Beschouwing en conclusies Noord-Holland

In dit hoofdstuk geven we een beschouwing van het verdrogingsbeleid in Noord-Holland. Dit doen we aan de hand van dilemma’s die spelen bij het toepassen van ILG en de wijze waarop men in Noord-Holland daarmee wil omgaan bij de bestrijding van de verdroging. De overgang naar een investeringsregeling voor het landelijke gebied met een andere sturingsfilosofie, de selectie van TOP-gebieden, het uitvoering geven aan de afspraken op provinciaal niveau, het ontwikkelen van monitortechnieken voor het meten van progressie brengen diverse bestuurskundige dilemma’s met zich mee op nationaal en provinciaal niveau en in de relatie ertussen en op diverse aspecten, zoals: actoren, spelregels, inhoud, sturing en invloed. Hieronder beschrijven we er enkele.

Rijk-provincie

De prestatieafspraken zijn van kracht en de provinciale uitvoering is op gang terwijl er nog onzekerheid bestaat over de verhouding tussen de verdrogingsdoelstellingen, Kaderrichtlijn Water en Natura 2000. Op rijksniveau zijn LNV en VenW in 2007 nog bezig met het afstemmen van de grote lijnen. Er bestaan nog onduidelijkheden over verhouding tussen beleidskaders. Voorts zijn Kamervragen gesteld over de TOP-lijst vanuit de landbouwsector. Ondanks dat de prestatieafspraken zijn overeengekomen tussen de provincies en de uitvoering is gestart, blijkt er in de beleidscontext, zowel op rijks-, provinciaal- en gebiedsniveau nog vele onzekerheden te heersen.

Op nationaal niveau is sprake van een dilemma bij de selectie van gebieden, aangedragen door de provincies. Er zijn verschillende methodieken gebruikt. Resultaat was dat het materiaal dat men binnen kreeg ongelijksoortig was en dat daarmee de vergelijkbaarheid van TOP-lijst lastig is voor het Ministerie van LNV. Er Ook zijn er verschillen in definities (ruim-krap) van verdroging en zijn er verschillen in budgetaanvraag per verdroogde hectare.

Een ander dilemma is gelegen in de interpretatie van de afspraken van Rijk en provincies. In de vraaggesprekken is geconstateerd dat het provinciale netwerk slecht op de hoogte is van de afspraken tussen Rijk en provincies. Er bestaan wederzijds veel vragen over de voortgang,

over definities, over de wijze waarop de voortgang wordt gemeten en op welke wijze er zal worden afgerekend. Hoe meten? Wat te doen wanneer doelen niet gehaald dreigen te worden. Kan het worden afgedwongen? Ook is sprake van een dilemma van vertrouwen en zorgen dat doelen niet worden gehaald, dat aanpak niet werkt etc. De vraag is of het te maken heeft met culturele verschillen tussen provincies of met de samenstelling of aard van de samenwerking van het provinciale verdrogingsnetwerk?

Met de Taskforce Verdroging heeft een zeer interactief proces plaatsgevonden, waarbinnen kennis, ervaringen en ambities werden gedeeld en gecreëerd door betrokkenen op ambtelijk en bestuurlijk niveau, door betrokkenheid van strategisch, tactisch en operationeel niveau. Met de intrede van ILG en het afspreken van prestatiedoelen zijn de relaties weer geformaliseerd en die verbindingen minder vanzelfsprekend. Uit de eerste ervaringen met het uitwerken van de verdrogingsdoelen op provinciaal niveau blijkt dat er bij verschillende partijen uit het provinciale verdrogingsnetwerk, provincie en Rijk diverse vragen over aanpak en uitvoering leven. Er is veel behoefte aan ondersteuning, uitwisseling. Dit was ook zo ingeschat door de Taskforce, maar die verbindende functie is door het Steunpunt Verdroging voorlopig nog niet waar gemaakt. Het Steunpunt kan geen actuele informatie geven over de TOP-gebieden, de inhoudelijke doelstellingen en de projecten. Het sturingsmodel van ILG geeft onvoldoende ruimte om actief vanuit het Rijk hierbinnen initiatieven te nemen.

