Bestuurskundige invalshoek: keten en netwerksturing

De derde theoretische invalshoek is gerelateerd aan het doel om de sturingsmogelijkheden van de minister van Justitie te verbeteren en (daarmee) de samenhang te bevorderen tussen de curatieve en penitentiaire zorgvoorzieningen ofwel, anders gezegd, tussen de reguliere zorg en fz. Wanneer taakuitvoering door verschillende organisaties nodig is roept dit, zeker wanneer dit een combinatie van private en publieke organisaties betreft, de vraag op welke wijze een vruchtbare en efficiënte sturing van en samenwerking tussen deze organisaties mogelijk is. Wat zegt de actuele bestuurskundige51 _{literatuur hierover?}

Korsten constateert dat in overheidsorganisaties het ketenperspectief in zwang is geraakt onder invloed van de kanteling “van taak- en organisatiecentrisch naar meer klantdenken en themacentrisch handelen” (Korsten, 2010, p. 7) en de strafrechtketen noemt hij, in navolging van Van der Doelen en Klink, daarbij als een van de voorbeelden. Hij gaat niet expliciet in op de vraag hoe de samenhang tussen onderdelen van de keten − gevormd door organisaties, schakels, die wat input of output betreft van elkaar afhankelijk zijn − kan worden versterkt, maar wel op de wijze van sturen in een keten. Een directe centrale sturing is hierbij volgens hem niet effectief, omdat het niet lukt om organisaties op een juridische basis qua taak en

51. Vanwege het multidisciplinaire karakter van bestuurskunde valt geen scherpe grens te trekken met andere disciplines zoals economie en politicologie. Dat wordt hier ook niet beoogd. Bedoeld wordt in te zoomen op de vanuit bestuurskundige invalshoek relevante thema’s van sturing in openbaar bestuur.

bevoegdheid te verplichten tot ketenschakeling. “Ketensturing zal vaak vooral indirect zijn door prikkels op te nemen waardoor de schakels goed in elkaar grijpen” (Korsten, 2010, pp. 8- 9). De systeemverantwoordelijke minister heeft volgens hem de volgende taken:

- duidelijke ketendoelen vaststellen die door de deelnemers in een keten worden onderschreven;

- zorgen voor een adequate bestuurlijke informatievoorziening tussen de schakels van een keten en de afnemers;

- inrichten van een effectief werkend controlesysteem;

- zorgen voor een vertrouwensrelatie tussen de ketendeelnemers. (Korsten, 2010, pp. 12-13)

Fabbricotti (2007) heeft ten behoeve van haar proefschrift in het bijzonder de ontwikkeling en vormgeving van zorgketens onderzocht. Zorgketens zijn volgens haar “gericht op (het faciliteren van) samenwerking op uitvoerend niveau met het doel te komen tot een samenhangend, integraal aanbod voor specifieke patiëntcategorieën” (Fabbricotti, 2007, p. 13)52 _{en in die zin op te vatten als middel om te komen tot samenhang. Ze constateerde dat in} zorgketens conflicten en strijd alom aanwezig zijn, wat volgens haar samenhangt met de span of control, diversiteit aan belangen en culturele tradities, vele soms strijdige doelen, vereiste kennis over de verschillende zorgsectoren, het veelvuldige overleg en met domeinstrijd (Fabbricotti, 2007, p. 304). Tegelijkertijd constateert zij dat “in lossere verbanden de verplichtende kaders, sanctionerende systemen en missies en visies ontbreken die de

gerichtheid op de doelen ondersteunen” (Fabbricotti, 2007, p. 305). Zorgketens hebben om die reden volgens haar derhalve zeker waarde, maar het vergt tijd om oude routines los te laten en nieuwe te hervinden. De structuren die worden gekozen hangen onder meer af van de doelen die in een zorgketen prioriteit krijgen, zoals bestuurbaarheid, efficiëntie en specialisatie versus integrale zorg, aantal en soort organisaties in de zorgketen, "geïnstitutionaliseerde belangen" van actoren − management, medewerker, professional − en historisch gegroeide relaties (Fabbricotti, 2007, pp. 291-296).

