door de kantonrechter
4 De betekenis van het strafdoel resocialisatie voor de Wet Bibob
4.1 Een voorbeeld uit de praktijk34
In dit voorbeeld wordt door een grote gemeente in het wes-ten van het land in 2012 een vergunningaanvraag ontvangen van een persoon, die voornemens is om een eetgelegenheid te exploiteren. De beleidsmedewerker van de betreffende gemeente, die de vergunningaanvraag onder zich krijgt, is van mening dat sprake is van een onduidelijke financiering en vraagt – met goedkeuring van het bevoegde bestuursor-gaan – een advies aan bij het Landelijk Bureau Bibob. Het Landelijk Bureau Bibob voert een screening uit ten aanzien van de betrokkene. Uit deze screening blijkt dat de betrok-kene beschikt over strafrechtelijke antecedenten. Er worden verschillende antecedenten buiten beschouwing gelaten, met name vanwege de gedateerdheid ervan, maar dit geldt niet ten aanzien van de strafrechtelijke veroordeling wegens deelneming aan een criminele organisatie; op 30 december 2005 is de betrokkene onherroepelijk veroordeeld tot vier jaar en zes maanden gevangenisstraf wegens deelneming aan een criminele organisatie met het oogmerk van overtreding van de Opiumwet (handel in hennep). Deze veroordeling wordt de betrokkene door het Landelijk Bureau Bibob zwaar aangerekend. Uit het advies van het Landelijk Bureau Bibob van 19 december 2012 blijkt namelijk dat sprake is van een ernstig gevaar van misbruik. De vergunningverlening wordt op grond van dit advies door het bestuursorgaan geweigerd. Deze weigering wordt door de rechtbank in stand gelaten, 32 Meijer, a.w., p. 704.
33 B. van der Vorm, ‘Strafrechtelijke gebiedsverboden ter handhaving van de openbare orde’, DD 2017, p. 344-360.
34 Het betreft hier de zaakbeschrijving van zaak 61, hetgeen onderdeel uitmaakt van het empirische onderzoek, dat is beschreven in Van der Vorm, a.w. (2016), p. 335-386.
waarna de betrokkene afziet om verder te procederen. Hoe dient deze procedure te worden beoordeeld in het licht van het resocialisatiebeginsel? In de gepubliceerde jurispru-dentie over de toepassing van de Wet Bibob zijn – voor zover ik kan overzien – geen voorbeelden te vinden van zaken, waarin door de vergunningaanvrager of vergunninghouder wordt betoogd dat de weigering of intrekking van de vergun-ning in strijd zou zijn met het resocialisatiebeginsel. Toch lijkt – in ieder geval op het eerste gezicht – een bedoelde weigering of intrekking van een vergunning spanning op te leveren met het strafdoel van de resocialisatie. In dit voor-beeld uit de praktijk heeft de vergunningaanvrager na zijn detentie namelijk besloten om een vergunning aan te vragen om een eetgelegenheid te exploiteren. Hij heeft zijn gevange-nisstraf uitgezeten en is strafrechtelijk beschouwd ‘afgestraft’. Na het hebben voldaan aan de opgelegde gevangenisstraf zou – beredeneerd vanuit het resocialisatiebeginsel – de betrok-kene weer moeten worden geresocialiseerd in de maatschap-pij. In een bestuursrechtelijke Bibob-procedure kan deze veroordeling echter doorwerken. Er wordt dan vooral een verband gelegd tussen de aard van de bedrijfstak waar de betrokkene werkzaam wil zijn en de aard van de strafrech-telijke veroordelingen. De Afdeling hanteert de volgende standaardoverweging:35
‘De voorzieningenrechter heeft evenzeer terecht overwogen dat de burgemeester als van algemene bekendheid in aanmerking mocht nemen dat de horecabranche kwetsbaar is voor risico’s die voortkomen uit delicten die gepaard gaan met geweld en intimidatie en de exploitatievergunning ook niet-gedoogde opiumdelicten kan faciliteren. Daarmee bestaat voldoende samenhang tussen de activiteiten, waartoe de exploitatievergunning strekt en de strafbare feiten, waarmee [bestuurder] in verband wordt gebracht.’
Ook in deze zaak bestaat een verband tussen de aard van de bedrijfstak – horeca – en de aard van de strafrechtelijke veroordeling – deelneming aan een criminele organisatie met het oogmerk van overtreding van de Opiumwet – en een weigering van de vergunning ligt dan volgens het bestuurs-orgaan in de rede; er is een ernstig gevaar dat de betrokkene – gezien zijn strafrechtelijke verleden – de vergunning gaat misbruiken. Er wordt een toekomstverwachting uitgesproken op grond van strafrechtelijke antecedenten.
