Problematische bestuurscultuur
Een veel gebruikte werkdefinitie van het begrip cultuur is: ‘Door groepen gedeelde overtuigingen, waarden en normen, die zich via regels, routines, rituelen en symbolen uiten, en die gedrag voor groepen betekenisvol maken’.132 Cultuur is een soort ‘mentale programmering’ van mensen.133 Een bestuurscultuur verwijst naar de mentale programmering van de raadsleden en bestuurders, naar hun gewoonten en manieren van doen.134 Bestuursculturen verschillen per gemeente. De ene gemeente staat als soepel, transparant en bestuurlijk stabiel te boek, de andere als intolerant, conflictueus en bestuurlijk instabiel. Daartussen bevindt zich een scala aan andere mogelijkheden.
Volgens Castenmiller c.s. zijn er geen aanwijzingen dat de bestuurlijke instabiliteit toeneemt.135 Veel respondenten menen in zijn algemeenheid wel dat de plaatselijke bestuurscultuur problematischer is dan in vroeger tijden het geval was. Mede door de komst van meer en kleinere partijen met minder ervaring wordt het vaak onrustiger in de raad. Dat is ook het geval in gemeenten waar het traditioneel bestuurlijk rustig is. Ook daar kan ineens de vlam in de pan slaan. Herindeling kan daarbij ook een rol spelen. Waar sprake is van een heringedeelde gemeente speelt het verschil in bestuursstijl en - cultuur tussen de oude gemeenten soms nog op. Soms ook willen vertegenwoordigers van voormalige kleine gemeenten een
‘grote broer’ graag een lesje leren als die kans zich voordoet. En wethouders wonen zelf in een van de kernen van de gemeente. Een ex-wethouder: ‘De kas van de gemeente wordt daardoor leger. Want als je een discussie krijgt over voorzieningen in de hoofdkern is er altijd wel een kern die vindt dat die minder bedeeld dreigt te worden - wethouders faciliteren dan dat kernen toch hun zin krijgen. Mensen uit de kernen kennen de wethouder - ook al word je als wethouder geacht boven de partijen te staan, dat lukt dus niet altijd.’
132 Bovens e.a. 2006: 26; Aardema 2010: 81.
133 Hofstede 2001: 16, 224.
134 Korsten & Schoenmaker 2008: 236.
135 Castenmiller e.a. 2010: 12.
Een der respondenten analyseerde dat de kwetsbaarheid die wethouders kunnen voelen in het huidige bestel ertoe leidt dat zij zich terughoudend gaan opstellen, dat ze risicomijdend gedrag gaan vertonen. Deze
respondent meent dat dit een nog belangrijker effect is dan dat wethouders vallen, omdat het de ontwikkeling van een gemeente kan remmen: dan maar liever geen nieuwe wijken meer, daar komt toch alleen maar gezeur van. Lange termijndoelen? Niet aan beginnen.
Weinig zelfreinigend vermogen
In een enkel geval wordt het onvrijwillig terugtreden van de wethouder(s) door betrokkenen als zuiverend voor de verhoudingen ervaren, bijvoor-beeld bij ernstig bestuurlijk falen met ernstige gevolgen waarbij de raad niet serieus was genomen. Het nemen van verantwoordelijkheid en opstappen wordt dan in een democratisch proces nodig geacht en de raad komt meer in positie. Maar in de meeste gevallen wordt het vallen door betrokkenen niet gekwalificeerd als zelfreinigend vermogen en werking van de democratie. Hun ontboezemingen komen vaker neer op de beleving van een ongewenste instabiliteit als gevolg van een aantal in hun ogen minder wenselijke factoren, zoals maatschappelijk onbehagen, politieke versplintering en verslechterde verhoudingen mede als gevolg van het dualisme. Ook constateren ex-wethouders dat het eigen vertrek niet heeft geleid tot andere politieke keuzes op de onderliggende dossiers.
Waar het in veel gevallen bij het onvrijwillig vertrek van een wethouder klaarblijkelijk gaat om een ‘afrekenen’ tussen personen, ligt een ‘lerende houding’ van betrokkenen ook niet meteen voor de hand. De meeste respondenten verwachten niet dat deze situatie van tijdelijke aard is. Een burgemeester: ‘Dat hef je morgen niet op, ook niet als je het systeem weer op de schop zou nemen.’
