d stonden ingeschreven en lag het gevaar voor manipulatie van de politie door informanten op de loer, aange-zien de registratie van informanten niet geregeld was. Een parlemen-taire onderzoekscommissie naar aanleiding van het politieonderzoek in de zaak Dutroux-Nihoul trok in 1996 en 1998 conclusies van een gelij ke strekking. Informanten leken gebruik te maken van de rivali-teit tussen politiediensten en probeerden deze diensten tegen elkaar uit te spelen.
Op 6 januari 2003 kwam uiteindelij k een wettelij ke grondslag voor de inzet van bij zondere opsporingsbevoegdheden, waaronder het gebruik van informanten, tot stand in de Wet van 6 januari 2003 betreffende bij zondere opsporingsmethoden en enige andere onder-zoeksmethoden, afgekort als BOM-wet.
Informanten en de informantenwerking
De informantenwerking wordt in het Belgische strafprocesrecht aange-duid als9:
“[h]et onderhouden van regelmatige contacten door een politieambte-naar met een persoon, informant genoemd, waarvan vermoed wordt dat hij nauwe banden heeft met één of meerdere personen, waarvan er ernstige aanwij zingen zij n dat ze straf bare feiten plegen of zouden
8 Bij lage 2, p. 10-18.
plegen, en die de politieambtenaar hierover, al dan niet gevraagd, inlichtingen en gegevens verstrekt.”10
De informant is aan de hand van bovengenoemde defi nitie een persoon die zich in het criminele milieu bevindt of in ieder geval contacten onderhoudt met personen die dat doen, terwij l hij gevraagd of ongevraagd over dat criminele milieu informatie verschaft aan de politie. De identiteit van een informant wordt afgeschermd en buiten de processtukken gehouden. Deze informatie is wel bekend binnen de informantenwerking van de politie. Op basis van de geldende wet- en regelgeving mogen informanten geen straf bare feiten plegen, hoewel men wel heeft onderkend dat informanten in de regel nauw betrokken zullen zij n bij het criminele milieu waarover zij informatie verstrekken.
De informantenwerking in België wordt, naast de BOM-wetgeving, beheerst door het Koninklij k Besluit Informantenwerking en is organisatorisch ondergebracht bij een nationaal informantenbeheerder, die onder het gezag staat van de federale procureur. Het gaat om een offi cier van de Directie van Operaties Gerechtelij ke Opdrachten (DGJ) van de federale politie. De nationaal informantenbeheerder brengt de federale procureur op diens verzoek en ten minste eenmaal per drie maanden verslag uit over de informantenwerking binnen de geïntegreerde politiedienst. Daarnaast is hij verantwoordelij k voor de uitbouw en beheer van een nationaal controlesysteem over de informanten. Zo wordt er op federaal niveau een database bij gehou-den met daarin de registratie van persoons- en informatie-gebongehou-den gegevens van de informant, terwij l deze gegevens, omwille van de afscherming, niet terug te vinden zij n in het strafdossier.
Op decentraal niveau kent elke gedeconcentreerde gerechtelij ke dienst een lokale informantenbeheerder, die onder het gezag staat van de Procureur des Konings (de Belgische offi cier van justitie). De lokale informantenbeheerder is belast met het arrondissementeel beheer van de informantenwerking binnen de gedeconcentreerde gerechtelij ke directie en de lokale politiekorpsen van het arrondis-sement. In de lokale politiekorpsen, waarbinnen aan informanten-werking wordt gedaan, wordt een offi cier aangewezen die de lokale informantenbeheerder kan bij staan in diens opdracht.
Het daadwerkelij ke ‘runnen’ van informanten wordt uitgevoerd door de contactambtenaar. Een contactambtenaar is een politieman, die speciaal is opgeleid voor het runnen van informanten. De contact-ambtenaar is verplicht alle contacten met informanten en alle door informaten aangebrachte informatie onverwij ld en schriftelij k ter kennis te brengen aan de lokale informantenbeheerder. Daarnaast dient hij zij n bevindingen omtrent de betrouwbaarheid van de infor-mant onverwij ld en schriftelij k aan de lokale inforinfor-mantenbeheerder aan te reiken.
Betaling van informanten
In het Koninklij k Besluit Informantenwerking is in artikel 8 een voorziening getroffen omtrent de regeling van ‘gunsten’ voor infor-manten.11 De hoogte van de fi nanciële beloning is af hankelij k van een aantal factoren, waaronder het belang van de informatie, het door de informant gelopen risico, de prioriteit van het fenomeen en de dader of dadergroep. De beloning wordt betaald uit de fondsen van het Ministerie van Justitie.
Beloning beperkt zich volgens de formulering van het Koninklij k Besluit echter niet tot een geldelij ke beloning en zou ruimte kunnen bieden tot ‘andere voordelen’ die via tussenkomsten van bevoegde overheden in het voordeel van de informant kunnen uitpakken. Welke ‘andere voordelen’ een informant kunnen toekomen is in de regeling niet nader gespecifi ceerd.
Uit een door de Belgische auteur aangehaald overzicht uit 2011 blij kt dat er in dat jaar 761 premies zij n uitbetaald aan informanten. Het overgrote deel van de premies is betaald aan informanten die werden ingezet in de handel in verdovende middelen (59,2 %). Daarna volgen gewapende diefstal en georganiseerde diefstal met respectievelij k 10,58% en 9,89%. Uit cij fers uit 2017 blij kt dat de politie, op basis van rechtstreeks af komstige gegevens van informanten, 1500 arrestaties heeft kunnen verrichten. Met betrekking tot die aanhoudingen zij n 880 premies uitgereikt aan informanten.
