Beleid en realiteit

4.1 Nederlandse migratie­ en integratiepolitiek in de tijd

In hoofdstuk 2 zagen we dat de toelating van migranten vooral wordt bepaald door overwegingen die het ontvangende land hanteert. Die over­ wegingen kunnen bijvoorbeeld van humanitaire aard zijn of van econo­ mische. Een overweging die in dit verband stellig ook een rol kan spelen, is de vraag of een eenmaal toegelaten migrant al dan niet gemakkelijk in de nieuwe samenleving zal aarden, met andere woorden, de vraag naar de integratieperspectieven. Vrijwel alle landen geven in hun toelatings­ beleid de voorkeur aan nieuwkomers met een baan, met kennis en vaar­ digheden waaraan op de arbeidsmarkt behoefte bestaat en/of met kennis van de landstaal, en/of aan mensen van wie wordt verwacht dat zij ook in etnischcultureel opzicht gemakkelijk aansluiting kunnen vinden bij de lokale bevolking. Er is dus een zekere samenhang tussen het gehanteerde migratiebeleid en het gewenste verloop van het integratieproces van een­ maal toegelaten migranten. Ook in Nederland is dit laatste het geval, zij het dat deze samenhang tussen de beide beleidsterreinen de afgelopen decen­ nia verre van eenduidig is geweest.

De geboorte van een migratie- en integratiepolitiek

De eerste grote immigratiegolf waarmee Nederland na de Tweede Wereldoorlog werd geconfronteerd, was afkomstig uit Nederlands Indië/ Indonesië. Omstreeks 300.000 repatrianten en Indische Nederlanders vestigden zich in Nederland, hoofdzakelijk in de periode 1946­1958. Voor hen was in het onafhankelijke Indonesië geen plaats meer. Hun Nederlandse nationaliteit stelde hen formeel in staat zich hier te vestigen. De Nederlandse regering hanteerde voor deze categorie nieuwkomers een integratiemodel dat als uitgesproken assimilationistisch kan worden aan­

gemerkt. Omdat het Nederlandse onderdanen betrof van wie de meesten ook redelijk tot goed Nederlands spraken, werd verwacht dat zij zich snel volledig aanpasten aan de (voor velen onder hen totaal nieuwe) omstan­ digheden in Nederland. In veel gevallen is dit gelukt, al is niet zonder meer duidelijk in hoeverre dit komt door het gevoerde beleid. Het gevolg van dit aanpassingsproces was wel dat de ‘Indische cultuur’ in een halve eeuw tijd vrijwel volledig uit het Nederlandse straatbeeld is verdwenen (De Vries 2009).

Een specifieke groep onder de migranten uit het vroegere Nederlands Indië vormen de Molukkers. Zij kwamen in 1951 naar Nederland als gevolg van een rechterlijke uitspraak, maar tegen de zin van de Nederlandse rege­ ring en van henzelf. Hun verblijf werd lang als tijdelijk beschouwd, en het voor hen gevoerde ‘integratiebeleid’ had sterk differentialistische trekken. Zo werden zij bijvoorbeeld afzonderlijk gehuisvest, aanvankelijk in barak­ kenkampen, later in speciale woonwijken, waarvan de meeste nog altijd bestaan.

De jaren zestig werden gekenmerkt door groeiende tekorten aan laag­ geschoolde werknemers. In die tekorten werd voorzien door het actief wer­ ven van tijdelijke arbeidskrachten, aanvankelijk in diverse Zuid­Europese landen en later ook in Turkije en Marokko. Omdat deze immigratie nadrukkelijk als tijdelijk was bedoeld, werd ook voor deze categorie een integratiebeleid met sterk differentialistische trekken ontwikkeld. De stel­ lige overtuiging was dat Nederland geen immigratieland was en dit ook niet zou moeten zijn (tk 1969­1970, 10504, nr.2: 9). Zo kon het gebeuren dat pogingen werden ondernomen om migranten in economische termen te behandelen als alle andere ingezetenen, terwijl op andere terreinen zoals onderwijs en huisvesting een meer differentialistische koers werd geva­ ren. In dit kader werd ook wel gesproken van ‘tweesporenbeleid’. Pas veel later werd duidelijk, ook voor de betrokkenen zelf onder wie vooral veel Turken en Marokkanen, dat het als tijdelijk bedoelde verblijf evolueerde tot permanente vestiging, met inbegrip van de vestiging van hun vaak grote gezinnen. Deze ontwikkeling was naderhand een voorname reden voor het loslaten van het differentialistische integratiemodel.

