Beantwoording van de hoofdvraag

De hoofdvraag die in het begin van dit onderzoek is opgesteld luidt: In hoeverre vind er afstemming plaats tussen de beleidsdomeinen ruimtelijke ordening en energie zowel binnen als tussen overheidslagen bij de realisatie van zonneparken?

Zoals beargumenteerd is bij het realiseren van een zonnepark zowel ruimtelijke ordening belangrijk als wel energiebeleid. Een zonnepark ligt namelijk op het raakvlak van de twee beleidsdomeinen. Het verkrijgen van afstemming tussen de twee beleidsdomeinen vraagt om samenwerking tussen verschillende actoren. Deze actoren zijn actief op verschillende niveaus in de samenleving. Daarom is het multi-level perspectief een veelgebruikte methode om de actoren in kaart te brengen. Het Rijk houdt zich bezig op macro-niveau met nationale energiedoelstellingen. Zonneparken dragen bij aan deze doelstellingen maar inpassing wordt niet gecoördineerd door het Rijk. Ook stelt het Rijk geen ruimtelijke voorwaarden voor inpassing van zonneparken in het fysieke landschap. In die zin geeft het Rijk geen richting aan provinciaal- en gemeentelijk beleid en voldoet het dus niet volledig aan de definitie van een actor op macro-niveau. Volgens het multi-level perspectief kan een provincie of een gemeente zowel op meso-niveau als op micro-niveau actief zijn. In de praktijk zijn beide voornamelijk actief op meso-micro-niveau omdat ze zich bezig houden met het maken van beleid en niet enkel met uitvoerende taken. In beide cases was het voor het meso- en micro-niveau niet nodig om af te stemmen met het macro-niveau want het Rijk houdt zich niet bezig met ruimtelijke kwesties.

Op provinciaal niveau is er zowel ruimtelijk beleid als energiebeleid gemaakt. Deze twee beleidsdomeinen worden afgestemd in het zonnebeleid. Dit beleid is echter voornamelijk ruimtelijk ingestoken bij zowel de provincie Groningen als de provincie Friesland. Hierbij gaat het om onder andere de locatievoorkeur en de wijze van inpassing. Op ruimtelijk vlak kan de provincie eisen stellen. Dat is niet mogelijk op maatschappelijk vlak zoals op het gebied van participatie. De gemeente Vlagtwedde en de gemeente Franekeradeel houden zich met de rules-in-form vooral bezig met de ruimtelijke kant van zonneparken. Beide gemeenten hebben geen energiebeleid. Een provincie stelt een gemeente verplicht om zonnebeleid te hebben indien ze een zonnepark aanvraag in behandeling willen nemen. Het is daarom dat gemeenten vaak wel zonnebeleid, met grotendeels RO, hebben maar geen energiebeleid. In beide cases is het zonnebeleid geschreven op een concrete aanvraag van een projectontwikkelaar. In het geval van Franekeradeel is het beleid volledig en enkel voor het specifieke zonnepark geschreven.

Zoals in paragraaf 2.5 was benoemd, wordt in deze paragraaf het conceptueel model nogmaals weergeven voor beide cases. In figuur 15 en 16 is schematisch weergeven in hoeverre de verschillende niveaus RO- en energiebeleid hebben. Dit is een relatieve inschatting en daardoor niet in absolute zin meetbaar te maken. Het Rijk heeft vooral energiebeleid waarbij de SDE+ subsidie het belangrijkste onderdeel is voor het realiseren van zonneparken. De Wro, Wabo en Chw zijn RO-beleid maar zijn niet afgestemd op energiebeleid. Op meso-niveau zijn het de provincie en de gemeente die vooral RO-beleid hebben. Een provincie heeft ook energiebeleid. Dit wordt afgestemd in teamverband met mensen van verschillende disciplines. Het verschil tussen de twee cases op meso-niveau wordt veroorzaakt door de insteek van het provinciale beleid. De provincie Groningen steekt het zonnebeleid kwalitatief in en geeft daarmee ruimte aan zonneparken. De provincie Friesland is strikter in de regels voor RO en de plaatsing van zonneparken. Daarom is bij de case Franekeradeel het fictieve figuur voor ‘RO-beleid’ groter afgebeeld in vergelijking met de case Vlagtwedde. De projectontwikkelaar is actief op micro-niveau en wil zo snel mogelijk en zo veel

66

mogelijk zonneparken ontwikkelen. Landschappelijke inpassing is minder belangrijk voor een projectontwikkelaar. Het zonnepark, weergeven door het lichtgrijze vlak, zit op het raakvlak van vele niveaus en beleidsdomeinen. Dit laat nogmaals het belang zien van een goede institutionele afstemming.

Figuur 15: Een nieuw conceptueel model voor de case Vlagtwedde

67

Het verkrijgen van afstemming binnen een overheidslaag lijkt lastiger dan het verkrijgen van afstemming tussen overheidslagen. Dit geldt voor beide cases. Binnen een provincie of gemeente hebben RO en energie verschillende belangen. Afstemming wordt in beide cases verkregen door veel met elkaar te praten om op die manier begrip te krijgen voor elkaars standpunten.

De rules-in-form zijn bij de provincie Friesland strikter geformuleerd, terwijl de provincie Groningen een meer kwalitatieve insteek van het beleid heeft. Voor de rules-in-use in het project ontwerp en realisatie heeft dit tot effect dat er met een goede onderbouwing meer mogelijk is in de provincie Groningen dan in de provincie Friesland dat het geval is. Dit kan ook deels het verschil in ambitie verklaren.

Zoals Ostrom (2005) aangeeft kunnen instituties in een zonneparkproject niet volledig het gedrag van actoren verklaren. Goede institutionele afstemming tussen RO en energie betekent niet automatisch ook een goed project. Het IAD framework geeft ook aan dat externe factoren als fysieke en materiële kenmerken en kenmerken van de actoren belangrijk zijn in een project. In dit onderzoek bleken ook deze externe factoren belangrijk voor succes. De twee cases kennen een andere locatie: in het buitengebied en aangrenzend aan stedelijk gebied. Verder hebben de zonneparken een groot verschil qua oppervlakte. Ten slotte is ook de politiek erg bepalend voor succes.