Beloningen
De Belgische overheid kan in bepaalde gevallen een beloning uit-loven aan personen die nuttige informatie kunnen verschaffen ter opheldering van een straf baar feit. 12 Zo noemt de Belgische auteur het voorbeeld van de Minister van Cultuur die een beloning uitloofde voor informatie die zou leiden tot de vindplaats van gestolen paneel van de schilder Jan van Eyck. Een specifi eke wettelij ke regeling voor het uitloven van beloningen in de opsporing door een strafvorderlij ke overheid kent het Belgische recht niet.
Voor een meer uitgebreide beschrij ving van de situatie in België ver-wij zen we naar bij lage 2 bij dit rapport.
4.4 Duitsland
In deze paragraaf wordt de Duitse wet- en regelgeving met betrek-king tot de inzet van informanten, tipgelden en beloningen worden besproken. Eerst wordt een beknopte inleiding gegeven in het Duitse strafprocesrecht. Daarbij worden de bronnen van het Duitse strafpro-cesrecht en het verloop van een Duitse strafprocedure uiteengezet.
11 Bij lage 2, p. 21-22. 12 Bij lage 2, p. 7-8.
Ook het Duitse politierecht, dat wordt onderscheiden van het straf-procesrecht, wordt kort behandeld. Daarna wordt stil gestaan bij de inzet van informanten bij de bestrij ding van zware criminaliteit en het uitloven van beloningen. Aangezien de situatie in Duitsland door de auteurs van dit rapport zelf is geïnventariseerd, is er over Duits-land geen bij lage bij dit rapport opgenomen en is deze paragraaf in verhouding omvangrij ker dan de voorgaande twee.
Bronnen van het Duitse strafprocesrecht
Centraal in het formele Duitse strafrecht staat de uit 1950 stammende Strafprozessordnung (afgekort als StPO). Deze wet is een zogenaamde Bundesgesetz, een wet van de federale wetgever. De regeling van het strafprocesrecht is namelij k, op grond van de Grundgesetz (GG), op federaal niveau belegd.13 Het materieel strafrecht is opgenomen in het Strafgesetzbuch (StGB), waarin een onderscheid wordt gemaakt tus-sen Vergehen (in Nederland overtredingen en politierechtermisdrij ven) en Verbrechen (de overige en zwaardere misdrij ven).
In het StPO worden op federaal niveau regels gegeven die een wette-lij ke grondslag bieden voor de bevoegdheden van onder andere poli-tiediensten ter opsporing van straf bare feiten. De inrichting, inzet en normering van het optreden van de politie is in Duitsland belegd bij de deelstaten, voor zover het politieoptreden geen betrekking heeft op strafvervolging. Het gaat dan om de zogenaamde Gefahrenabwehr: de handhaving van de openbare orde en het voorkomen van straf-bare feiten. Het politierecht (Polizeirecht) wordt ook wel aangeduid als Ordnungsrecht of Sicherheitsrecht. Het politierecht bevat wettelij ke grondslagen voor bij zondere bevoegdheden van politieambtenaren ter afwending van gevaar in de samenleving, welke verschillen per Bundesland. 14 De wettelij ke bevoegdheden van de politie met als doel de Gefahrenabwehr zij n gericht op het effectief verhinderen van straf-bare feiten. De bevoegdheden die de politie heeft op grond van de politiewetten op deelstaatniveau zij n om die reden mede gericht op het verzamelen van informatie, welke aanleiding kan geven tot het ontstaan van een verdenking van een straf baar feit (Anfangsverdacht). Op het moment dat die verdenking tot stand is gekomen, worden de wettelij ke bepalingen van het StPO van toepassing op het handelen van de politieambtenaren. Hiermee is het opsporingsonderzoek, het Ermittlungsverfahren, aangevangen.15
Hoofdlij nen van het Duitse strafproces
Het Duitse strafproces in eerste aanleg valt, over het algemeen, uiteen in drie onderdelen, te weten het vooronderzoek (Ermittlungsverfahren),
13 Zie de artikelen 70 t/m 74 GG.
14 Zie uitgebreider F.W. Bleichrodt, P.A.M. Mevis & B.W.A. Volker, Vergroting van de slagvaardigheid van het strafrecht; een rechtsvergelij kend perspectief, Den Haag: WODC 2011, p. 77-82.
15 P.J.P. Tak, ‘Duitsland’, in: P.J.P. Tak (red.), Heimelij ke opsporing in de Europese Unie. De normering van bij zondere opsporingsbevoegdheden in de landen van de Europese Unie, Antwerpen – Groningen: Intersentia Rechtswetenschappen 2000, p. 121-126.
de tussenprocedure (Zwischenverfahren of Eröffnungsverfahren) en het rechtsgeding (Hauptverfahren).16 Strafzaken worden in eerste aanleg behandeld door het Amtsgericht. Dat kan een alleensprekende straf-rechter (Strafrichter) zij n, of een meervoudige kamer (Schöffengericht), bestaande uit een Strafrichter en twee leken (Schöffen). Zwaardere straf-bare feiten worden behandeld door het Landgericht.
Het vooronderzoek vindt plaats onder leiding van de offi cier van justitie (Staatsanwalt) en is vergelij kbaar met het Nederlandse opspo-ringsonderzoek. Het onderzoek is gericht op de eindbeslissing van de