Verkenning van het middensegment:
3.2 Beleidsmaatregelen voor het middensegment
In deze paragraaf geven we een kort overzicht van beleidsmaatregelen die de ontwikkeling van het middensegment direct of indirect kunnen bevorderen. We beperken ons daarbij in eerste instantie tot maat- regelen die in lijn liggen met het huidige woning markt- beleid. In de samenleving bestaan ook andere ideeën over de stimulering van de ontwikkeling van het middensegment. Zo suggereert de Woonbond (2014) de liberalisatiegrens te verhogen, waardoor corporaties invulling kunnen geven aan de exploitatie van woningen in het middensegment. Dergelijke maatregelen worden niet in dit rapport overwogen. Gegeven de hervormingen die met de Woningwet zijn ingevoerd, zijn niet alle maat- segmenthuurwoningen in een stad kan de noodzaak van
extra huurwoningen in omliggende gebieden verminderen, doordat huishoudens mogelijk naar de plek verhuizen waar het aanbod reeds is ontstaan. De uitwerking van de redeneringen abstraheert van dergelijk complicaties, die in de werkelijkheid uiteraard wel invloed kunnen hebben op de uitkomsten van ingrepen in het woningmarktbeleid.
3.1.3 Theorie en praktijk
In de uitwerking van de denkrichtingen abstraheren we als gezegd van enkele complicaties die in de weten- schappelijke en beleidsliteratuur als relevant worden beschouwd en die in de praktijk invloed kunnen hebben op de uitkomsten van de gevolgde redeneringen. We beschrijven de institutionele kaders waarbinnen, gegeven onder andere de aanname van rationeel handelen en de genoemde beperkingen, het aanbod van huurwoningen in het middensegment in mindere of meerdere mate tot ontwikkeling komt. Institutionele kaders, zelfs indien vastgelegd in wetten, kunnen in de praktijk tot uitkomsten leiden die niet bedoeld of niet voorzien waren.
We nemen aan dat institutionele kaders leiden tot de met die kaders beoogde uitkomst. Deze aanname speelt in de uitwerking van de denkrichtingen een belangrijke rol. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting bij de beredeneerde effecten van maatregelen op de waarborging van publieke belangen. Een deel van de waarborging van publieke belangen in het woondomein, zoals de beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen, is steeds vaker onder- deel van de prestatieafspraken tussen gemeenten, corporaties en huurdersvertegenwoordigers. Een lokale behoefte aan meer huurwoningen in de sociale sector, en daarmee de beschikbaarheid van woningen voor de primaire doelgroep, wordt hierdoor in de Woningwet verankerd. In hoeverre de invulling van de prestatie- afspraken recht doet aan de publieke belangen hangt af van de wijze waarop betrokken partijen in staat zijn deze te formuleren en in beleid te vertalen.
In paragraaf 3.2 beschrijven we een aantal maatregelen dat de basis vormt voor de verkennende beleidsrichtingen. Enkele van deze maatregelen beogen een deel van de corporatievoorraad beschikbaar te maken voor exploitatie in het middensegment. In de beleidsdiscussie wordt vaak voorgesteld om dat te doen aan de hand van de kwaliteit van de woning, bijvoorbeeld gemeten via het punten- systeem van het woningwaarderingsstelsel. Afgezien van de exacte invulling van een dergelijke maatregel leidt dit ertoe dat de grotere woningen niet meer, of in mindere mate, beschikbaar zijn voor de primaire doelgroep. Dit kan voor gezinnen met lage inkomens leiden tot een verminderde beschikbaarheid van passende en betaalbare woningen. Verder neemt het aantal woningen in de sociale
29
3 Verkenning van het middensegment: vier denkrichtingen |
DRIE DRIE
Voor huurcontracten met een aanvangshuur boven de (op dat moment geldende) liberalisatiegrens zijn de huurprijzen en -verhogingen niet van toepassing. Wanneer lokale markthuren hoger zijn dan de door de huurprijsregulering toegestane maximale huur, ontstaat er een impliciete subsidie voor de huurder, ten koste van het rendement van de verhuurder. Verlaging van de liberalisatiegrens vermindert het aantal (huur)woningen waarvoor de huurregulering geldt en vergroot het aantal huurwoningen dat in het middensegment kan worden verhuurd.