In de jaren zeventig stopte de werving van ‘gastarbeiders’, maar kwam de gezinshereniging juist op gang. Bovenal was dit de periode van een relatief omvangrijke migratie vanuit Suriname, dat in 1975 onafhankelijk werd van Nederland. Net als in het geval van Indonesië stelde ook nu het bezit

van het Nederlanderschap de nieuwkomers in staat zich in Nederland te vestigen, maar anders dan 25 jaar tevoren ging de Nederlandse overheid er, althans in eerste instantie, niet vanuit dat deze migratie tot permanente vestiging zou leiden. Ook voor de Surinamers werd daarom in eerste aanleg voor het differentiatiemodel gekozen.

In de periode tot 1980 was het Nederlandse migratiebeleid betrekkelijk ruimhartig, ondanks het feit dat de dreigende overbevolking van

Nederland in die dagen een veel prominenter politiek issue was dan thans. Het ruime immigratiebeleid was – behalve voor de Indische Nederlanders – gekoppeld aan een differentialistisch integratiebeleid. Dit laatste was vooral gericht op ‘behoud van de eigen cultuur en identiteit’ en concentreerde zich op beleidsterreinen als welzijn, huisvesting en onderwijs. De achterliggende gedachte was dat cultuurbehoud na terugkeer naar het land van herkomst bevorderlijk zou zijn voor de re­integratie.

Een belangrijke katalysator van verandering van dit tweesporenbeleid vormden de Molukse terroristische acties medio jaren zeventig, die een eerste aanraking vormden met terreur vanuit migrantengroepen. Een van de gevolgen van deze acties was dat breed de aandacht werd getrokken naar een migrantengroep die al 25 jaar ‘tijdelijk’ in Nederland verbleef en wier sociale positie op verscheidene fronten sterk achterliep in verhouding tot die van autochtone Nederlanders. Daarnaast ontstond in de loop van de jaren zeventig een duidelijke spanning tussen de norm van tijdelijkheid en de feitelijke omstandigheid dat immigratie nog steeds voortduurde, ondanks de invoering van een restrictief beleid sinds de oliecrisis in 1973.

Het Nederlandse multiculturele model

Omstreeks 1980 drong tot de overheid door dat de tijdelijkheidsgedachte als uitgangspunt onhoudbaar was geworden. De strijdigheid ervan met de realiteit werd steeds evidenter. Vooral het rapport Etnische minderheden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) gaf de aanzet tot een belangrijke paradigmawisseling (wrr 1979). Deze hield in dat de regering erkende dat veel migranten wier verblijf oorspronkelijk wellicht als tijdelijk was bedoeld, zich toch permanent in Nederland zouden vesti­ gen. Tegelijkertijd werd gekozen voor een meer restrictief toelatingsbeleid, omdat werd verondersteld dat een te ruimhartige toelating van potentieel permanente migranten van samenleving en overheid een te grote inspan­ ning zou vergen op het vlak van de integratie. Nu blijvende vestiging als

onvermijdelijk werd gezien, werd een differentialistisch integratiebeleid niet langer wenselijk geacht. Het werd ingeruild voor een ‘minderheden­ beleid’, waarvan de drie hoofddoelstellingen waren: het bevorderen van gelijkberechtiging, het bestrijden van sociaaleconomische achterstanden en het stimuleren van emancipatie met behoud van culturele eigenheid van de diverse groeperingen (tk 1982­1983, 16102, nr.2). Kernachtig samen­ gevat: ‘integratie met behoud van eigen identiteit’.

