4.1
Evaluaties lumpsum: voldoende in normale omstandigheden?
22 Om precies te zijn: de personele basisbekostiging en de aanvullende personele bekostiging voor groeiende scholen, kleine scholen en nevenvestigingen.
Hoe ontwikkelt het personeelsbestand zich?
2.1
Hoe ontwikkelen de ontvangsten en uitgaven van het basisonderwijs zich?
4.2
Hoe worden ondersteunings-middelen in het basisonderwijs verdeeld?
1.3
bekostiging, volledig is te verklaren uit abnormale omstandigheden of extra taken, of dat ze nodig zijn voor de basistaken onder normale omstandigheden.
Voor de personele bekostiging worden geen periodieke evaluaties uitgevoerd, zoals wel gebeurt voor de bekostiging van de MI. Voor de personele bekostiging hanteert het Ministerie van OCW uitgangspunten die dateren van voor de invoering van de
lumpsum. Ze zijn nooit geëvalueerd. Wij stellen vast dat er sindsdien wel meer van scholen en besturen wordt gevraagd. En straks zal nog meer van scholen worden gevraagd als door passend onderwijs de leerlingpopulatie op reguliere basisscholen gevarieerder zou worden, wat de meeste leraren wel verwachten
Materiële instandhouding: laatste inhoudelijke evaluatie in 2006
De bekostiging voor materiële instandhouding wordt, zoals de wet verplicht, jaarlijks geïndexeerd. Eens in de vijf jaar vindt bovendien een evaluatie plaats van de pve’s waarop het bedrag voor materiële instandhouding gebaseerd is. Deze evaluaties kunnen voor het Ministerie van ocw aanleiding zijn om de materiële bekostiging aan te passen als die niet meer voldoende aansluit bij de ‘redelijke behoeften van een in normale omstandigheden verkerende school’. Naar aanleiding van de evaluatie in 2006 concludeerde de minister dat ‘het budget van de materiële instandhouding een impuls nodig had in verband met de ontwikkelingen op scholen’ (ocw, 2006). Omdat het kabinet demissionair was, liet de minister de definitieve besluitvorming over aan het volgende kabinet, dat de zaak vervolgens liet rusten.
De volgende periodieke evaluatie, in 2011, zette de inkomsten voor een aantal pve’s (namelijk voor onderhoud, energie en water, beheer en bestuur, onderwijsleerpakket en meubilair) af tegen de uitgaven (ioo, 2011). Deze evaluatie hield er, in tegenstelling tot die uit 2006, geen rekening mee dat schoolbesturen doorgaans hun uitgaven op hun inkomsten afstemmen en daardoor misschien wel noodgedwongen genoegen nemen met minder. Bij deze evaluatie werd een tekort van ongeveer 4% op de onder-zochte onderdelen geconstateerd. De minister heeft toen besloten de materiële bekostiging niet bij te stellen (Keizer, 2007; ocw, 2011a).
Bij de invoering van de lumpsum in 2006 zijn de rekenregels gehandhaafd van het bekostigingssysteem dat daarvoor gold: het zogeheten ‘formatiebudgetsysteem’, waarbij het basisonderwijs op declaratiebasis bekostigd werd. Die systematiek is bij de invoering van de lumpsum niet vereenvoudigd, om herverdeeleffecten - wijzigingen in inkomsten van schoolbesturen - te voorkomen en om voldoende onderbouwing van de bekostiging te waarborgen. Immers, vanwege de in de Grondwet vastgelegde vrijheid van onderwijs, moeten ook kleine scholen kunnen blijven bestaan. De winst van de lumpsum was en is dat het basisonderwijs er beleidsvrijheid door heeft.
Schoolbesturen hoeven de verschillende budgetten niet daadwerkelijk aan de daaraan gekoppelde doelen uit te geven. Ook kunnen zij geld dat zij ontvangen voor één van hun scholen, uitgeven voor een andere. Want hoewel scholen binnen een bestuur een
‘eenheid van bekostiging’ zijn, beslist het schoolbestuur hoe het geld wordt besteed.