BM2: Huurtoeslag toestaan boven de (huidige) huurtoeslaggrens
De liberalisatiegrens in de huursector geldt ook als grens voor het recht op huurtoeslag (zie tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2). Bij een aanvangshuurprijs hoger dan de huurtoeslaggrens vervalt het volledige recht op huur- toeslag, ook als het huishouden daar op basis van het inkomen en vermogen wel recht op zou hebben. Vanaf 2016 geldt bovendien dat ook wanneer de aanvangshuur onder de liberalisatiegrens lag maar de huidige huur door verhogingen wél boven de huurtoeslaggrens ligt, het recht op huurtoeslag vervalt voor huishoudens die op het moment waarop de huur de huurtoeslaggrens overstijgt geen recht hebben op huurtoeslag. Door het toestaan van huurtoeslag bij huren boven de huurtoeslaggrens verplaatst zich een deel van de vraag naar huurwoningen van huishoudens met een laag inkomen, onder druk van de lange wachtlijsten voor sociale huurwoningen, mogelijk naar duurdere woningen. Hierdoor ontstaat een grotere vraag naar huurwoningen in het middensegment. Door het oprekken van de huurtoeslagregeling neemt voor verhuurders het risico af dat een huurder met een laag inkomen de woning niet kan betalen.
regelen die worden overwogen relevant in de huidige praktijk; als invulling van een theoretische denkrichting zijn die maatregelen dat echter wel. De maatregelen zijn gebaseerd op de maatregelen uit het rapport Kansrijk woonbeleid (CPB & PBL 2016) en het Rapport Werkgroep Woningmarkt (SDG 2016). Tabel 3.1 geeft een overzicht van de beleidsmaatregelen. Hierbij is ook weergegeven in welke denkrichting de maatregel terugkomt.
Meer informatie hierover is te vinden in paragraaf 3.3 en verder. Een belangrijke kanttekening is dat we in deze analyse, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de analyse in Kansrijk woonbeleid, geen nadrukkelijk onderscheid maken tussen korte- en langetermijneffecten. We analyseren in hoeverre de voorgestelde maatregelen bijdragen aan de ontwikkeling van het middensegment, in hoeverre de maatregelen de daartoe noodzakelijke voorwaarden scheppen. Deze kwalitatieve verkenning heeft niet tot doel om inzicht te geven in de termijn waarop bepaalde effecten van maatregelen tot uiting zullen komen.
3.2.1 Beschrijving van beleidsmaatregelen
We lichten hierna de maatregelen uit tabel 3.1 kort toe. We beschrijven hierbij alleen de beleidstheorie achter de maatregel; bij de verkenning van de beleidsopties binnen de verschillende denkrichtingen is er aandacht voor hoe individuele maatregelen in samenhang met de andere binnen een denkrichting bij elkaar gebrachte maatregelen kunnen werken, hoe ze op de verschillende bij de woning- markt betrokken publieke en private belangen aangrijpen en de gevolgen die ze voor het middensegment hebben in regionaal sterk van elkaar verschillende woningmarkten.