Uitvoering in de gebieden

Over het inhoudelijke discours, met name in de veenweidegebieden bestaan veel dilemma’s. Wanneer doorgegaan wordt met ontwatering in de landbouwgebieden zal de bodemdaling groter worden, waardoor er meer water zal worden ingezijgd vanuit de hogere delen (de natuurgebieden). Gevolg is verdroging in de natuurgebieden en vernatting in landbouwgebieden. Met de gekozen sturingsfilosofie, verdergaande decentralisatie van beleid van provincie naar gebiedsniveau en werken met projectaanvraagstructuren in plaats van gezamenlijke visie- en strategievorming, zullen fundamentele keuzen naar verwachting uitblijven. De vraag kan worden opgeworpen of op gebiedsniveau keuzes gemaakt moeten worden over de toekomst van het veenweidegebied, of moet de provincie daarin keuzes maken of moet er een proces op gang worden gebracht van gezamenlijke visievorming. De milieufederatie stelt in een projectplan voor om te komen tot een duurzame oplossing. Men stelt dat gezamenlijk de dilemma’s in beeld moeten worden gebracht en worden besproken. De dilemma’s liggen op het vlak van:

• Openheid van het landschap. Het waardevolle veenweidelandschap staat onder druk door onder meer:

o Ontwikkelingen in de landbouw, zoals schaalvergroting: lage waterpeilen en intensief graslandbeheer met eenzijdige grassoorten en verdwijnende weidevogels

o Diffuse verstedelijking als gevolg van de behoefte om te bouwen in het landelijk gebied (Waterlands wonen).

Velen vinden het belangrijk het landschap en de cultuurhistorische waarden in stand te houden. Aan de andere kant: als er niks gebeurt, dan verdwijnt/verandert het landschap langzaam maar zeker ook. Is instandhouding van het landschap reëel?

• Natura 2000. Er zijn instandhoudingsdoelen voor verschillende natuurgebieden geformuleerd, maar waar hebben welke doelen prioriteit? Natura 2000-doelen kunnen botsen met andere doelen (recreatie, waterbeheer), maar ook met andere natuurdoelen (weidevogels). Wat betekenen de Natura 2000-doelen precies voor de veenweide in Laag- Holland?

• Weidevogels. Durven we het aan om de weidevogel deels op te geven en te verruilen voor moerasvogels? Aan de andere kant: als we doorgaan op de huidige weg redden de weidevogels het mogelijk ook niet.

• Economische dragers. De landbouw vervult hierin een belangrijke rol; niet alleen als beheerder van het landschap, maar juist ook als de belangrijkste huidige economische drager. Recreatieve mogelijkheden worden wel verkend, maar wie beheert het landschap dan? Zijn er andere economische dragers denkbaar?

Het is moeilijk binnen de huidige sturingsaanpak van de provincie Noord-Holland, binnen gebiedscommissies tot oplossingsrichtingen hiervoor te komen. Het is te zien dat voorlopig voor gemakkelijke projecten (sectoraal) wordt gekozen. Om echt uitvoering te geven aan de prestatieafspraken over de TOP-gebieden zouden de doelen die zijn geëxpliciteerd, bijeen gebracht moeten worden op gebiedsniveau. Dat betekent dat het beheerplan Natura 2000 doorwerkt in stroomgebiedbeheerplannen vanuit KRW en vervolgens gekeken wordt naar de additionele doelstellingen vanuit de TOP-lijst. Het lijkt belangrijk om ervaring op te doen om op gebiedsniveau te komen tot integrale plannen en uitvoering.

Hierboven wordt ook een sturingsdilemma geschetst. De vraag die opdoemt uit de gesprekken is of het voldoende is om eens per jaar op het niveau boven de gebiedscommissie de stand van zaken op te nemen. Waarschijnlijk niet omdat er veel vragen leven en ervaringen zouden moeten worden gedeeld. Verder vereist de gekozen systematiek van projectaanvragen vaardigheden om te komen tot een goed projectvoorstel met heldere financiële verdeling, waarvoor brede steun bestaat. Dit vergt veel van aanvragers, met name voor natuurorganisaties. Voor hen is het steeds lastiger binnen de nieuwe vormen van interactieve sturing en steeds lastiger in al die netwerken en subnetwerken te participeren. Vanuit het traditionele verdrogingsnetwerk zijn veel geluiden dat de gekozen aanpak met gebiedscommissies niet voor alle vraagstukken werkt. Voor grote projecten en opgaven zou het efficiënter zijn wanneer de provincie een meer sturende rol zou hebben. Het vereist veel geduld en de inzet van de juiste sturingsinstrumenten en houding van partijen om te komen tot een gezamenlijke richting, waarop de strategieën van participerende organisaties zijn aangepast. Om hiertoe te komen is veel begeleiding vanuit professionals nodig en speelt reflectie en leren een belangrijke rol. In de overgangsfase zou de provincie nog een rol kunnen spelen.