Hagdorn (2007) noemt in haar oratie het denken in ketens absoluut ontoereikend. “Een keten suggereert rechtlijnigheid, eenduidigheid en vastigheid, zowel in de volgorde van de

bewerkingsstappen als in de partijen die de bewerkingen uitvoeren om het desbetreffende product (…) het desbetreffende dossier naar zijn eindbestemming te brengen.” (Hagdorn, 2007, pp. 2, 4). De realiteit bestaat volgens haar uit netwerken die ze omschrijft als “een samenhangend geheel van organisaties, die met verschillende onderlinge relaties een gezamenlijk doel nastreven: het zo goed mogelijk bedienen van een markt” (2007, p. 3). Als bedrijfskundige focust Hagdorn daarbij op de voorwaarden voor succes op organisatieniveau en niet op de wijze waarop organisaties het gezamenlijk doel definiëren of nastreven en evenmin op (andere) manieren om de samenhang van organisaties binnen of tussen

52. De ontwikkeling van zorgketens is een van de strategieën om knelpunten in de gezondheidszorg (zoals een niet op de vraag aansluitend aanbod, het uiteenlopen van kosten en beschikbare middelen, de onbestuurbaarheid van zorg) weg te nemen (Fabbricotti, 2007, p. 13).

netwerken te bevorderen.53 _{Een interessante bevinding is echter dat “macht één van de} belangrijkste factoren [blijkt] bij het aangaan of ontbinden van relaties in netwerken tussen organisaties” (Hagdorn, 2007, p. 7).

Klijn (2008a) richt zich in zijn oratie op de condities voor effectieve sturing (governance, zie kader 6) van netwerken van organisaties die betrokken zijn bij complexe beleidsproblemen (wicked problems)54_{. Dit betreft “beleidsvraagstukken waar veel verschillende [netwerken van]} actoren bij betrokken zijn, waar actoren het vaak oneens zijn over de aard van het probleem en de gewenste oplossing . . . [en] het bijna altijd om lastige waardeconflicten gaat (Klijn, 2008a, p. 8). In de bestuurskundige literatuur wordt volgens Klijn (2008a, p. 10) gesproken van een “overgang van government naar governance".55 _{Hij kenschetst dit als een overgang} van een probleemaanpak door publieke actoren via "verticale sturing" naar een situatie van "horizontale sturing"56_{, waarbij beleidsuitkomsten in samenwerking met een grote variëteit} aan publieke en (semi)private organisaties worden gerealiseerd. De strijd over waarden vindt (deels) binnen het governancenetwerk plaats en is daardoor voor het publiek minder zichtbaar. Hierdoor kan de legitimiteit van de uitkomsten ervan ter discussie komen te staan.

Netwerkmanagement, door Klijn gedefinieerd als "bewuste sturings- en begeleidingspogingen van zowel proces als inhoud in een netwerk", is volgens hem een zeer belangrijke factor voor de effectiviteit van een dergelijk netwerk, en van groter belang dan bijvoorbeeld de bij de samenwerking gekozen organisatievorm (Klijn, 2008a, p. 21). Hij bepleit onderzoek naar de effectiviteit van netwerkmanagement en naar de mogelijkheden om dergelijke netwerken democratisch te maken en te houden (Klijn, 2008a, p. 28). Dit sluit aan op Van Kersbergen en