BM1: Verlaging van de liberalisatiegrens
De liberalisatiegrens bepaalt wanneer er sprake is van huurprijsregulering. Als de huur bij aanvang van het contract beneden de liberalisatiegrens ligt, is het woningwaarderingsstelsel van toepassing. In dat geval is zowel de huurhoogte als de periodieke verhoging van de huur gemaximeerd (zie tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2). Tabel 3.1 Overzicht beleidsmaatregelen
Maatregel Beschrijving Denkrichting
BM1 Verlaging van de liberalisatiegrens 1
BM2 Huurtoeslag toestaan boven de (huidige) huurtoeslaggrens 1,2,3
BM3 Alle huurwoningen van private vastgoedbeleggers liberaliseren 1,4
BM4 Fiscale subsidiëring private vastgoedbeleggers middensegment 1
BM5 Markttoets voor woningcorporaties vervangen door tender 1
BM6 Administratieve scheiding DAEB/niet-DAEB op basis van woningkwaliteit 2
BM7 Juridische splitsing DAEB/niet-DAEB op basis van woningkwaliteit 3
BM8 Verkoop potentiële niet-DAEB-woningen corporaties 4
In de vier denkrichtingen wordt de ontwikkeling van het middensegment gestimuleerd via 1) nieuwbouw; 2) administratieve scheiding op basis van kwaliteit van de woning; 3) juridische splitsing op basis van kwaliteitvan de woning; en 4) verkoop van woningen aan beleggers op basis van kwaliteit van de woning.
DRIE
BM6: Administratieve scheiding DAEB/niet-DAEB op basis van woningkwaliteit
De Woningwet 2015 verplicht corporaties tot het opsplitsen van hun woningportefeuille in een DAEB- deel en een niet-DAEB-deel. Afgaande op uitingen in verschillende media en beperkt onderzoek is te verwachten dat corporaties het overgrote deel van hun woningen in het DAEB-deel zullen plaatsen. Dit ligt in lijn met hun opvatting over de sociale taak: het huisvesten van huishoudens met een laag inkomen. Het voordeel van het plaatsen van woningen in het DAEB-deel is dat ze kunnen worden gefinancierd met goedkopere, door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw gewaarborgde leningen. Het plaatsen van woningen in het niet-DAEB- deel is weliswaar duurder, maar stelt corporaties in staat om woningen de ene keer in de sociale sector te verhuren en een volgende keer in het middensegment. Nu zijn corporaties alleen verplicht woningen die met een aanvangshuur boven de staatssteungrens worden verhuurd als niet-DAEB aan te merken. Door alle potentiële middensegmenthuurwoningen, vastgesteld op basis van de kwaliteit van de woning, via de WOZ- waarde of met het woningwaarderingsstelsel, in de niet- DAEB-portefeuille te plaatsen, ontstaat er een groot potentieel middensegment.
BM7: Juridische splitsing DAEB/niet-DAEB op basis van woningkwaliteit
Bij juridische splitsing wordt een aparte rechtspersoon opgericht: een woningvennootschap (BV of NV) waarin de niet-DAEB-woningen zijn ondergebracht. De corporatie is aandeelhouder van de vennootschap. Daardoor blijft de netto vermogenswaarde van de woningen in de vennootschap tot het totale risicodragende vermogen van de corporatie behoren, en ontvangt de corporatie de winstuitkeringen (dividend) van de vennootschap. De vennootschap komt niet in aanmerking voor door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw gewaarborgde leningen, waardoor de prikkel toeneemt om woningen marktconform te exploiteren. Net als bij de administra- tieve splitsing op basis van de woningkwaliteit (BM6), ontstaat er een groot potentieel middensegment als gevolg van duurder vreemd vermogen. Verder is het bij juridische splitsing mogelijk derden te laten participeren in het eigen vermogen van de vennootschap.
Hierdoor kan er, in overleg met de aandeelhouders van de vennootschap, vermogen vrijvallen voor de corporatie en neemt de rendementseis over het eigen vermogen in de vennootschap toe. Dit stimuleert marktconforme exploitatie van woningen door de vennootschap nog verder. Aansluitend op beleidsmaatregel BM6 wordt ervan uitgegaan dat de scheiding gebeurt op basis van de kwaliteit van de woning.
