Beleid ten aanzien van het beheer

6.2.1 Analyse van doelstellingen

Het is onduidelijk welk effect het uitzetten van glasaal en voorgestrekte aal, ongeachte de voorgeschiedenis en herkomst, op de paaipopulatie heeft. Want veldonderzoek aan de paaipopulatie zelf is tot dusverre onmogelijk. Onderstaand wordt daarom voornamelijk op het effect op de ontsnapping van schieraal, niet op het effect op het paaibestand. Er wordt wel bij stilgestaan bij de behandeling van de onzekerheden en risico’s.

Het doel van uitzetten kan volgens Cowx (1998) daarbij zijn:

1. Herstel van het bestand indien de oorzaken voor het verdwijnen ervan weggenomen zijn. Een dergelijke maatregel ondersteunt brongerichte maatregelen en voldoet in beginsel aan de EU Aalverordening. Een dergelijke uitzetting is eerder een eenmalige dan een structurele maatregel, maar een booster-uitzetting behoort natuurlijk ook tot de mogelijkheden.

2. Mitigatie van antropogene factoren die niet zijn weg te nemen. Hieronder vallen bijvoorbeeld maatregelen zoals verplaatsen voorbij een niet verwijderbare stuw, dam of WKC. Een uitzetting met dat doel voldoet in beginsel ook aan de EU Verordening, maar is meer een structurele maatregel.

3. Verbetering van het bestand indien de oorzaak van een laag of tot ontevredenheid stemmend bestandsniveau niet bekend is of niet weg te nemen is. In het laatste geval gaat het dan om een compensatiemaatregel. Ook uitzettingen ter versterking of ter verbetering van de kwaliteit van de schieraalpopulatie vallen hieronder. Dergelijke uitzettingen zijn ook doorgaans structureel en voldoen eveneens in beginsel aan de Aalverordening.

4. Creëren van nieuwe visserij (bijvoorbeeld in een nieuwe zandwinput). Tenzij dit als een kweeksysteem wordt beschouwd, van waaruit de aal weer wordt uitgezet, voldoet dit niet aan de doelstelling van de Aalverordening omdat het in het geheel niet bijdraagt aan herstel van de aal. Op Europees niveau en op het niveau van de Europese aalpopulatie is de toestand duidelijk: de aal verkeert op een historisch laag niveau. De rode aal populaties in Scandinavië en in het IJsselmeer zijn in de periode 1980-2000 afgenomen tot 10% van die van 1950. Hoe dat elders zit is niet goed bekend en alleen met zekerheid vast te stellen door nieuw onderzoek. De glasaal recrutering is in Europa afgenomen en is sinds 200 niet meer boven de 5% van het niveau van 1980 geweest. Die afname is gemeten in vrijwel alle landen, en zeker ook in Nederland (hoewel gegevens van het rode aal bestand buiten het IJsselmeer en gegevens over de Nederlandse schieraal uittrek schaars zijn). De oorzaken van de afname van het Europese aalbestand zijn niet met zekerheid bekend, vermoedelijk deels niet- klimatologisch maar wel antropogeen. In Nederland is de visserij (en daarbinnen de beroepsvisserij) veruit de belangrijkste bekende veroorzaker van aalsterfte (Vriese et al., 2008).

Het is uit Dekker (2007) duidelijk dat de huidige recrutering voor geheel Nederland onvoldoende is om te compenseren voor de bestaande mortaliteit. De conclusie ligt daarom voor de hand dat, om aan de Aalverordening te kunnen voldoen, de bestaande antropogene mortaliteit voldoende moet worden teruggebracht en/of dat tot mitigerende of compenserende maatregelen moet worden overgegaan. Uitzettingen leiden pas na een aantal jaren tot resultaat. Wanneer met de uitzettingen van bijvoorbeeld glasaal uitsluitend gemikt zou worden op productie van schieraal, dan duurt het in Nederlandse condities 7-10 jaar voordat het mannelijke deel van de populatie geproduceerd is en 12- 25 jaar voordat het vrouwelijke deel is geproduceerd. Een visserij voordien, of andere antropogene factoren, leidt tot een grotere behoefte aan glasaal voor uitzetting. Een praktische implicatie daarvan (ruwe, grove benadering) is dat, indien een visserij op rode aal van bijvoorbeeld 40 cm gecompenseerd zou moeten worden door glasaal uitzettingen en er in 2009 glasaal daarvoor wordt uitgezet, dat de rode aal visserij vanaf 2019 daarmee deels wordt gecompenseerd, en niet die in 2009.

In de Aalverordening (artikel 2, lid 8) wordt onderscheid gemaakt tussen visserij en andere antropogene factoren die verminderd moeten of kunnen worden teneinde het doel van 40% schieraaluittrek op termijn te bereiken. Het wordt aan de lidstaten overgelaten om hierin te prioriteren. Eén van die maatregelen die in het aal aalbeheersplan kan worden opgenomen is de verplaatsing van schieraal van binnenwateren naar wateren van waaruit zij vrij kunnen ontsnappen naar de

63

Sargassozee. Een andere is uitzetting van aal van < 20 cm lengte. Over dit laatste gaat Artikel 7 van de Aalverordening, maar slechts lid 8 daarvan gaat over het uitzetten zelf. Daarover wordt in essentie gezegd dat er gebruik gemaakt kan worden van het Europees Visserij Fonds voor medefinanciering van uitzettingen, mits deze bijdragen aan het bereiken van 40% ontsnapping van het oorspronkelijke schieraalbestand en ook deel uitmaken van een (goedgekeurd) aalbeheerplan. Er is niet expliciet aangegeven dat de uitzettingen moeten dienen voor één of meerdere van de door Cowx (1998) en bovenstaand aangegeven doelen.