Schoolbesturen benutten beleidsvrijheid lumpsum slechts ten dele
Schoolbesturen hebben hun eigen manieren om de middelen te (her)verdelen over hun scholen en het bestuursbureau. Deze systemen variëren van heel eenvoudig tot zeer geavanceerd - vooral bij de grote besturen. Besturen blijken de beleidsvrijheid die lumpsumfinanciering biedt vaak niet te benutten. In de eenvoudige systemen roomt het bestuur een bepaald percentage af van de gehele rijksbijdrage, of soms alleen van het p&a-budget, en sluist het de rest van het geld conform de verdeling van het 1.1 Wat houdt Passend Onderwijs
in?
1.2 Hoeveel leerlingen hebben extra ondersteuningsbehoefte?
1.4 Zijn eisen aan leeropbrengsten en passend onderwijs te verenigen?
Welke structurele mee- en tegenvallers waren er de laatste jaren in het basisonderwijs?
4.3
Schoolbesturen hechten aan financieel houvast
Ministerie van ocw door naar de scholen. Sommige besturen plaatsen bovendien fictieve ‘schotten’ tussen de personele en de materiële geldstromen. Controllers van de grotere besturen daarentegen bestuderen de zogenoemde ‘bekostigingsbijbel’ (de Praktijkgids bekostiging primair onderwijs (Kluwer, 2011)) uitgebreid en doen de verdeling door het Ministerie van ocw nog eens dunnetjes over. Zij volgen bij de soms zeer gedetailleerde onderbouwing voor hun verdeelmodel echter nog steeds de afzonderlijke geldstromen, in plaats van het lumpsumbedrag als uitgangspunt te nemen en de vrijheid te benutten die dat biedt.
Behoefte aan financiële duidelijkheid
De gelden voor personeel worden berekend per schooljaar, die voor de materiële instandhouding per kalenderjaar. De personele basisbekostiging is gebaseerd op het aantal leerlingen op 1 oktober van het voorgaande schooljaar (t-1), de materiële bekostiging op het aantal leerlingen op 1 oktober van het voorgaande kalenderjaar. Het bekostigen op basis van t-1 geeft zekerheid: het bestuur weet van tevoren voor hoeveel leerlingen het geld ontvangt. Schoolbesturen geven echter aan dat door de late besluit-vorming en bekendmaking van de geïndexeerde bedragen waarop de personele bekostiging is gebaseerd , ze vooraf toch minder zekerheid hebben dan lijkt (zie kader).
Wanneer is de omvang van personele bekostiging definitief? Het schooljaar 2011-2012 als voorbeeld
Voor de personele bekostiging voor het schooljaar 2011-2012 waren de bedragen in eerste instantie op 26 maart 2011 vastgesteld (OCW, 2011b), zodat het Ministerie van OCW de besturen voor 15 april 2011 een beschikking kon sturen. De besturen hadden zo nog tijd om hun formatieplan voor het komende schooljaar op te stellen en aan de medezeggenschapsraad voor te leggen. De indexering van de personele bekostiging 2011-2012 werd besproken in het voorjaarsoverleg tussen kabinet en parlement. De definitieve besluitvorming gebeurt de laatste jaren pas in de
kamerbehandeling van de miljoenennota en wordt op Prinsjesdag bekendgemaakt. Op 27 oktober 2011, dus toen het schooljaar al bezig was, werden de aangepaste, geïndexeerde bedragen in de Staatscourant gepubliceerd (OCW, 2011c). De schoolbesturen kregen hun herziene beschikking in december 2011. Op 20 september 2012 werden de bedragen voor de tweede keer aangepast, dus nadat de schoolbesturen hun jaarverslagen al aan het Ministerie van OCW hadden aangeleverd:
wat voor 1 juli 2012 moest gebeuren.
Een ruimere of krappere indexering kan betekenen dat een schoolbestuur enkele mensen in dienst kan houden of juist moet ontslaan. In financieel krappe tijden geldt dat nog meer dan anders. Besturen zouden graag willen dat de bekostiging voor spel-baarder is, ook omdat zij het dan tijdig aan hun schoolleiders kunnen melden. Dit geldt ook voor andere besluiten die financiële gevolgen hebben, zoals de instelling van de prestatiebox in het schooljaar 2011/2012. Deze aanvullende financiële middelen waren uiteraard zeer welkom, maar de aankondiging kwam te laat om ze nog effectief te kunnen inzetten. Besturen hebben van dit geld geen extra mensen kunnen aan-nemen, en stellen dat 2012 daarom financieel een positiever resultaat zal laten zien dan 2011. “Leg dat maar eens uit aan de mensen die je net ontslagen hebt”.