BM3: Alle huurwoningen van private vastgoedbeleggers liberaliseren
De huurregulering is gebaseerd op de kwaliteit van de woning (vastgesteld volgens het woningwaarderings- stelsel) en de hoogte van de huur bij aanvang van de huurovereenkomst. Wie de verhuurder is, is niet van belang. Private investeerders worden daardoor, wanneer zij woningen verhuren onder de liberalisatiegrens, ook aangeslagen voor de verhuurderheffing. Het liberaliseren van alle woningen van private verhuurders ongeacht het huurniveau, of het anderszins ontzien van private beleggers voor de verhuurderheffing, maakt het voor hen aantrekkelijker te investeren in huurwoningen. Vooral het aanbod van huurwoningen die op basis van het woning- waarderingsstelsel zouden zijn gereguleerd, maar door de markt bijzonder worden gewaardeerd – bijvoorbeeld vanwege een zeer gunstige ligging – zou hierdoor kunnen toenemen.
BM4: Fiscale subsidiëring private vastgoedbeleggers in middensegment
Door woningen in het middensegment te faciliteren bevordert deze maatregel de bereidheid om in het middensegment te investeren; deze maatregel verkleint, net als BM1, het verschil tussen de koop- en de huursector. De fiscale subsidiëring van private vastgoedbeleggers verkleint het verschil in rendement tussen het exploiteren van een woning als huurwoning of het verkopen van dezelfde als koopwoning. Dit leidt ertoe dat private vastgoedbeleggers minder vaak arbitreren (‘winst nemen’) door huurwoningen uit te ponden naar de koopwoning- markt. Ook zullen private woningbeleggers in staat zijn meer voor bouwgrond te betalen, waardoor ze beter kunnen concurreren met de ontwikkelaars van koop- woningen. Hierdoor zal het aanbod in het middensegment via nieuwbouw van woningen toenemen.
BM5: Markttoets voor woningcorporaties vervangen door tender
De meeste woningcorporaties mogen op basis van de Woningwet 2015 alleen na een markttoets nog nieuwe woningen in het middensegment realiseren.1 Via de markttoets beoordeelt een gemeente of een investering in het middensegment (een niet-DAEB-investering) door een marktpartij kan worden gedaan. Wanneer geen marktpartij hiertoe bereid blijkt, kan een woning- corporatie onder bepaalde voorwaarden de investering uitvoeren. De markttoets kost veel tijd en geld en geeft bovendien nog geen zekerheid dat marktpartijen die investeringen ook daadwerkelijk gaan doen. Door de getrapte procedure van de markttoets te vervangen door een tender, waarbij marktpartijen en corporaties gelijktijdig inschrijven op een project, neemt de snelheid van besluitvorming over investeringen in het
31
3 Verkenning van het middensegment: vier denkrichtingen |
DRIE DRIE
eigenwoningbezit noodzake lijk. Een versnelling van die afbouw draagt bij aan de toename van de vraag naar huurwoningen in het midden segment en vermindert de prikkel om huurwoningen te verkopen, maar gaat ook gepaard met flinke financiële problemen voor huishoudens op de korte termijn (CPB & PBL 2016). Omdat deze maatregel niet direct ingrijpt op de huurwoningmarkt, is die niet verder uitgewerkt.
Verlaging van de inkomensgrens voor toegang tot sociale sector
Een tweede maatregel die niet in de denkrichtingen is uitgewerkt, is de verlaging van de inkomensgrens voor de sociale sector. Woningcorporaties moeten jaarlijks minimaal 80 procent van hun vrijgekomen sociale huurwoningen met een huurprijs beneden de toewijzings- grens toewijzen aan huishoudens met een inkomen tot 35.739 euro (zie tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2). Vanaf 2021 is dat minimaal 90 procent. Een verlaging van deze inkomensgrens heeft tot gevolg dat de vraag naar woningen in het middensegment toeneemt, omdat minder huishoudens op grond van hun inkomen aanspraak kunnen maken op een sociale huurwoning. Hierdoor zijn meer huishoudens aangewezen op huurwoningen in het middensegment of de koopsector. Echter, een deel van deze huishoudens heeft een relatief laag inkomen, zeker in verhouding tot de prijs van het huidige aanbod in het middensegment. Deze huishoudens kunnen woningen in het huidige middensegment niet betalen, in ieder geval niet volgens de Nibud-normen (Schilder & Conijn 2015a; SDG 2016). Deze maatregel kan daarom pas worden ingevoerd op het moment dat het middensegment verder tot ontwikkeling is gekomen.