In dit beleid werden migrantengroepen voor het eerst als etnische of culturele ‘minderheden’ gedefinieerd, hetgeen hun permanente aanwezig­ heid en hun sociale positie in de Nederlandse samenleving benadrukte. Het beleid richtte zich nog wel op een beperkt aantal doelgroepen voor wie de Nederlandse overheid ‘een bijzondere historische verantwoordelijkheid’ voelde, namelijk buitenlandse werknemers, Molukkers, Surinamers en Antillianen. Een ook toen al omvangrijke migrantengroep als de Chinezen werd niet als doelgroep erkend. Paradoxaal genoeg werd de geheel autochto­ ne groep van woonwagenbewoners weer wel als doelgroep van het nieuwe beleid aangemerkt, ondanks het feit dat het hier noch een geïmmigreerde noch een ‘etnische’ groepering betrof. Het doel van het minderhedenbeleid was ‘wederzijdse aanpassing’ binnen Nederland als multi­etnische samen­ leving. Een kernelement in dit beleid was dat sociaal­culturele emancipatie van de diverse groepen als een belangrijke voorwaarde werd beschouwd voor hun integratie in andere domeinen, zoals met name het sociaalecono­ mische domein. Inderdaad kan men stellen dat het beleid in de jaren tach­ tig in belangrijke mate overeenkomt met het ideaaltypische multiculturele model.

Het Nederlandse multiculturele model genoot lange tijd een grote internationale bekendheid en het oogstte ook bewondering vanuit andere immigratielanden in Europa, vooral uit kringen van migranten en hun belangenbehartigers. Dit model behelst erkenning of zelfs institutionali­ sering van culturele, etnische en/of religieuze verschillen en is gebaseerd op een overtuiging dat culturele emancipatie van minderheidsgroepen de sleutel is tot hun integratie in de bredere samenleving (zie onder meer Koopmans 2007: Sniderman en Hagendoorn 2005). Dit model veronderstelt een relatief onomstreden acceptatie van het multiculturele karakter van de Nederlandse samenleving, waarvan in die jaren inderdaad sprake was. Veelal wordt dit model in verband gebracht met de verzuilingsgeschiedenis in de Nederlandse samenleving en in de politiek, waarbij eveneens sprake

was van een institutionalisering van pluriformiteit, maar dan bij nationale minderheden (rooms­katholieken, protestanten, socialisten, liberalen) in plaats van bij geïmmigreerde etnische minderheden. Vink (2007) spreekt in dit kader van een verzuilingsreflex ten tijde van de ontwikkeling van het Nederlandse minderhedenbeleid. Hoewel een proces van ontzuiling zich al in de jaren zestig had ingezet, zou het samenlevingsbeeld uit de tijd van de verzuiling opnieuw relevant zijn geworden in reactie op de groeiende aan­ wezigheid van etnische minderheden. Diverse vormen van institutioneel pluralisme die hun ontstaan dankten aan de verzuiling werden mutatis

mutandis getransponeerd naar het beleid voor de geïmmigreerde minder­

heden.