Personele bekostiging
De personele bekostiging bestaat uit een basisbekostiging, aanvullende bekostiging voor groei, nevenvestigingen, (zeer) kleine scholen en de bestrijding van onderwijs-achterstanden, en bijzondere bekostiging voor specifieke groepen leerlingen en zogeheten klemmende situaties. We lopen deze onderdelen langs.
Zo onderbouwt het Ministerie van ocw de bekostiging
De basisbekostiging is gebaseerd op het aantal fte’s dat een school nodig heeft aan leraren om groepen te kunnen samenstellen van gemiddeld 20 leerlingen in de onderbouw en 27,7 leerlingen in de bovenbouw. Het wordt uitgekeerd in een bedrag per leerling (dat correspondeert met een hoeveelheid formatie per leerling), gebaseerd op een vaste voet en een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gemiddelde gewogen23 leeftijd van de leraren op die school. Het bedrag per leerling is in de onderbouw dus hoger dan in de bovenbouw. Wijzigingen in het bedrag per leerling hangen samen met de ontwikkeling van de genormeerde gemiddelde personeelslast (gpl). Deze ontwikkeling houdt onder meer de effecten in van centrale cao-afspraken, van gewijzigde sociale lasten en premies, van gewijzigde pensioenpremies en van wijzigingen in de opslag voor het Vervangingsfonds en voor het Participatiefonds.
Basisbekostiging van een gemiddelde school
In 2012 telde de gemiddelde basisschool 222 leerlingen. Het schoolbestuur ontving bekostiging voor ongeveer elf fte aan leraren. In het bedrag per leerling is ook lesvrije tijd voor de directie opgenomen. Op onze gemiddelde school is dit 0,6 fte; de rest van de tijd wordt de directie geacht voor de klas te staan. Als de directie meer ambulante uren zou willen hebben, moeten de groepen dus vergroot worden. Ook als een conciërge, een onderwijsassistent of lesvrije tijd voor een intern begeleider uit de reguliere personele bekostiging worden betaald, moeten de groepen worden vergroot. Het bestuur kan er ook voor kiezen deze extra handen binnen en buiten de klas te betalen uit het P&A-budget, een eventueel overschot op de materiële bekostiging of uit het eigen vermogen. Echter, ook personeel van een eventueel bestuursbureau moet uit de personele bekostiging of uit een deel van het P&A-budget betaald worden. Dit gaat ten koste van het geld dat beschikbaar is voor de formatie op de scholen.
De aanvullende bekostiging voor groei voorziet in een salaristoeslag voor een directeur en, bij meer dan 97 leerlingen, ook voor een adjunct-directeur. Verder voorziet de aanvullende bekostiging in extra formatie voor kleine scholen (minder dan 145 leerlingen) en zeer kleine scholen (startende of afbouwende scholen). Een kleine school van 77 leerlingen krijgt daarmee één fte extra, zodat deze ruim vijf in plaats van vier leraren (inclusief de directeur) in kan zetten. De toeslag voor zeer kleine scholen leidt ertoe dat scholen altijd minstens 2,7 fte leraren hebben (inclusief directie). Een bestuur krijgt aanvullende bekostiging voor groei als het op de eerste dag van een van de maanden september tot en met april in ‘jaar t’ ten minste 13 leerlingen extra heeft ten opzichte van 103% van het aantal leerlingen in het jaar t-1. Daarnaast is er nog bekostiging voor bijzondere groei, dat wil zeggen: als het aantal leerlingen in de laatste maanden van het schooljaar (na 1 april) nog toeneemt. De aanvullende bekostiging voorziet, tot slot, ook in de bekostiging van extra personeel indien een school een of meer nevenvestigingen telt. Dit geldt niet voor dislocaties.24 De basis-bekostiging plus de aanvullende basis-bekostiging voor kleine scholen, groei en neven-vestigingen zouden samen redelijkerwijs voldoende moeten zijn voor een school in normale omstandigheden.
De aanvullende bekostiging voor de bestrijding van onderwijsachterstanden is bedoeld voor leerlingen van laagopgeleide ouders, de zogeheten gewichtenleerlingen.
Welke structurele mee- en tegenvallers waren er de laatste jaren in het basisonderwijs?