3.3 Vier denkrichtingen voor het
middensegment
In lijn met enkele recente rapporten werken we met een thematische invulling van de denkrichtingen. De denk- richtingen geven een breed spectrum weer van mogelijke perspectieven op de ontwikkeling van het midden- segment. Ze bevatten telkens enkele van de beschreven maatregelen. De samenstelling varieert, net als de pakketten van de Studiegroep Duurzame Groei, van een denkrichting met maatregelen die enkele actuele knelpunten verlichten tot een denkrichting met grotere wijzigingen ten opzichte van het huidige beleid. Vanzelfsprekend zijn er binnen het brede spectrum waarvan de randen worden verkend allerlei andere samenstellingen van maatregelen mogelijk.
De gepresenteerde denkrichtingen sluiten echter goed aan bij het maatschappelijk debat over de woningmarkt en het middensegment zoals dat eerder is gevoerd.
BM8: Verkopen potentiële niet-DAEB-woningen corporaties
Corporaties beschikken over een groot eigen vermogen waaraan in beginsel geen zelfstandige rendementseis is gesteld. Dit stelt de corporaties in staat zowel qua huren als qua kostenniveau marktcontrair te handelen. Dit geldt vooral voor de exploitatie van de huurwoningen in de DAEB-tak; in het geliberaliseerde segment zijn de huren van corporaties gemiddeld genomen marktconform. Private aanbieders kunnen in het geliberaliseerde segment last hebben van de lagere huren van corporaties voor DAEB-woningen. Vooral huishoudens die al in een corporatiewoning wonen, zullen door de lagere prijs van corporatiewoningen niet gauw naar een marktconform verhuurde woning in het middensegment verhuizen, ook niet als het inkomen stijgt. Verhuurders kunnen en mogen het inkomen van hun huurders niet periodiek controleren, waardoor een deel van de toekomstige potentiële vraag naar middensegmenthuurwoningen door concurrentie met corporaties wegvalt. Verkoop door corporaties van woningen die op basis van hun kwaliteit in het middensegment kunnen worden verhuurd, zal ertoe bijdragen dat de omvang van het middensegment toeneemt. We nemen daarbij aan dat corporaties de woningen aan beleggers verkopen; uitponden in de koopsector zal in de praktijk echter vaak een aantrek- kelijker (maar in grote aantallen niet noodzakelijkerwijs haalbaar) alternatief zijn.
3.2.2 Maatregelen buiten beschouwing van de
denkrichtingen
Zoals eerder gesteld, worden niet alle denkbare maat- regelen voor het stimuleren van de ontwikkeling van het middensegment in de verschillende denkrichtingen uitgewerkt. De nadruk in de theoretische verkenning ligt op het in kaart brengen van de effecten die rechtstreeks ingrijpen op de huurwoningmarkt en die bovendien passen bij de uitgangssituatie van de huidige woningmarkt. De volgende twee maatregelen blijven daarom buiten beschouwing.