Een duidelijke illustratie van een beleidsmaatregel die aansluit bij de verzuilingsgeschiedenis en die inderdaad een zekere hardnekkigheid aan de dag heeft gelegd gedurende de voorbije decennia, betreft het onderwijs in eigen taal en cultuur (oetc), later omgedoopt tot onderwijs in allochtone levende talen (oalt). Hierbij kregen migrantenkinderen onderwijs in de taal en aanvankelijk ook in de cultuur van het land van herkomst c.q. dat van hun ouders. Een ander voorbeeld betreft de stichting van islamiti­ sche en hindoescholen, die mogelijk werd gemaakt door een van de meest kenmerkende erfenissen van de verzuiling, namelijk de gelijkschakeling van openbaar en bijzonder onderwijs krachtens het welbekende artikel 23 van de grondwet. Ook op andere terreinen was sprake van erkenning van etnische en religieuze groepen, zoals bijvoorbeeld binnen het mediabe­ stel, waartoe ook migrantenomroepen toegang kregen, of het Landelijke Adviesorgaan Minderheden, dat een formeel kanaal biedt voor advisering en overleg tussen minderheidsgroepen en de overheid.

In de loop van de jaren tachtig, juist toen het Nederlandse multicultu­ rele model in het buitenland enige furore begon te maken, tekende zich in Nederland zelf al een zekere aanloop af naar een paradigmawisseling. Zo nam de immigratie geleidelijk af, al kan men zich afvragen in hoeverre dit het gevolg was van het restrictiever geworden beleid dan wel van de slechte economische situatie in die periode. Ook werd duidelijker dat het multicul­ turele minderhedenbeleid niet opleverde wat de overheid ervan had ver­ wacht. De sociaaleconomische positie van de minderheden verslechterde. Mede door de zeer hoge werkloosheid misten veel migranten de aanslui­ ting met de Nederlandse samenleving. Het stimuleren van hun terugkeer werd echter als inhumaan gezien. Het multiculturele beleid miste mede

hierdoor zijn doel: in plaats van emancipatie bracht het vooral een nog groter sociaal­cultureel isolement. Alleen op rechtspositioneel gebied werd voortgang geboekt, onder meer door invoering van het kiesrecht voor niet­ Nederlanders op lokaal niveau. Daarvan werd echter aanvankelijk slechts mondjesmaat gebruikgemaakt.

Bij de hervormingen van de verzorgingsstaat, onder leiding van de ver­ schillende kabinetten­Lubbers, was het minderhedenbeleid aanvankelijk buiten schot gebleven. Dit kwam onder meer vanwege het idee dat juist in moeilijke tijden gericht beleid gevoerd moest worden voor kwetsbare groepen als minderheden. Echter, de relatieve stabiliteit van het minderhe­ denbeleid in een tijd van politieke en maatschappelijke veranderingen had ook te maken met een sterk taboe op het bespreken van minderhedenbe­ leid in termen van ‘rechten en plichten’. Dit taboe werd eind jaren tachtig doorbroken doordat de wrr opnieuw uitkwam met een spraakmakend rapport, Allochtonenbeleid geheten. Daarin werd op grond van de inmid­ dels opgedane ervaringen wederom een radicale koerswijziging bepleit (wrr 1989). De koppeling tussen een restrictief immigratiebeleid en een actief integratiebeleid werd gehandhaafd, maar voor dit laatste werd een accentverschuiving bepleit van een multicultureel model naar een model met veel meer universalistische trekken. De wrr bepleitte een sterkere nadruk op integratie op sociaaleconomisch en op onderwijsterrein (vooral voor de in omvang groeiende tweede generatie) en onderstreepte ook het belang van kennis van de Nederlandse taal onder migranten – een tot dan toe volstrekt verwaarloosde beleidsdoelstelling. Cultuur en cultuurbehoud daarentegen werden gezien als terreinen waarvoor primair de migranten zelf verantwoordelijk waren.