4.3
23 Gewogen naar werktijdfactor (onderwijspersoneel met een fulltime aanstelling heeft werktijdfactor 1).
24 Nevenvestiging: een voorheen zelfstandige school, die na fusie met aan andere school daar niet fysiek mee is samengevoegd. Een nevenvestiging moet bij ministeriële regeling erkend zijn. Dislocatie: een losstaande uitbreiding van het schoolgebouw, al dan niet op het eigen terrein.
Leerlingen krijgen een gewicht toegekend (0,3 of 1,2, afhankelijk van de opleiding van hun ouders), op basis waarvan het schoolgewicht wordt berekend. Gemiddeld was het schoolgewicht in het schooljaar 2011-2012 bijna 30, goed voor 1,5 fte aan leraren extra.
Als een school in een van de aangewezen impulsgebieden25 ligt, ontvangt die een toeslag per gewichtenleerling. Ongeveer 34 gewichtenleerlingen maken een extra leraar mogelijk. Ruim 40% van de scholen ontvangt gewichtengelden en/of een impuls toeslag.
De bijzondere bekostiging is extra geld voor schipperskinderen, zigeunerkinderen, gehandicapte kinderen, kinderen van asielzoekers en blijf-van-mijn-lijf-huis-kinderen en extra geld voor de fusie van twee of meer scholen.
Bekostiging voor P&A
Schoolbesturen ontvingen ook al voordat de lumpsum in 2006 werd ingevoerd, een klein deel van het personele budget als lumpsum om een eigen personeelsbeleid te kunnen voeren. Dat begon in 2001 als schoolbudget voor ontwikkeling en onder-steuning, en bestond uit financiële middelen die voorheen in afzonderlijke regelingen werden toegekend. Het was de voorloper van het huidige budget voor p&a. p&a is afhankelijk van het aantal leerlingen van een school, van het schoolgewicht en van het aantal ambulant begeleide leerlingen. In de loop der jaren is dit budget uitgebreid in omvang en bekostigingsonderdelen. Het bevat onder meer middelen voor extra personeel (bovenschools personeel, middelen voor management en ondersteuning of een impulsondersteuning in de vorm van een onderwijs ondersteuner), voor secundaire arbeidsvoorwaarden (nascholing, betaald ouderschapsverlof, arbozorg, toeslagen en gratificaties) en voor de functiemix in het kader van Actieplan leerkracht.
Bekostiging voor materiële instandhouding
De bekostiging voor mi is gebaseerd op pve’s voor de benodigde materiële voor-zieningen. De zogeheten groepsafhankelijke pve’s hangen samen met de instand-houding en exploitatie van het gebouw, de leerlingafhankelijke pve’s niet.
Groepsafhankelijke pve’s
Onderhoud Gebouw, tuin, schoonmaak
Energie en water Elektriciteit, verwarming, water
Publiekrechtelijke heffingen Zuiveringslasten, waterschapslasten, rioolrecht, reinigingsrecht
Leerlingafhankelijke pve’s
Middelen Medezeggenschap, WA-verzekering, culturele
vorming, dienstreizen, onderwijsleerpakket, meubilair, overige uitgaven
Administratie, beheer en bestuur Administratie, onderhoudsbeheer, beheer en bestuur
De groepsafhankelijke pve’s worden uitgedrukt in een bedrag dat afhankelijk is van het aantal groepen. Het aantal groepen wordt normatief bepaald op basis van het aantal leerlingen in onderbouw en bovenbouw en van het schoolgewicht. Indien sprake is van een nevenvestiging wordt het normatieve aantal groepen voor de nevenvestiging apart berekend.
25 Postcodegebieden met veel huishoudens met een laag inkomen.
De leerlingafhankelijke pve’s worden uitgedrukt in een vast bedrag plus een bedrag per leerling. Het gehanteerde aantal leerlingen is het aantal leerlingen op 1 oktober van het jaar t-1 vermeerderd met 3%.
Bekostiging is onoverzichtelijk
De bekostigingssystematiek is organisch gegroeid, waarbij budgetten zijn toegevoegd en weggenomen (bijvoorbeeld de bekostiging voor bestuur en management) of waarvan de berekeningsgrondslag is aangepast (de gewichtenregeling). De structuur is lang niet altijd logisch: het budget voor administratie, beheer en bestuur bijvoorbeeld, maakt deel uit van de materiële bekostiging, terwijl het vooral voor uitgaven aan personeel bedoeld is. Vooral het p&a-budget is een vergaarbak van losse budgetten voor verschillende onderwijsdoelen, die soms overlappen met de personele of
materiële bekostiging. Zo zitten er budgetten voor arbo zowel in het p&a-budget als in de materiële instandhouding (namelijk in het pve meubilair). In het bedrag per leerling voor de personele bekostiging zit een opslag om de schoolleider ambulant in te zetten.