Afbouw fiscale behandeling eigenwoningbezit
Het middensegment is, zoals eerder besproken in hoofd- stuk 2, mede onder invloed van de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit sterk in omvang afgenomen. Aan de vraagzijde van de woningmarkt vormen huurwoningen in het middensegment financieel vaak het minst aantrekkelijke alternatief, omdat huishoudens hiervoor geen subsidie kunnen ontvangen. Aan de aanbodzijde bestaat een prikkel om huurwoningen in het middensegment, zeker wanneer deze onder de huurprijsregulering vallen, te verkopen in de koopsector. Deze prikkel belemmert de totstandkoming van het middensegment. Voor een volledig evenwichtige woning markt op de lange termijn is de totale afbouw van de fiscale behandeling van het
DRIE
Tabel 3.2 Kenmerken van de vier denkrichtingen
Nieuwbouw Administratieve
scheiding
Juridisch splitsen Privatiseren
Verruiming van het midden- segment door middel van
Nieuwbouw door vastgoedbeleggers en woning- corporaties, mede op basis van door gemeenten uit te schrijven tenders
Administratieve scheiding van de niet- DAEB-portefeuille van woningcorporaties op basis van kwaliteit (bijvoorbeeld WOZ- waarde of WWS- punten) Juridische splitsing van de niet-DAEB- portefeuille van woningcorporaties op basis van kwaliteit (bijvoorbeeld WOZ- waarde of WWS- punten)
Overname van de niet- DAEB-portefeuille van woningcorporaties door vastgoed- beleggers op basis van kwaliteit (bijvoorbeeld WOZ-waarde of WWS- punten)
Vrijkomen van risicodragend kapitaal voor nieuwe investeringen van woning- corporaties
Nee Nee Ja, geleidelijk en naar-
mate de partici patie van eindbeleggers toeneemt
Ja
Invloed van huurdersvertegen- woordigers op beheer en beleid in het middensegment
Ja Ja Ja Ja (wet op overleg
tussen huurders en verhuurders) Invloed van gemeenten en
huurdersvertegenwoordigers via prestatieafspraken op beheer en beleid in het middensegment
Ja, echter alleen in het middensegment van woning- corporaties
Ja, mogelijk Ja, maar minder dan bij administratieve scheiding
Nee
Invloed van gemeenten via gronduitgifte op beheer en beleid in het middensegment
Ja, mits wordt gebouwd op grond die door gemeenten is uitgegeven
N.v.t. N.v.t. N.v.t.
Invloed van gemeenten via procedure zienswijze bij verkoop op beheer en beleid in het middensegment
N.v.t. N.v.t. N.v.t. Ja
Passend toewijzen van toepassing op gereguleerde corporatiewoningen in niet- DAEB
N.v.t. Ja Nee N.v.t.
Handelingsvrijheid woning- corporaties bij huurprijsbeleid en beheer van de eigen woningportefeuilles Ja Ja Geleidelijk afnemend naarmate participatie eindbeleggers toeneemt. Verwatering van de invloed op beleid woningvennootschap zodra deelname corporatie in eigen vermogen woningvennootschap < 50% wordt; personele unie tussen het bestuur van de corporatie en de woningvennootschap is dan uitgesloten
Nee, niet voor de aan vastgoedbeleggers over te dragen niet- DAEB-portefeuille
Het pakket bestaat uit de
33
3 Verkenning van het middensegment: vier denkrichtingen |
DRIE DRIE
In hoofdstuk 2 is aan de orde gekomen dat bevordering van de ontwikkeling van het middensegment niet in alle regio’s even urgent is. In regionale woningmarkten als Amsterdam en Utrecht staat de toegankelijkheid van de woningmarkt sterk onder druk; juist in deze regio’s kan stimulering van het middensegment van belang zijn. Tegelijkertijd is het mogelijk dat sommige maatregelen, als gevolg van verschillende condities, regionaal
verschillende uitwerkingen hebben. Hierbij kijken we niet naar specifieke markten, zoals Amsterdam of de regio Parkstad Limburg, maar naar type woningmarkten en in het bijzonder overdruk- en onderdrukgebieden. Tot slot speelt de waarborging van publieke belangen een belangrijke rol in de bespreking van de denkrichtingen. We sluiten daarbij meer aan bij de centrale beleidsdoelen van het woonbeleid dan bij de meer academisch