Zou deze gang van zaken in strijd kunnen zijn met het reso-cialisatiebeginsel? In hoeverre zou een dergelijk betoog van de betrokkene bij de bestuursrechter succesvol kunnen zijn?
4.2 Het resocialisatiebeginsel en de resocialisatie-gedachte
Resocialisatie betekent volgens de Raad van Strafrechtstoe-passing en Jeugdbescherming dat met het oog op herstel, de samenleving bereid moet zijn om de terugkeer en maatschap-pelijke integratie van justitiabelen mogelijk te maken en uitsluitingsmechanismen, zoals de Verklaring Omtrent het Gedrag, moeten niet in gemakkelijke automatismen worden neergelegd.36 Ook wijst de Raad in het verband van de Ver-klaring Omtrent het Gedrag op de proportionaliteit:37
‘Tot slot is de proportionaliteit in het geding als de strafrechtelijke sanctie reeds is afgelopen. Het fenomeen “straf na de straf” heeft betrekking op de doorwerking van de strafrechtelijke veroordeling als hinderpaal voor maatschappelijke re-integratie.’
De opmerking ‘straf na de straf’ heeft in juridische zin geen betekenis ten aanzien van de Wet Bibob. Uit staande jurisprudentie blijkt immers dat de weigering of intrekking van een vergunning niet is aan te merken als een bestraffende sanctie; er is sprake van een bestuurlijke maatregel. Daarnaast is de weigering of intrekking van een vergunning ook niet aan te merken als een vrijheidsbenemende maatregel. Het resocialisatiebeginsel, opgevat als het beginsel dat de tenuit-voerlegging van de straf mede dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van gedetineerden in het maatschappelijk leven, is van toepassing op gedetineerden in een strafrechtelijke context. De bestuursrechtelijke context van de Wet Bibob valt hier niet onder. Ook is het resociali-satiebeginsel van toepassing op de fase van de tenuitvoerleg-ging en niet de fase erna. Er is dan ook geen sprake van een strijd tussen het (strafrechtelijke) resocialisatiebeginsel en de toepassing van de Wet Bibob.38
Dit ligt anders ten aanzien van de resocialisatiegedachte. Op grond van deze gedachte moeten veroordeelden ooit worden geresocialiseerd en niet gestigmatiseerd. Personen die voor hun daad zijn beboet, dienen dit niet te worden nagedragen. Een veroordeelde die een gevangenisstraf heeft uitgezeten en ziet dat zijn vergunningaanvraag wordt geweigerd in verband met deze veroordeling, terwijl hij op bonafide gronden wil 36 Raad van Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Visie
op strafrechtelijke sanctietoepassing. Versterken van samenhang, betrokkenheid en vertrouwen, Den Haag: 2016, p. 26.
37 Raad van Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, a.w., p. 17. 38 Het feit dat het resocialisatiebeginsel niet van toepassing is op de
Bibob-procedure betekent niet dat andere strafrechtelijke beginselen ook niet van toepassing zijn. Een ander strafrechtelijk ‘beginsel’ – de onschuldpresumptie – is namelijk wél van toepassing op de Wet Bibob en deze kan ook worden geschonden. Zie ABRvS 11 februari 2015, AB 2015/145, m.nt. B. van der Vorm.
deelnemen aan het economisch verkeer, zal veelal aan het kortste eind trekken, juist vanwege de risico-inschatting. Op deze wijze wordt de resocialisatie van deze persoon bemoei-lijkt en kan worden betoogd dat de weigering of intrekking van een vergunning in strijd is met de resocialisatiegedachte. De resocialisatiegedachte als zodanig is echter geen juridisch afdwingbare norm, waardoor een dergelijk betoog ook geen stand zal houden bij de bestuursrechter. Dit betekent echter geenszins dat de resocialisatiegedachte geen rol kan spelen in een Bibob-procedure.