De verdrogingsdoelen lijken vrij helder en de te nemen maatregelen lijken voor de hand te liggen. Dit zou pleiten voor een government aanpak. Maar ook kan worden geconstateerd dat er beperkingen zijn in middelen, kennis en ruimte. Verder zijn er verschillen in definities en interpretaties. In deze operationalisatie en implementatie ontstaat er complexiteit, want er zijn altijd anderen nodig voor realisatie. Andere partijen moeten begrip opbrengen voor maatregelen, meewerken, etc. Hiervoor zijn op gebiedsniveau governance structuren nodig. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat gebieden nog niet voldoende uitgerust zijn om te komen tot passende oplossingen. In de tussenfase is meer sturing, duidelijkheid, inhoudelijke inbreng of facilitatie nodig van de provincie.

Literatuur

Hoogerwerf, A., 1998: Beleid, processen en effecten, in: A. Hoogerwerf & M. Herweijer (red.), Overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn: Samsom, 1998, pp. 17-35

IPO, 2007. Plan van Aanpak Steunpunt Verdroging. ‘Willen we iets voor elkaar krijgen, dan moeten we nu de praktijk in’. Utrecht, mei 2007.

Kamphorst, D., 2006. Veranderend milieubeleid. Een onderzoek naar decentralisatie, doorwerking en integratie van milieubeleid in een stedelijke context. Geo Pers, Groningen. Lange, A. de en C.C.J.H. Bijleveld, 1999: Alternatieve en klassieke regulering. Problemen en

oplossingsrichtingen. In: De effectiviteit van klassieke en alternatieve reguleringsinstrumenten in milieuhandhaving. WODC (Ministerie van Justitie) reeks onderzoek en beleid nr. 179

Leroy, P., J. van Tatenhove en B. Arts, 2001. Politieke modernisering en beleids- arrangementen: een interpretatiekader voor vernieuwingen in het milieubeleid. In: Beleidswetenschap, 2001/3: 209-228.

Milieufederatie Noord-Holland, 2007. Projectplan ‘Toekomst veenweide Laag Holland’.

Overleggroep verdrogingsbestrijding Provincie Noord-Holland, 2006. Notulen Overleggroep verdrogingsbestrijding Noord-Holland , d.d. november 2006.

Pleijte, M., J. Vreke, F.J.P. van den Bosch, A.L. Gerritsen, R.P. Kranendonk & P.H. Kersten, 2009. Verdrogingsbestrijding in het tijdperk van het Investeringsbudget Landelijk Gebied. Tussen government en governance? WOt-rapport 93, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, Wageningen.

Provincie Drenthe, 2007. Provinciaal Meerjarenprogramma Drenthe. Landelijk gebied.

Provincie Noord-Holland, 2006 TOP-lijst Bestrijding verdroging in Noord-Holland. Opgenomen in Provinciaal Meerjaren Programma ILG – Deel A. Resultaat doet gelden.

Roo, G. de, 2004. Toekomst van het milieubeleid. Over de regels en het spel van decentralisatie – een bestuurskundige beschouwing. Van Gorcum, Assen.

Stoker, G. 1998: Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal, 50, (155), 17-28.

Taskforce Verdroging, 2006. Verdrogingsbestrijding: een nieuwe impuls. Advies van de Taskforce Verdroging.

Tatenhove, J. van, B. Arts en P. Leroy (red.) (2000), Political Modernisation and the Environment. The Renewal of Environmental Policy Arrangements, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers.

Verdrogingsforum, 2004. Aanpak verdrogingsbestrijding Groningen / Noord en Oost Drenthe. Vreke, J., R.I. Van Dam en F.H. Kistenkas, 2005. Provinciaal instrumentarium voor

groenrealisatie. WOt-rapport 15, Wageningen: WOT Natuur & Milieu, 2005

Vreke, J., A.L. Gerritsen, R.P. Kranendonk, M. Pleijte, P.H. Kersten en F.J.P. van den Bosch, 2009. Maatlat government - governance. WOt-werkdocument 142, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, Wageningen.

VROM-raad, 1998. De sturing van een duurzame samenleving. Advies over de sturing van het leefomgevingsbeleid. Advies 006 d.d. 24 april 1998.