53. Hagdorn stelt dat organisaties succesvoller zijn naarmate zij zich bewuster zijn van hun rol en positie in dit bredere netwerk, duidelijker weten welke rol of positie zij in dit bredere netwerk willen vervullen, intensiever werken aan het bereiken van deze positie of het behouden van deze positie (2007, p. 7). 54. Rittel en Webber (1973) die de term 'wicked' versus 'tame' problemen muntten voor respectievelijk

sociaal- en technisch-wetenschappelijke problemen, wezen op allerlei aspecten van complexiteit. Dit heeft te maken met verschillende perspectieven in de probleemdefinitie en -oplossing, de uniciteit van het probleem en het niet herhaald kunnen uitproberen van verschillende oplossingen. In het geval van wicked problemen is er geen objectief vast te stellen goede of foute oplossing of maatstaf om te bepalen dat er een definitieve oplossing is (men is klaar en stopt als het 'goed genoeg' is, maar wie bepaalt dat?) en er is geen ultieme test voor. Het duiden van een probleem als ‘wicked’ lijkt overigens op zichzelf weinig toe te voegen aan de analyse. Bovendien stellen andere auteurs juist dat

‘wickedness’ de norm is: “It is tame formulations of professional analysis that stand out as a deviation” (Coyne, 2005, p. 12). Zie verder paragraaf 2.4.

55. Zie bijvoorbeeld ook Blom en Schillemans (2010, p. 342). Zij suggereren dat in de Nederlandse context de trend tot horizontale sturing (horizontalisering) eerder in normatieve dan in descriptieve zin aan de orde is (Blom & Schillemans, 2010, p. 353). Overigens constateert ook Klijn (2008a, p. 12) dat er “tegelijkertijd nog veel overheidstaken zijn waarin de klassieke verticale wijze van aansturing en een sterke focus op de interne organisatie van het overheidsapparaat dominant lijken te zijn”. Hij noemt klassieke en ‘eenvoudiger’ publieke taken als voorbeelden.

56. Blom en Schillemans (2010, p. 342) constateren terecht dat sturing naar haar aard hiërarchische en dus verticale trekken veronderstelt, waardoor dit traditioneel een hiërarchische en centrische activiteit is. In deze zin lijkt bij het begrip 'horizontale sturing' sprake van een contradictio in terminis. Voor verheldering van dit begrip, zie kader 6.

Van Waarden, die eerder wezen op de problemen die veranderingen in governance met zich mee kunnen brengen in termen van bestuurbaarheid, verantwoording en legitimiteit: “new mechanisms need to be introduced to guard the guardians, to control the regulators” (Van Kersbergen & Van Waarden, 2004, pp. 161-162). Volgens Klijn verdient de politieke gezagsdrager in zijn rol als netwerkmanager speciale aandacht omdat deze, "veeleer actor onder de actoren dan de grote leider", te weinig daadkrachtig kan overkomen. Dit staat volgens hem op gespannen voet met de spelregels van de huidige 'dramademocratie', waarmee onder meer socioloog Elchardus duidt op de verleiding om, vanwege de

nieuwswaarde bij het aankondigen van beleid, te scoren via communicatie in plaats van echte maatregelen te nemen (Klijn, 2008a, pp. 27, 23).

Governance en sturing Kader 6

De literatuur over governance is zeer uitgebreid en daarbij blijkt dat dit concept nogal diffuus is en vele ladingen dekt.57 _{Stoker (1998) concludeert:}

Reviews of the literature generally conclude that the term – governance – is used in a variety of ways and has a variety of meanings (Rhodes, 1996; Stoker, 1997). There is, however, a baseline agreement that governance refers to the development of governing styles in which boundaries between public and private sectors have become blurred. The essence of governance is its focus on governing mechanisms which do not rest on recourse to the authority and sanctions of government. (Stoker, 1998, p. 17)

Volgens Van Kersbergen en Van Waarden (2004, pp. 144-152) hebben de verschillende benaderingen de volgende kenmerken gemeen: een pluricentrische benadering, netwerken spelen een belangrijke rol en hiërarchische relaties zijn niet belangrijk of afwezig. De nadruk ligt op het proces in plaats van op structuren.

