In dit hoofdstuk wordt gekeken naar het beleidsinstrumentarium van de overheid. Met als doelstelling een inzicht te krijgen in de sturingsmogelijkheden binnen de milieusector. Daarnaast is gekeken naar de verschillende soorten beleid falen, om een beter inzicht te verkrijgen in de valkuilen van beleid.
Aan de orde is gekomen dat bij het instrumentenvraagstuk drie processen van belang zijn. Deze drie processen zijn in de verschillende paragrafen behandeld. In paragraaf 2.1 is kort ingegaan op de beleidsvorming en uitvoerig op de beleidsinstrumenten en de verschillende sturingstrategieën. De beleidsbepaling kan worden gezien al een tweezijdig proces waarin word gezocht naar een optimale aanpak voor het probleem en als een belangenstrijd van maatschappelijke organisaties en hun politieke bondgenoten (Tan, Waller, 1989). Om effecten te generen op het milieubeleid is veelal een verandering van gedrag van de doelgroep noodzakelijk. In de theorie kwamen drie brongericht beleidsinstrumenten naar voren, die alle drie op hun eigen wijze gedrag beïnvloeden. Ondanks dat alle drie een eigen richtlijn hebben: juridisch, economisch en sociaal worden ze vaak in combinatie gebruikt. Naast de instrumenten keuze van de overheid moet zij ook nog een keuze maken qua sturingsstrategie. Wanneer een nieuw beleidsgebied ontstaat, zien we vaak een topdown benadering. Binnen centrale sturing maakt de overheid de beslissingen aangaande de planning en de procedure. Naarmate het beleid zogezegd diepere wortels heeft, dit is vaak in samenhang met een juridische basis, dan kan er ook op basis van interactieve of zelfs zelfsturing gestuurd worden. Het grote verschil tussen centrale sturing die top down is, en alternatieve sturingsstrategieën is de aandacht voor de specifieke context. Belangrijk voor dit onderzoek is dat we in Nederland steeds meer vormen van interactieve sturing en zelfsturing zien als onderdeel van een geavanceerd milieubeleid. De overheid wordt niet alleen verantwoordelijk gehouden voor de consequenties van productie en consumptie, ook van bedrijven en individuen word verwacht dat zij duurzamer zullen handelen.
In paragraaf 2.2 wordt de effectiviteit van beleidsinstrumenten besproken. Hier komt naar voren hoe belangrijk dit aspect is binnen de beleidscyclus, en ook hoe lastig het is om effectiviteit te behalen en te meten (SEO 2007). Effectiviteit berust grotendeels op het besluitvormingsgedrag van de doelgroep. Binnen deze besluiten is de rationaliteit beperkt omdat niet alle alternatieven, kosten en baten bekend zijn bij de voor de actor. Effectiviteit
28 van beleidsinstrumenten verwijst naar de mate waarin de leden van de doelgroep hun gedrag aanpassen onder invloed van beleidsinstrumenten. Echter komt naar voren dat niet alleen beleidsinstrumenten effect hebben op een keuze, ook andere externe factoren spelen hierin een rol. Omdat dit het zeer lastig maakt om de precieze effectiviteit te meten wordt bij effectiviteit van beleidsinstrumenten gesteld dat beleidsinstrumenten alleen invloed hebben als ze ervoor zorgen dat de doelgroep haar gedrag aanpast in een andere situatie dan voor de toepassing van instrumenten. Naast het keuze gedrag van de actor zijn er nog vier andere omstandigheden van belang voor effectiviteit: de dynamiek inde tijd, de complexiteit van organisaties, milieugedrag en de milieueffecten en indirecte beïnvloeding. Effectiviteit blijkt niet alleen afhankelijk te zijn van directe invloeden op de doelgroep, maar ook door de rol van de leden in een beleidsnetwerk. Beleidsinstrumenten beïnvloeden gedrag doordat zij de omstandigheden beïnvloeden waaronder wordt beslist. Of en in welke mate zij dat doen hangt er in eerste instantie vanaf of de beleidsinstrumenten, zoals opgesteld in de beleidsvorming, daadwerkelijk worden toegepast. In paragraaf 2.3 gingen we hierop in.