De middelen voor management, ondersteuning en arbeidsmarktomstandigheden kunnen hiervoor ook gebruikt worden. Tot slot zit er een opslag voor vervanging in het bedrag voor de genormeerde gpl voor een leraar, maar zitten er in het p&a-budget al van vóór de invoering van de lumpsum gelden voor bepaalde vormen van buiten-gewoon verlof, die toen uit het Vervangingsfonds gehaald zijn.
ioo (2011). Materiële instandhoudingsbudget Primair Onderwijs; Reguliere actualisatie 2005-2010. Eindrapport. Zoetermeer: ioo.
Keizer, B. (2007). Evaluatie Londo: Uitstel of afstel? Gedownload via www.vosabb.nl/
uploads/media/Evaluatie_Londo.pdf.
Kluwer (2011). Praktijkgids bekostiging primair onderwijs 2011. Alphen aan den Rijn:
Kluwer.
Ministerie van ocw (2006). Brief minister ter aanbieding rapporten onderzoeken in het kader van evaluatie materiële bekostiging scholen primair onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, (bijlagen bij) 30 246, nr. 7. Den Haag: Sdu.
Ministerie van ocw (2011a). Financiën in het primair onderwijs. Tweede Kamer, vergader-jaar 2010-2011, 31 293, nr. 100. Den Haag: Sdu.
Ministerie van ocw (2011b). Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 26 maart 2011, nr. wjz/280421 (2748), houdende vaststelling van de bedragen personele bekostiging primair onderwijs voor het schooljaar 2011–2012 en het vaststellen van de bedragen leerlinggebonden budget in het voortgezet onderwijs schooljaar 2011-2012. Staatscourant, 6224.
Ministerie van ocw (2011c). Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 27 oktober 2011, nr. wjz/338116 (2779), houdende aanpassing van de bedragen personele bekostiging primair onderwijs voor het schooljaar 2011-2012 en het aanpassen van de bedragen leerlinggebonden budget in het voortgezet onderwijs schooljaar 2011-2012. Staatscourant, 20211.
Welke structurele mee- en tegenvallers waren er de laatste jaren in het basisonderwijs?
4.3
Bronnen
Ministerie van ocw (2012). Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 20 september 2012, nr. wjz/440049 (10273), houdende aanpassing van de bedragen personele bekostiging primair onderwijs voor het schooljaar 2011-2012 en het aanpassen van de bedragen leerlinggebonden budget in het voortgezet onderwijs schooljaar 2011-2012. Staatscourant, 19721.
In het (speciaal) basisonderwijs gaat jaarlijks in totaal een kleine € 8 miljard om aan ontvangsten en uitgaven. Ongeveer 90% van de ontvangsten komt van het Rijk, de rest van andere overheden en derden. Sinds 2010 nemen de totale ontvangsten af.
Het deel vanuit het Rijk neemt af door dalende leerlingaantallen sinds 2009. De ontvangsten van andere overheden nemen ook af, onder meer door bezuinigingen op onderwijs bij gemeenten. De enige geldstroom die de laatste jaren nog iets toeneemt, is die van derden: de inkomsten uit (vrijwillige) ouderbijdragen, detachering van personeel en verhuur van bijvoorbeeld schoollokalen. Ook de uitgaven dalen sinds 2010, maar de uitgaven van het basisonderwijs zijn desondanks al sinds 2009 hoger dan de ontvangsten. De daling van uitgaven wordt vrijwel geheel veroorzaakt door de daling van de uitgaven aan personeel.
We hebben de ontvangsten van het (speciaal) basisonderwijs in onderstaande figuur gerangschikt naar verstrekker.
Figuur 1 Opbouw totale ontvangsten (speciaal) basisonderwijs, 2008-2012
Bron: bedragen Rijk uit bekostigingsgegevens DUO. Bedragen andere overheden en derden: uit de jaarrekeninggegevens van de schoolbesturen
Daling van de ontvangsten van het Rijk door daling leerlingaantallen In figuur 2 staat hoe de geldstroom van het Rijk is opgebouwd.