Anders dan bij de externe veiligheid, die primair gaat over risico’s als gevolg van menselijk handelen (bijvoorbeeld chloortreinen, kernenergie, gasstations in bewoond gebied), gaat het bij maatschappelijke ontwrichting als gevolg van (dreigende) overstroming om een interactie tussen het natuurlijk en het menselijk systeem. Als concept om de interactie tussen het natuurlijk en menselijk systeem te begrijpen en te managen wordt in de internationale literatuur veelal het begrip ‘resilience’ gebruikt (zie bijvoorbeeld Walker et al. 2006; IPCC 2012). Dit begrip kent verschillende vertalingen, zoals veerkracht, weerstand, weerbaarheid of weerstandsvermogen. Wellicht is de vertaling ‘weerbaarheid’ hier de meest passende. In beginsel omvat dit begrip de volle breedte van de onderscheiden aspecten van maatschappelijke ontwrichting: de fysieke kant van weerstand (bescherming, ruimtelijke inrichting) en de veerkracht van de samenleving, die zowel het reactievermogen tijdens de
Tabel 2.1
In deze studie gebruikte termen voor aspecten van maatschappelijke ontwrichting door overstroming, geordend naar de criteria van de Nationale Risico Beoordeling (zie ook figuur 2.4)
NRB-criteria In deze studie onderscheiden aspecten
van maatschappelijke ontwrichting door overstroming
Territoriale veiligheid
– aantasting integriteit gebied – aantasting internationale positie
– omvang en duur van de overstroming + uitval vitale functies en infrastructuur – in deze studie niet beschouwd
Fysieke veiligheid
– aantal doden
– aantal ernstig gewonden en chronisch zieken – lichamelijk lijden
– aantal slachtoffers – aantal gewonden – aantal getroffen personen
Economische veiligheid
– kosten
– aantasting vitaliteit economie
– directe economische schade + vervolgschade
Ecologische veiligheid – milieuschade en ecologische schade
Sociale en politieke stabiliteit
– verstoring dagelijks leven
– aantasting democratische rechtstaat – sociaalpsychologische impact en
maatschappelijke onrust
– verstoring dagelijks leven – in deze studie niet beschouwd – legitimatie beleid (billijkheid, draagvlak
keuzes), verwijtbaarheid gebeurtenissen, handelingsopties tijdens en na
37
2 Maatschappelijke ontwrichting bij overstromingen |
TWEE
TWEE
Figuur 2.5
Maatschappelijke ontwrichting door overstroming en beleid en acties ter voorkoming
Bron: PBL
Tijdens overstroming Na overstroming
• Mensen die verdrinken • Chaos en paniek • Stress en mogelijk agressie • Mensen op zoek, vluchtend • Redden wat er te redden valt • Huizen en bedrijven lopen onder
• Verlies waardevolle spullen • Verdrinken vee en huisdieren
• Vitale functies vallen uit: – Elektriciteit – Drinkwater – Voedselvoorziening – ICT-netwerken – Transport – Ziekenhuizen • Chemische verontreiniging • Natuurgebieden lopen onder en verdrinking van dieren
Voor overstroming
• Maatschappelijke onrust bij dreigende overstromingen – Preventieve evacuatie duizenden mensen – Bescherming bezittingen – Huisdieren en vee – Kosten en gederfde inkomsten
• Onrust rond beleidskeuzes – Discussie noodoverloop gebieden,
– Herziening veiligheidsnormen, – Verdeling risico’s
• Ondergelopen gebied, chaos • Verdronken mensen • Gewonden en zieken • Duizenden evacués • Emotionele ontreddering, verwerking doden, verliezen, zicht op en vertrouwen in herstel? • Ontwrichting familiebanden binnen en buiten gebied
• Uitgevallen functies in gebied, met mogelijke uitstraling ver buiten gebied: – Elektriciteit – Drinkwater – Voedselvoorziening – ICT-netwerken – Transport – Ziekenhuizen • Verdronken vee
• Schade aan gebouwen, huizen en bedrijven
• Uitval bedrijfs-handelsketens binnen en buiten het gebied • Productieverliezen binnen en buiten het gebied
• Ordeloosheid en plundering
• Waarschuwingen en informatievoorziening • Organisatie – Evacuatie uit gebied – Evacuatie binnen gebied • Ad-hocmaatregelen – Bescherming (zandzakken) – Beveiliging huizen, bedrijven, industrie – Ziekenhuizen (generatoren) • Probleemanalyse • Beleidsontwikkeling • Preventieve maatregelen – Type bescherming – Ruimtelijke inrichting – Rampenplannen, evacuatie en organisatie • Bescherming vitale infrastructuur
• Gerichte voorlichting aan burgers en bedrijven • Herstelplannen
• Hulpverlening overlevenden gewonden, zieken, water, voedsel, verwarming
• Informatie en voorlichting • Gebied leegpompen • Doden bergen • Verdronken vee bergen • Herstel vitale functies: – Elektriciteitsvoorziening – Drinkwatervoorziening – Voedselvoorziening – ICT / communicatie netwerken – Herstel transportfuncties – Ziekenhuizen
• Voorkomen uitbreken ziektes • Opruimen chemische verontreiniging • Opvang evacués • Indien nodig herstel orde
Beleidsontwikkeling en implementatie
Acties tijdens overstroming Acties na overstroming
pbl.nl
Koppeling van mogelijke handelingen voor, tijdens en na een overstroming aan de aspecten van maatschappelijke ontwrichting zoals gegeven in fi guur 2.3.