Na de beleidsbepaling komt de beleidsuitvoering. De uitvoerbaarheid is essentieel voor het uiteindelijke milieueffect. Echter is het niet altijd een gegeven dat deze juist worden toegepast. Het uitvoeringsproces wordt niet alleen getypeerd door het toepassen van instrumenten, maar ook het verhinderen hiervan door belanghebbenden. De beleidsuitvoering wordt gekenmerkt door een interactieproces tussen overheidsinstanties en de doelgroep, echter kunnen ook derden hierin een rol spelen. Belangrijk bij de instrumentenkeuze en het uitvoeringsproces is dat ze aansluit bij de te bereiken doeleinden, informatie en macht van alle betrokken partijen. In hoeverre een instrument aansluit bij de bovengenoemde kernwaarden bepaald de weerstand van de doelgroep en de uitkomsten van het uitvoeringsproces. Behalve het toepassen van beleidsmiddelen, is het uitvoeringsproces ook een permanente beïnvloedingsrelatie tussen de overheid en de actor. Een nieuw beleid is vaak de start van een nieuwe ronde binnen een al lopend proces. Helaas worden instrumenten nog steeds in een beperkte mate gekozen om hun effectiviteit. Andere factoren zijn dan voor de beleidsmakers belangrijker zoals traditie, de internationale context, aanwezigheid van instituties, vanwege verdelingseffecten en flexibiliteit. Ook spelen bureaupolitieke afwegingen een rol, hierin worden de instrumenten gekozen omwille van versterking van de positie van een beleidsterrein of een actor. Andere barrières voor de keuze van instrumenten kunnen zijn: de druk van het bestaande paradigma, de gevestigde belangen, de voordelen voor bepaalde actoren, de totstandkoming van anti-hervormingscoalities en onrust en weerstand in de doelgroep. Het wordt duidelijk dat overwegingen van uitvoerbaarheid en effectiviteit slecht deels de instrumenten keuze verklaren.
Om te begrijpen waarom beleid soms niet succesvol is gekeken naar het falen van beleid. Howlett heeft een theoretisch overzicht voortgebracht waarin de verschillende soorten falen duidelijk worden weergegeven. McConnelll geeft verschillende factoren weer waaraan we kunnen zien of beleid een succes is of dat het heeft gefaald. Echter zijn deze nog niet specifiek en volledig genoeg om een goed beeld van beleid falen te krijgen. Howlett gaat hierop door met 6 verschillende dimensies van beleid falen. Zo kan beleid falen verschillen in omvang, duur, zichtbaarheid, vermijdbaarheid, intensiteit en opzettelijkheid. Omdat dit wel verhelderend is, maar nog steeds niet een overzicht geeft van alle soorten beleid falen gaat Howlett in op drie andere aspecten die genoemd worden door McConnelll: het programma
29 aspect, het proces aspect en het politieke aspect. Wanneer beleid faalt binnen het programma kunnen we spreken van technische, efficiëntie en effectiviteit gerelateerde type falen. De oorzaken hiervan zijn het gebrek aan middelen en kennis binnen de overheid. De gevolgen zijn dat de overheid niet aan de geplande doeleinden en de verwachtingen kan voldoen. Als oplossing worden beter onderzoek en informatie aangedragen, maar ook het leren van best- practices binnen andere programma’s van gelijksoortig beleid. Naast de inhoudelijke en technische kant kan beleid ook falen tijdens verschillende fases in het proces. Beleid gevormd in een vaste volgorde zoals beschreven in de beleidscyclus. Bronnen hiervan zijn: de overvolle agenda’s van de overheid, slechte beleidsformulering door onbegrip van problemen, mislukte besluitvorming, malafide onderhandelingen, te weinig middelen en slechte evaluaties. Als gevolg kan het zijn dat een beleid niet de gehele cyclus doorloopt en dus niet succesvol zal zijn. Om dit te voorkomen adviseert Howlett om de capaciteit van de beleidsactoren te vergroten en beleidsprocessen en instituties beter te ontwerpen. Als laatste wordt het politieke aspect genoemd. Beleidsuitkomsten hebben niet alleen effect op de beoogde doelen maar ook hebben ze politieke consequenties. Wanneer beleid faalt, zal dit een negatieve weerslag hebben op de legitimiteit van beleid en tijdens verkiezingen. Bronnen voor dit type falen kunnen zijn: slecht leiderschap en negatieve oordelen over overheid competenties. Als oplossing voor dit type falen word een betere integratie van politiek en bestuurlijke adviezen in alle fasen van de beleidscyclus voorgesteld om zo de politieke kennis bij beleidsactoren te vergoten (Howlett, 2012).
Concluderend kan worden gezegd dat een goed gekozen beleidsinstrument niet alleen in staat is om het milieugedrag van de doelgroep te veranderen, maar ook een instrument is waarvan verwacht kan worden dat het in de praktijk goed word uitgevoerd (Bressers, 1992). Het mag duidelijk geworden zijn dat goed beleid niet alleen afhankelijk is van een opzichzelfstaand instrument. Er zijn allerlei andere factoren en context specifieke situaties van invloed op de werking van een instrument. Om beleid goed te laten verlopen moet we rekening houden met een compleet ‘ orkest’ en niet met een instrument.
30