Impliciet wordt het dus aan de lidstaten overgelaten om te bepalen of dit bedoeld is ter herstel of ter mitigatie of compensatie van antropogene mortaliteit van de aal (door ofwel visserij danwel andere antropogene factoren). In theorie maakt de Aalverordening het de lidstaten zelfs mogelijk om per “stroomgebied voor aal” geen enkele maatregel te treffen behoudens het uitzetten van aal < 20cm, mits dit op zodanig niveau gebeurt dat op termijn de doelstelling van de Aalverordening bereikt wordt. Dan zou dit een structurele maatregel moeten zijn of tenminste een maatregel die gedurende een dusdanige termijn wordt volgehouden dat de werkelijke oorzaken van de achteruitgang van de aal in het betreffende “stroomgebied voor aal” zijn weggenomen. In feite gaat het dan dus om een maatregel ter mitigatie of compensatie. Gelet op de beschikbaarheid van aal voor uitzetting en de beschikbare financiën is dit voor Nederland in de praktijk op die schaal echter geen haalbare optie (zie 6.4.3). De Aalverordening maakt het lidstaten ook niet onmogelijk om, bij wijze van spreken, een locale visserij meer dan volledig te compenseren door uitzetting van aal op een geschikte plaats en elders slechts brongerichte maatregelen te nemen zolang het geheel van de maatregelen, samengevat in het beheersplan voor aal, maar bijdraagt aan het op termijn bereiken van de 40% uittrekdoelstelling op het niveau van het “stroomgebied voor aal”. Het is aan de lidstaten om daarin beleidmatige en politieke keuzes te maken.

Op decentraal niveau zou door stakeholders eveneens de keuze kunnen worden gemaakt waartoe de uitzettingen moeten leiden. Naast het vorengenoemde, kan de concrete vraag gesteld worden hoe verantwoord gaat worden dat de uitzettingen bijdragen aan het herstel van de aal op termijn, en niet alleen aan het compenseren van stakeholders. Indien het tot decentraal beheer van de aal komt, dan zal deze vraag decentraal moeten worden beantwoord en daarnaast verankerd moeten worden in het nationale beheer.

6.2.2 Analyse van alternatieven voor uitzetting

Veel uitzetprogramma’s die in het verleden zijn ontwikkeld gaan mank aan het ontbreken van een dergelijke analyse als gevolg waarvan voor een korte termijn oplossing van uitzetten ter mitigatie of compensatie wordt gekozen. Op lange termijn zijn die uitzetprogramma’s vaak niet vol te houden door de structurele kosten, wegvallende financieringsbronnen of ontoereikend bezettingsmateriaal (Cowx, 1998). Volgens de IUCN (1987) zou ook slechts tot uitzettingsmaatregelen kunnen worden overgegaan indien de oorzaken van de achteruitgang van de soort grotendeels zijn weggenomen en natuurlijk herstel niet mogelijk lijkt.

Alternatieven voor uitzettingen kunnen brongerichte maatregelen zijn. Op het niveau van de Europese aalpopulatie en het niveau van “stroomgebieden voor aal” in Nederland (landelijk niveau) kan ten aanzien daarvan beleid worden ontwikkeld en kunnen (deels politieke) keuzes worden gemaakt. Die kunnen gericht zijn op vergroting van de natuurlijke recrutering (bijvoorbeeld door de “Kier in het Haringvliet of door aangepast sluisbeheer) of vermindering van de mortaliteit (bijvoorbeeld door visserij of door gemalen; voor een uitgebreidere afweging: zie Hoofdstuk 4).

Decentraal kunnen door stakeholders ook keuzes en afwegingen worden gemaakt. Hierover zou kunnen worden afgestemd binnen de VBC’s. Decentraal zijn de concrete oorzaken van aalmortaliteit of verminderde recrutering soms gemakkelijker te duiden en is de effectiviteit en efficiëntie van een maatregel beter in te schatten. Ook daar is een afweging van alternatieven voor uitzetting om dezelfde reden als bovengenoemd gewenst.

64

6.2.3 Benodigde beslissingen en voorwaarden

Tabel 6-1 Beleidsmatige overwegingen ten aanzien van doelstellingen en beheer. Benodigde beslissingen en

voorwaarden bij toetsing van de uitzettingen op het niveau van “stroomgebied voor aal” (Centraal) en op decentraal niveau (Decentraal).

Zijn de doelstellingen voor uitzettingen acceptabel?

Centraal Ja, indien de uitzettingen op termijn bijdragen aan het herstel van de schieraal uittrek. De uitzettingen moeten daartoe deel uitmaken van het goedgekeurde aalbeheerplan. Decentraal Ja, indien de uitzettingen op termijn bijdragen aan het herstel van de schieraal uittrek. De

uitzettingen kunnen na die termijn gebruikt worden ter compensatie van anthropogene factoren in de jaren wanneer deze uittrek plaats vindt. Daarbij gaat het om uittrek naar zee, en niet alleen uittrek uit het betreffende water.

Is uitzetten noodzakelijk om de beheersdoelstellingen te bereiken?

Centraal Ja, indien de overige beleidsmatige en politieke keuzes, die gemaakt worden om op termijn de 40% uittrekdoelstelling te bereiken, onvoldoende zijn en indien deze door uitzettingen wel bereikt kunnen worden.

Decentraal Ja, indien de plaatselijke anthropogene factoren die herstel van de aalstand in de weg staan niet of niet voldoende snel kunnen worden opgelost.

65