TWEE
overstroming kan omvatten als het herstelvermogen na de overstroming. De sociaal psychologische aspecten die de maatschappelijke ontwrichting mede bepalen, hebben vooral betrekking op de veerkracht van de samenleving. Figuur 2.5 geeft een overzicht van mogelijke maatregelen om de maatschappelijke ontwrichting tegen te gaan. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen maatregelen voor, tijdens en na een overstromingsramp.
In de fase vóór een overstroming zijn een goede probleemanalyse en een adequate beleidsontwikkeling van groot belang: die moeten ervoor zorgen dat Nederland zo goed mogelijk is beschermd tegen een overstroming, en hierop zo goed mogelijk is voor bereid mocht deze toch optreden. Dit is een continue proces dat geregeld herijking vraagt vanwege de klimaatverandering, de bevolkingsontwikkeling, de toenemende waarde van geïnvesteerd vermogen in het overstromingsgevoelige gebied en het beschikbaar komen van nieuwe kennis. Draagvlak voor het beleid, begrip voor de beleidskeuzes in het licht van de overstromingsrisico’s en een reëel verwachtings patroon over de handelingsopties die de overheid, burgers en het bedrijfsleven hebben, is van belang voor de legitimatie van het beleid en om verwijten te voorkomen in het geval dat het toch mis gaat.
Tijdens een overstroming zijn adequate rampenplannen en evacuatiestrategieën cruciaal, in combinatie met een zo goed mogelijke informatievoorziening. Met adequate voorlichting vooraf weten burgers en bedrijven hoe zij moeten reageren in het geval van een overstroming. Kan ik wel of niet het gebied uit? Waar moet ik heen? En wat kan ik vervolgens verwachten? Komt er dan hulpverlening? Wat moet ik meenemen? Wat kan ik als bedrijf doen om eventuele negatieve gevolgen te beperken (extra bescherming aanbrengen, voorkomen van de verspreiding van chemische verontreinigingen)? Als een overstroming tijdig wordt gesignaleerd, kan een deel van de bevolking in veiligheid worden gebracht. Dit is mede afhankelijk van de werking van de rampen plannen, de capaciteit van de (spoor)wegen en de organisatie van de evacuatie. Zo kan, op basis van de huidige kennis van wat mogelijk is, in het rivierengebied naar verwach ting het overgrote deel van de bevolking in veiligheid worden gebracht. Ook kunnen waar mogelijk nog ad hoc beschermingsmaatregelen worden genomen, zoals extra bescherming met zandzakken of het voorkomen van chemische lekken.
Ook in de herstelfase is een belangrijke rol weggelegd voor de overheid. Er moet een adequate hulpverlening worden georganiseerd, geëvacueerde mensen moeten onder dak krijgen, het water moet worden afgevoerd en de vitale infrastructuur en vitale functies in het gebied moeten zo snel mogelijk weer worden hersteld. Vaak is extra aandacht nodig voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid om, bijvoorbeeld, plunderingen te voorkomen (Muilwijk et al. 2014).