Veel aanbevelingen van de wrr uit 1989 werden geleidelijk door samen­ leving en politiek opgepakt, onder andere door minister­president Lubbers en de toenmalige oppositieleider Bolkestein (Scholten 2010). Dit bracht een groot nationaal minderhedendebat op gang dat uiteindelijk uitmondde in een drastische beleidsverandering, de tweede na die van 1980. In 1994, rond het aantreden van het eerste paarse kabinet, trad een nieuwe paradigma­ wisseling op. In dat jaar werd het ‘minderhedenbeleid’ formeel omgedoopt in ‘integratiebeleid’. Het integratiebeleid werd nadrukkelijk gekoppeld aan het nog altijd restrictieve immigratiebeleid, met ‘inburgering’ als verbin­ dende schakel. De gedachte hierachter was dat een nieuwkomer, om goed te kunnen functioneren in de Nederlandse samenleving, in staat moet wor­

den gesteld een basiskennis van taal en samenleving te verwerven. De over­ heid kan de nieuwkomer hiertoe zelfs verplichten om zo het risico van maatschappelijke marginalisering en stigmatisering te voorkomen. Deze verplichting impliceert bovendien dat de overheid ervoor moet zorgen dat voldoende voorzieningen beschikbaar zijn en dat deze voorzieningen, ook in financieel opzicht, goed toegankelijk zijn voor de nieuwkomers.

Het integratiebeleid verschilde op belangrijke punten van het minderhe­ denbeleid. Multiculturalistische uitgangspunten, zoals de groepspecifieke benadering en de nadruk op sociaal­culturele emancipatie, werden gro­ tendeels verlaten. In plaats daarvan kwam een veel meer universalistische beleidsbenadering. In het nieuwe integratiebeleid lag de nadruk op het bevorderen van participatie en actief burgerschap van migranten als indi­ viduen. Een belangrijke verandering in de causale theorie van het beleid is dat nu verondersteld werd dat sociaaleconomische participatie (in materi­ ele domeinen als arbeid, onderwijs en huisvesting) een voorwaarde is voor migranten om ook in sociaal­culturele zin een meer gelijkwaardige positie te bemachtigen. In feite is hier dus sprake van een omkering van het para­ digma dat kenmerkend was voor het eerdere minderhedenbeleid.

In de jaren negentig verbeterde de sociaaleconomische positie van veel migranten aanmerkelijk, vooral als gevolg van de gunstige economie. Diezelfde snelle economische groei trok, ondanks het nog altijd restrictieve en langzaamaan steeds restrictiever wordende toelatingsbeleid, ook veel nieuwe migranten aan. De herkomst van deze migranten was aanzienlijk gevarieerder dan voorheen. Na het einde van de Koude Oorlog gingen de grenzen met wat eens ‘het Oostblok’ was open voor mensen op zoek naar arbeid en geluk. De nieuwe mondiale verhoudingen leidden ook tot een groeiende stroom vluchtelingen en asielzoekers uit tal van door oorlogs­ geweld en onderdrukking geteisterde landen, meestal buiten Europa. Veel asielzoekers kwamen niet in aanmerking voor de vluchtelingenstatus, maar vonden wel een plaats op de arbeidsmarkt en bleven in Nederland. Het nog prille inburgeringsbeleid kon deze nieuwe toevloed van mensen niet goed verwerken. Binnenlands ontmoette het steeds meer kritiek, terwijl het – paradoxaal genoeg – ook nu weer steeds vaker voor andere Europese landen als model diende voor hun integratiebeleid.

Rond de millenniumwisseling stegen de thema’s migratie en integra­ tie, die tot dan toe in Nederland relatief gedepolitiseerd waren gebleven, geleidelijk op de politieke agenda. In de aanloop naar de verkiezingen van

2002 maakte Pim Fortuyn hiervan het belangrijkste politieke issue van dat moment. Ook de gebeurtenissen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten en alles wat daarop volgde (bomaanslagen in Madrid en Londen, de moord op Theo van Gogh en tal van ‘affaires’ in Nederland, enzovoort) droe­ gen bij aan een verdere problematisering van beide thema’s. Het feit dat het bij een aanzienlijk deel van de nieuwkomers in Nederland en elders in Europa om moslims gaat, gaf aan de probleemdefinitie een extra dimensie. De gevolgen hiervan voor zowel immigratie­ als integratiebeleid konden niet uitblijven.