Met het begrip governance wordt niet alleen gedoeld op een bepaald type (horizontale) relaties en processen, maar onder meer ook op de sturing van dergelijke relaties.58 _{Hoewel dit een}

57. Jessop wees in 1995 op de toen al grote verscheidenheid aan theoretische bronnen: naast de nieuwe institutionele economie die eerder in dit hoofdstuk aan de orde kwam, betreft dit onder meer internationale betrekkingen, organisatie- en ontwikkelingsstudies, politieke wetenschappen en bestuurskunde (in: Stoker, 1998, p. 18). Hirst (2000, pp. 14-18) beschrijft vijf typen interpretatie van de term governance. Van Kersbergen en Van Waarden (2004, pp. 144-152) tellen negen benaderingen in de governanceliteratuur, waaronder economic governance en new public management, waarbij netwerken een belangrijke rol spelen en hiërarchische relaties minder belangrijk of afwezig zijn. Treib, Bähr en Falkner (2007, p. 11 e.v.) constateren eveneens een grote verscheidenheid aan opvattingen van het begrip governance en bepleiten de context te verhelderen waarin auteurs werken. Ze ontwikkelden daartoe een typologie voor het classificeren van (veranderingen in) governance, waarbij de focus ligt bij de politieke, de institutionele dan wel de beleidsmatige dimensie. Klijn noemt governance “zo ongeveer de nieuwe consensus in de bestuurskunde” en wijst op “een explosie in wetenschappelijke artikelen” (2008a, pp. 11-12).

58. Van Kersbergen en Van Waarden (2004, pp. 152-155) constateren verschuivingen van governance in verticale en horizontale richting. Centraliseren en decentraliseren noemen zij verticale veranderingen. Horizontaal noemen zij veranderingen van de uitvoerende en wetgevende naar de rechterlijke macht, van publieke naar semipublieke (toezicht)organisaties, van markt naar hiërarchieën en

interorganisationele netwerken, van competitieve markten naar monopolies, van aandeelhouder naar management control.

contradictio in terminis lijkt, wordt hiervoor de term horizontale sturing gebruikt (Klijn, 2008a, p. 10; Blom & Schillemans, 2010). Ter onderscheiding van verticale (hiërarchische) sturing worden als onderscheidende kenmerken voor horizontale sturing genoemd dat sprake is van (1) gelijkwaardigheid en wederkerigheid, (2) nevengeschikte in plaats van ondergeschikte actoren, en (3) onderlinge gedragsbeïnvloeding via onderhandeling (Blom & Schillemans, 2010, p. 343). De netwerkbenadering (NWB) wordt vaak voorgesteld als een alternatief voor hiërarchische overheidssturing (Torenvlied, 2012, p. 19), zie verder paragraaf 2.4.

Ook Torenvlied gaat in zijn oratie (2012) in op de rol van de netwerkmanager, maar noemt daarnaast andere bestuurskundige netwerkbenaderingen die zich, deels onder aan governance gelinkte labels,59 _{richten op mengvormen van markt- en overheidssturing. In deze}

verschillende netwerkbenaderingen zijn de afstemming, coördinatie en samenwerking tussen organisaties in de publieke sector onderwerp van studie. Daarbij wordt het verband onderzocht tussen enerzijds ofwel (de structuur van) het interorganisationele netwerk ofwel (de activiteit van) de netwerkmanager en de prestaties van dat netwerk anderzijds. Een derde

netwerkbenadering richt zich op het proces, waarbij de aandacht uitgaat naar de strategieën van publieke managers en het vertrouwen dat zij hebben in andere participanten (Torenvlied, 2012, p. 6). Torenvlied constateert een zeker optimisme over netwerken in de publieke sector. Toekomstig netwerkonderzoek moet zich volgens hem niet alleen op de mogelijke verbetering van publieke dienstverlening richten, maar ook de risico's van eventuele verslechtering daarvan onderkennen. Daarnaast is volgens hem weinig systematisch onderzoek beschikbaar naar de condities waaronder "perverse" en "paradoxale" effecten optreden van coördinatie en samenwerking tussen publieke organisaties, die (theoretisch) samenhangen met

belangentegenstellingen tussen organisaties, opportunistisch gedrag van actoren en kosten van samenwerking (Torenvlied, 2012, p. 12).

