Betekenis van dit onderzoek voor de praktijk

Efficiënt inzetten van handhaving

Motiverende houdingen zijn niet alleen interessant voor wetenschappers en theoretici, maar ook voor de handhavingspraktijk. De laatste vraag die in dit onderzoek is beantwoord is: ‘Welke lessen kunnen uit de resultaten van dit onderzoek getrokken worden voor de praktijk?’ Een van de voordelen van de theoretische benadering van motiverende houdingen is dat op deze manier kennis wordt verkregen over burgers of ondernemers. Met deze kennis kunnen handhavers of beleidsmakers hun voordeel doen.

Handhavingsinstanties hebben vaak beperkte middelen om te handhaven. Wanneer er beperkte middelen zijn, is een doelgerichte inzet van handhaving belangrijk om resultaten te kunnen behalen. Dit onderzoek heeft laten zien dat het ene horecabedrijf het andere niet is. Eigenaren van verschillende soorten horecabedrijven (cafés, eetcafés, restaurants) kijken verschillend tegen het rookverbod aan en verschillen in de mate waarin ze bereid zijn om zich aan het rookverbod te houden.

Conclusies en een blik op de toekomst

De geringere mate van naleving bij cafés wordt verklaard door het relatief veel voorkomen van weerstand, onthechting en omzeiling bij caféhouders. De hogere mate van naleving bij restaurants wordt daarentegen weerspiegeld in het relatief veel voorkomen van verbonden-heid en overgave bij restauranthouders. Wanneer dit onderzoek aan de vooravond van de invoering van het rookverbod zou zijn uitgevoerd, zou hoogstwaarschijnlijk naar voren zijn gekomen dat het rookverbod aansluit bij de aanwezige normen van restauranthouders en dat deze bedrijven zich vrijwillig aan het rookverbod (gaan) houden en weinig handhaving behoeven. Onder caféhouders blijken de aanwezige normen juist tegen het rookverbod in te gaan. Wanneer er weinig draagvlak voor wetgeving is, is juist intensieve handhaving vereist om naleving af te dwingen (zie bijvoorbeeld Van Erp, 2005, p. 26). Er blijken verder niet al-leen verschillen tussen cafés en restaurants te zijn, maar ook tussen cafés onderling. Uit dit onderzoek blijkt dat vooral buurtcafés (kleine cafés met weinig personeel) om aandacht van de handhaver te vragen, terwijl grote (familie)bedrijven zich aan het rookverbod houden.

Effectief inzetten van handhavingsinstrumenten

Motiverende houdingen laten niet alleen zien waar handhaving nodig is, maar geven ook richting aan de keuze voor verschillende soorten handhavingsinstrumenten. Het gaat dan met name om de keuze voor een meer overredende of meer bestraffende handhavingsstijl.

Verbondenheid is een motiverende houding die bij ongeveer de helft van de caféhouders naar voren komt. Caféhouders met deze motiverende houding zullen zich naar verwachting vrijwillig aan het rookverbod houden. Handhaving is voor caféhouders met deze motive-rende houding niet essentieel om naleving te bereiken, al vinden ook ‘verbonden caféhou-ders’ het prettig om te zien dat er meer aan handhaving wordt gedaan en dat overtreders van het rookverbod gepakt worden.⁹⁹

Weerstand is de meest voorkomende motiverende houding onder caféhouders. Vanuit het oogpunt van (effectieve) handhaving is dit een positief gegeven voor de handhaver: café-houders met deze houding zijn namelijk gevoelig voor veranderingen in de werkwijze van de handhaver of veranderingen in regelgeving. Een bestraffende aanpak zou hier averechts kunnen werken, omdat caféhouders met deze motiverende houding wel betrokken (willen) zijn bij de regelgeving. De NVWA zou dus bijvoorbeeld voorzichtig om moeten springen met de inzet van ‘blind inspections’ bij dergelijke caféhouders: bij enkele geïnterviewde caféhouders riep deze manier van inspecteren veel verzet op, mogelijk omdat zij het gevoel hebben gewantrouwd te worden. Verder zou ook het afschaffen van de uitzondering van het rookverbod (kleine cafés zonder personeel) de weerstand onder caféhouders kunnen ver-minderen. Uit de interviews is namelijk voren gekomen dat caféhouders kritisch zijn over deze uitzondering: het leidt volgens caféhouders bijvoorbeeld tot oneerlijke concurrentie, 99 Overgave wordt hier buiten beschouwing gelaten omdat deze houding weinig voorkomt bij

caféhou-ders.

een verslechtering van de relatie met collega’s en ze vinden de regel lastig en onduidelijk voor henzelf en moeilijk uit te leggen aan klanten.¹⁰⁰

Omzeiling is een lastige houding voor handhavers. Caféhouders met deze motiverende houding leven immers het rookverbod niet na en spelen een spelletje met de handhaver en de regelgeving. Bij het rookverbod komt dit onder andere naar voren als het creatief omgaan met de uitzondering van het rookverbod en het om de tuin leiden van de handhaver door caféhouders, bijvoorbeeld door de zaak (onrechtmatig) te verkleinen of door te laten roken na middernacht. Omzeiling vergt primair heldere wetgeving zonder ruimte of mazen (zie onder andere McBarnet, 2003). De resultaten van dit onderzoek laten ook zien dat alleen aanpassing van wetgeving niet genoeg is. Aanvullende handhavingsinspanningen zijn vereist om tot minder omzeiling en een hogere mate van naleving te komen. Het vraagt dan ook om een transparante handhaving, waarbij het duidelijk is dat overtreders gepakt worden.

Bij onthechting rest de handhaver niet veel anders dan hard op te treden. Waar bij omzeiling verandering van regelgeving mogelijk winst op zou kunnen leveren, is dat bij onthechting minder te verwachten. Er lijkt bij onthechting sprake te zijn van een onverschilligheid die zich niet beperkt tot het rookverbod. Er is, in tegenstelling tot bij weerstand, weinig be-hoefte aan een andere werkwijze van de handhaver. Deze stelling wordt ondersteund door de lagere bereidheid wetgeving in algemene zin te volgen. Bij onthechting rest de handhaver (theoretisch) vermoedelijk weinig anders dan het inzetten van de zwaarste straffen om het gewenste gedrag te bereiken: het intrekken van de vergunning en het sluiten van het café. Dit behoeft echter enige nuancering. Onthechting komt namelijk weinig voor bij caféhouders en dus zouden handhavers voorzichtig moeten zijn met de inzet van dit ultieme middel. Het onderzoek laat ook zien dat er caféhouders zijn die al meerdere boetes gehad hebben en die aangeven de strijd zeker te zullen staken als zij bij een volgende overtreding hun zaak zouden moeten sluiten. Er gaat dus zeker al een afschrikkende werking uit van deze ultieme sanctie, ook wanneer die niet wordt ingezet. Dreigen kan daarom wellicht al voldoende zijn. Daar komt bij dat caféhouders meerdere motiverende houdingen tegelijkertijd hebben en dat er zelden uitsluitend sprake is van onthechting. In verhouding komen weerstand en omzeiling vaker voor bij caféhouders. Sluiting is alleen nodig wanneer gereguleerden nergens meer op reageren en daadwerkelijk onwelwillend zijn.

100 De cafés die onder de uitzondering vallen zullen niet blij zijn met de afschaffing van hun uitzondering-positie.

Conclusies en een blik op de toekomst