4.3 De evenredigheidstoetsing van het bestuursor-gaan en de resocialisatiegedachte
Het is duidelijk dat het primaat van de Wet Bibob is gelegen in de risico-inschatting. Op grond van een waardering van het strafrechtelijke verleden van de betrokkene wordt een taxatie gemaakt: er is sprake van ‘geen gevaar’, een ‘mindere mate van gevaar’ of een ‘ernstig gevaar’. Zou in het verband van de toepassing van de Wet Bibob meer aandacht dienen te worden besteed aan de resocialisatiegedachte? Naar mijn mening komt het neer op de belangenafweging van het be-stuursorgaan. Op grond van artikel 3, vijfde lid, Wet Bibob, vindt een weigering of intrekking van een vergunning slechts plaats, indien deze evenredig is met de mate van het gevaar (a-grond) en voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onder b, betreft, de ernst van de strafbare feiten (b-grond). Uit de praktijk blijkt dat het bestuursorgaan vooral het algemene belang (het tegengaan van de bevorde-ring van misdaad door het openbaar bestuur) afweegt tegen het individuele belang van de vergunningaanvrager (het financiële nadeel dat de aanvrager lijdt), waarbij de balans vrijwel altijd doorslaat in de richting van het bestuursorgaan. Hoewel commentaar kan worden gegeven op deze uitvoering van de evenredigheidstoetsing,39 kan het bestuursorgaan het belang van de resocialisatie laten meewegen in de evenre-digheidstoetsing. Het ligt dan in de rede dat de betrokkene tijdens de zienswijze aangeeft dat zijn resocialisatie met een weigering of intrekking wordt bemoeilijkt en dit in strijd is met de resocialisatiegedachte. Dit belang kan vervolgens door het bestuursorgaan worden meegewogen in de evenre-digheidstoetsing. Op deze wijze kan door het bestuursorgaan invulling worden gegeven aan de resocialisatiegedachte, indien deze de Wet Bibob toepast.
39 Zie de zesde opmerking in de annotatie van B. van der Vorm onder ABRvS 23 oktober 2013, AB 2014/39.
5 Conclusie
De Wet Bibob verschaft het bestuursorgaan een instrument om op grond van – vooral40 – strafrechtelijke antecedenten een vergunning te kunnen weigeren of intrekken. Het doel van deze wet is om de integriteit van het openbaar bestuur te beschermen en te voorkomen dat de (georganiseerde) misdaad door toedoen van dit bestuur wordt bevorderd. Al vóór de inwerkingtreding van deze wet is commentaar geuit op het systeem van de Wet Bibob. Zo is opgemerkt dat de weigering of intrekking van een vergunning op grond van de Wet Bibob is aan te merken als een ‘economische doodstraf’ en het op gespannen voet staat met de resocialisatiegedach-te.41 Tegen deze achtergrond is in deze bijdrage de vraag op-geworpen hoe de toepassing van de Wet Bibob zich verhoudt tot het strafdoel van resocialisatie. In dit verband dient een onderscheid te worden gemaakt tussen het resocialisatiebe-ginsel en de resocialisatiegedachte. Het resocialisatiebegin-sel is een beginresocialisatiebegin-sel dat is toegesneden op de strafrechtelijke context en is neergelegd in artikel 2, tweede lid, Penitenti-aire Beginselenwet en in artikel 2, eerste lid, Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden. Deze bepalingen zijn gericht op vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatre-gelen. Ten aanzien van de overige strafrechtelijke sancties en bestuurlijke sancties en maatregelen is het resocialisatiebegin-sel niet van toepassing. Ook in de Europese context dient 40 Ook bestuursrechtelijke antecedenten kunnen worden gebruikt ter
motivering van de mate van het gevaar. In dit verband wordt verwezen naar het bepaalde in art. 3 lid 8 Wet Bibob.
41 Buruma, a.w., p. 359-363.
sprake te zijn detentie.42 Er is aldus geen aanleiding om te veronderstellen dat het resocialisatiebeginsel van toepassing is op de Wet Bibob. Dit ligt anders ten aanzien van de resocia-lisatiegedachte. Indien een veroordeelde een gevangenisstraf heeft uitgezeten en ziet dat zijn vergunningaanvraag wordt geweigerd in verband met deze veroordeling, terwijl hij op bonafide gronden wil deelnemen aan het economisch ver-keer, zal hij veelal aan het kortste eind trekken. Op deze wijze wordt de resocialisatie van deze persoon bemoeilijkt en kan worden betoogd dat de weigering of intrekking van een ver-gunning wegens de aanwezigheid van een ernstig gevaar van misbruik, in strijd is met de resocialisatiegedachte. De resoci-alisatiegedachte als zodanig is echter geen juridisch afdwing-bare norm, waardoor een dergelijk betoog ook geen stand zal houden bij de bestuursrechter. In de fase van zienswijze is wellicht meer mogelijk voor de betrokkene. Tijdens deze fase kan de betrokkene aangeven dat zijn resocialisatie met een weigering of intrekking van de vergunning wordt bemoei-lijkt. Het bestuursorgaan kan het belang van de resocialisatie laten meewegen in de evenredigheidstoetsing. Op deze wijze kan door het bestuursorgaan invulling worden gegeven aan de resocialisatiegedachte, indien deze de Wet Bibob toepast. Dit zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot de situatie waarin het bestuursorgaan afwijkt van een ‘ernstig gevaar’-advies van het Landelijk Bureau Bibob en motiveert dat sprake is van een mindere mate van gevaar om zodoende de vergunning met voorschriften te kunnen verlenen. De verwachtingen ten aanzien van een beroep op de resocialisatiegedachte tijdens een Bibob-procedure dienen echter niet al te hooggespannen te zijn. Het komt namelijk neer op de evenredigheidstoetsing van de burgemeester, die door de bestuursrechter marginaal wordt getoetst en dergelijke evenredigheidstoetsingen vallen in de regel in het nadeel van de betrokkene uit.