In 2002 vond opnieuw een paradigmawisseling plaats. Het toen nieuw aantredende kabinet besloot tot een verdere verscherping van het immigratiebeleid, vooral op het punt van gezinsmigratie. Deze verscher­ ping werd in de daarop volgende jaren stapsgewijs ingevoerd. Inderdaad trad een verdere terugval in de immigratie op, zelfs in die mate dat Nederland in de periode 2004­2007 de enige van de ‘oude’ vijftien eu­lidsta­ ten werd met een negatief migratiesaldo. De in 2001 van kracht geworden nieuwe Vreemdelingenwet had eerder al geleid tot een aanzienlijke ver­ mindering van het aantal asielzoekers. Deze paradigmawisseling kwam nog scherper tot uiting in het integratiebeleid. Het universalistische beleid, vooral gericht op bevordering van deelname aan arbeid en onderwijs, werd vervangen door een beleid met veel sterkere assimilationistische trekken. Basisgedachte hierbij was dat van nieuwkomers mag worden verwacht dat zij goede Nederlanders worden. Daartoe is niet alleen sociaaleconomische participatie vereist, maar ook sociaal­culturele aanpassing en – al valt dit lastig af te dwingen – identificatie met Nederland.

Meer nog dan voorheen werd de inburgering de verbindende schakel tussen immigratiebeleid en integratiebeleid. Nog voordat nieuwkomers van buiten de eu en enkele andere landen één voet op Nederlandse bodem kunnen zetten, worden zij op grond van de Wet inburgering buitenland (2005) verplicht in het land van herkomst een eerste inburgeringstoets af te leggen. Enige jaren na aankomst in Nederland moet een inburgerings­ examen worden afgelegd. Slechts als men hiervoor slaagt, kan men in aanmerking komen voor permanent verblijf of eventueel voor naturalisa­ tie. De facto is de inburgeringstoets, die aanvankelijk werd gezien als een instrument om integratie te bevorderen, nu veranderd in een instrument om immigratie te reguleren, wat in de praktijk bijna altijd neerkomt op beperken. Naast de gebruikelijke, reeds bestaande criteria om nieuw­

komers te selecteren voor toelating, is nu ook de inburgeringstoets die rol gaan spelen. De Memorie van Toelichting bij de Wet inburgering buiten­ land spreekt zelfs expliciet over ‘uitstel’ of zelfs ‘afstel’ van migratie naar Nederland als een verwacht neveneffect van deze toets (tk 2003­2004, 29700, nr.3). De samenhang tussen immigratie­ en integratiebeleid is met deze herzieningen in het inburgeringsstelsel en de invoering van de Wet inburgering buitenland nauwer geworden dan ooit.

De nauwere samenhang tussen immigratie­ en integratiebeleid blijkt ook uit de Wet inburgering (wi), die sinds 1 januari 2007 de Wet inbur­ gering nieuwkomers (win) van 1997 vervangt. De wi verschilt in diverse opzichten van de win en is met name veel verplichtender. Waar nieuwko­ mers onder de win verplicht waren een inburgeringscursus te volgen, zijn zij onder de wi verplicht voor het inburgeringsexamen te slagen. Anders dan voorheen wordt dit examen nog slechts op één niveau afgenomen (afgezien van het staatsexamen Nederlands als tweede taal), en dat niveau is voor veel nieuwkomers te hoog gegrepen. Hiermee wordt onder meer beoogd de vestiging in Nederland te ontmoedigen van diegenen van wie wordt verondersteld dat zij niet in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Zolang men niet is geslaagd voor het inburgeringsexamen, komt men ook niet in aanmerking voor een permanente verblijfstitel. Het voort­ durend verlengen van tijdelijke verblijfstitels kan niet alleen in de papieren lopen, maar schaadt ook het perspectief op integratie van de betrokkenen, terwijl aan niet­geslaagden voor het examen in beginsel ook nog een boete