De WRR, tot slot, vraagt aandacht voor “het proces waarin markten vorm krijgen en publieke belangen gesignaleerd, gearticuleerd, afgewogen en uiteindelijk daadwerkelijk behartigd dan wel afgewezen worden” (2012, p. 13, oorspronkelijke nadruk) en constateert tegelijkertijd dat “maatschappelijke ordening onmiskenbaar een politiek proces [is]. Er dienen zich normatieve vragen aan: welke publieke belangen behoren behartigd te worden en welke

verantwoordelijkheidsverdeling tussen markt, overheid en samenleving is wenselijk?” (WRR, 2012, p. 161). Tussen de vragen wat als publiek belang dient te worden aangemerkt en hoe dit te realiseren, tussen beleidsvorming en -uitvoering, bestaat in de praktijk volgens de WRR meer wisselwerking dan vaak vooraf wordt gedacht (2012, pp. 161-163).

De overkoepelende verantwoordelijkheid van de overheid richt zich op het scheppen van voorwaarden voor het goed verloop van het proces, dat wil zeggen het bevorderen en zo nodig afdwingen dat de daarvoor benodigde competenties en legitimiteit aanwezig zijn. Daarnaast kan zij ook tal van andere rollen vervullen. Soms zal zij de regie voeren, in andere gevallen zal zij ook een van de spelers zijn. (WRR, 2012, pp. 13, 164).

59. "Conceptuele labels voor de NWB zijn ‘network governance’, ‘governance networks, ‘public networks’, ‘collaborative networks’, ‘network collaboration’, ‘network management’, ‘managerial networking’ en ‘networking’" (Torenvlied, 2012, p. 19).

Concluderend kan worden vastgesteld dat de bestuurskundige literatuur over netwerken en de daarmee samenhangende wijze van sturing, voldoende aanleiding en aanknopingspunten biedt om de stelselwijziging fz te onderzoeken. Een belangrijke aanleiding voor de overheveling was te voorzien in de noodzakelijke samenhang tussen curatieve en penitentiaire voorzieningen. De reguliere zorg en fz bestaan uit een groot aantal actoren, met diverse belangen en

afhankelijkheden, die allen (tenminste) op kwaliteit door het ministerie van VWS worden aangestuurd en sommigen (wat betreft de fz) ook door het ministerie van Justitie. De al dan niet hiërarchische afstemming, coördinatie en samenwerking tussen organisaties in de publieke sector is onderwerp van studie van de NWB, evenals de relatie tussen het

netwerkmanagement en de activiteit van de netwerkmanager enerzijds en de prestaties van dat netwerk anderzijds (Klijn, 2008a; Torenvlied, 2012).60 _{Nagegaan zou kunnen worden of de} eerder geconstateerde verschillen in sturing tussen de ministeries van VWS en Justitie (zie paragraaf 1.1) zijn te relateren aan inzichten uit de NWB. De invulling van fz als publiek belang, ofwel de formulering van de 'wat’-vraag (Klijn, 2008a; WRR, 2012), kan bovendien een relevante aanvullende invalshoek vormen naast de economisch georiënteerde ‘hoe’-vraag: hoe dit publiek belang doelmatig te realiseren (Wolfson, 2001).61 _{Gelet op de aangehaalde} literatuur is aandacht gewenst voor de wijze waarop conflicten binnen een netwerk kunnen worden opgelost en voor 'perverse' en 'paradoxale effecten' van samenwerking (Van Kersbergen & Van Waarden, 2004; Fabbricotti, 2007; Klijn, 2008a; Torenvlied, 2012; WRR, 2012). Door hieraan aandacht te besteden zou onderzoek naar de effecten van de

(veranderde) sturing op het terrein van fz ook vanuit bestuurskundige invalshoek wetenschappelijk relevant kunnen zijn.