Sommige respondenten zien het veelvuldig vallen van wethouders als een groeistuip van het dualistische stelsel. Zij wijzen erop dat de verhoudingen langzamerhand weer aan het normaliseren zijn. Met andere woorden: het zelfreinigend vermogen van de lokale democratie doet z’n werk.
Deze respondenten verwachten niet dat de stijging van het aantal vallende wethouders zal aanhouden. De afgelopen jaren hebben raden hun macht ontdekt en uitgeprobeerd, maar langzamerhand ontstaan volgens hen weer gezondere verhoudingen.
salariëring van wethouders.136 Enkelen storen zich wel aan de verschillen tussen grote en kleine gemeenten en het verschil met de burgemeester, maar de meesten zoeken het willen zijn van wethouder toch eerder in de uitdaging, de bevlogenheid en het durven nemen van risico’s -
bijvoorbeeld het verlaten van een goede vaste baan. Voor het overige lopen geopperde oplossingsrichtingen zeer uiteen. Sommigen bepleiten een drastische vernieuwing van de (lokale) democratie.137 Een ex-wethouder vindt in het algemeen - zonder concreet te worden - dat de tijd rijp is om de overheid vergaand te ontmantelen: ‘De overheid geeft de burger meer ruimte om zichzelf te redden en de burger geeft ruimte voor een meer zakelijke overheid - de legitimatie van de klassieke politieke stromingen is weg.’ Een ex-wethouder bespeurt de tendens dat de wethouder steeds meer een soort directeur wordt en de raad steeds meer bestuur. Terwijl de raad zich volgens hem juist meer met de buitenwereld zou moeten bemoeien.
Meerdere respondenten zijn van mening dat de kaderstellende rol beter bij het college kan liggen en dat de gemeenteraad meer een soort raad van toezicht zou moeten worden. Deze behoeft dan ook minder vaak bijeen te komen en kan uit minder personen bestaan. Uiteraard zijn bij dit soort voorstellen principiële kanttekeningen te plaatsen: de positie van de gemeenteraad als hoofd van de gemeente en direct gekozen volks-vertegenwoordiging is in het geding. Maar men kan er ook een aanleiding voor creatieve discussie over mogelijkheden tot verbetering van de lokale democratie in zien.
Tot slot zij gewezen op de in het voorgaande genoemde voorstellen voor een accentverschuiving in het bestuurlijk gewicht van raad naar college en in de richting van harmonieuzere verhoudingen. ‘We zouden waardiger met elkaar moeten omgaan,’ merkt iemand op. ‘De huidige situatie vraagt van professionele volksvertegenwoordigers en bestuurders een alerte houding: bindend, stabiliserend en de-escalerend,’ zegt een burgemeester van een grote stad. Met name de opposities zouden zich dit volgens hem moeten aantrekken: ‘Veel aandacht gaat naar de coalities, minder naar de opposities, maar ook zij hebben een verantwoordelijkheid. Het moet er niet alleen om gaan het college onderuit te halen.’ Het ministerie van BZK zou volgens sommige respondenten meer kunnen doen aan een positieve uitstraling van het ambt. ‘Vanuit BZK worden wethouders onvoldoende beschermd. Het zit allemaal te veel alleen op het rechtspositionele vlak.’
136 Maar liefst 71 % van de wethouders zegt in recent onderzoek dat het inkomen geen belangrijke rol speelde bij de keuze om wethouder te worden (Vulperhorst 2010; Bouwmans 2010,
‘Driekwart wethouders onvoldoende voorbereid op gemeentebestuur’).
137 Zie ook Krouwel 2010, die onder meer het rechtstreeks kiezen van het college van B en W bepleit. En In ’t Veld 2010, die de representatieve democratie wil vervangen door een
‘kennisdemocratie’.
Een wethouder noemt als voorbeeld de publieke beeldvorming over het gebruik maken van de wachtgeldregeling: ‘Iedereen heeft zijn mening klaar, zonder te weten welke risico’s wethouders nemen en hoe een en ander werkelijk in elkaar zit: je moet soms alle schepen achter je
verbranden en je krijgt veel pek en veren over je heen; je kunt er van de ene op de andere dag uitgegooid worden en je hebt geen opzegtermijn. Het moet geaccepteerd worden dat wethouders vroegtijdig opstappen als er een inschatting is dat zij anders beschadigd worden.’