1 Inleiding
De mogelijkheden om op te treden tegen ernstige verkeers-overtredingen waren in de beginjaren van deze eeuw volgens de wetgever onvoldoende. Er moest een mogelijkheid komen om strenger tegen deze categorie overtredingen te kun-nen optreden. In 2005 werd hiertoe een eerste wetsvoorstel ingediend. Dit bestond uit twee elementen: ten eerste zou bij AMvB aangewezen verkeersovertredingen een rijontzegging van bij AMvB bepaalde duur moeten volgen. De rechter had hierbij wel de mogelijkheid om bij bijzondere hardheid van de voorgeschreven rijontzegging af te wijken. Ten tweede zou het rijbewijs van rechtswege ongeldig worden als een rijontzegging van een jaar of meer werd opgelegd. Door de opgenomen hardheidsclausule kon de rechter ervoor zorgen dat er een kortere rijontzegging werd opgelegd en het rijbe-wijs niet van rechtswege ongeldig zou worden.1
De Tweede Kamerleden Wolfsen en Weekers dienden een amendement in om dit wetsvoorstel aanzienlijk te wijzigen.2
Dit amendement bracht twee wijzigingen met zich. De voor-1 Kamerstukken II 2005/06, 30324, 2.
2 Kamerstukken II 2005/06, 30324, 12.
gestelde regeling werd beperkt tot het rijden onder invloed van alcohol en een tweede onherroepelijke veroordeling of strafbeschikking had de ongeldigheid van rechtswege tot gevolg, ongeacht welke straf of maatregel was opgelegd. De hardheidsclausule voor de rechter kwam hiermee te vervallen. De regeling moest dus worden toegepast zonder aanzien des persoons om degenen die herhaaldelijk onder invloed van alcohol hadden gereden uit het verkeer te halen.
In 2008 werd het wetsvoorstel voor de invoering van de recidiveregeling ernstige verkeersdelicten in het Staatsblad gepubliceerd3 om uiteindelijk op 1 juni 2011 in werking te treden.4,5 Anders dan deze term doet vermoeden is uitein-delijk, conform het amendement, alleen het rijden onder invloed van alcohol onder de regeling komen te vallen. In artikel 123b van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) is door de wetgever de mogelijkheid geïntroduceerd om onder bepaalde voorwaarden het rijbewijs van bestuurders die vaker onder invloed van alcohol hebben gereden van 3 Stb. 2008, 433.
4 Stb. 2011, 239.
5 Zie voor een uiteenzetting van de totstandkoming van de recidiveregeling M. Kessler, ‘De recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten’, Ars Aequi 2008, p. 906-909.
Tijdens een politiecontrole geeft een verbalisant een stopteken aan een automobilist vanwege zijn rijgedrag. De politieagent vordert van de bestuurder zijn medewerking aan een alcoholonderzoek. De bestuurder blijkt zodanig onder invloed van alcohol te zijn dat de agent zijn rijbewijs invordert. Het blijkt de tweede keer in drie jaar te zijn dat de bestuurder onder invloed achter het stuur is gekropen. De verbalisant stuurt het proces-verbaal naar het Openbaar Ministerie en de bestuurder wordt vervolgd voor het rijden onder invloed. Tevens meldt de agent de staandehouding van de automobilist bij
het CBR, vanwege het vermoeden van ongeschiktheid. Na het strafrechtelijke traject – en eventueel een bestuursrechtelijk traject bij het CBR – volgt na het onherroepelijk worden van het vonnis een onaangename verrassing voor de betrokkene. Zijn rijbewijs is van rechtswege ongeldig geworden en hij mag dus geen rijbewijsplichtig motorrijtuig meer besturen.