In de ogen van de experts die hebben deelgenomen aan de expertmeeting bestaat het systeemrisico niet bij verzekeraars, althans in veel mindere mate dan bij
131 Bijlsma & Van Voorden 2011, p. 70. 132 Bijlsma & Van Voorden 2011, p. 72. 133 Bijlsma & Van Voorden 2011, p. 70. 134 DNB 2010b, p. 27.
135 Deze criteria liggen ook ten grondslag aan de door DNB ontwikkelde methode om systeemrelevante instellingen te identificeren. Zie p. 4-5 van de memorie van toelichting bij het consultatiedocument van 20 september 2012 voor een wetsvoorstel‘Bepalingen inzake een systeemrelevantiebuffer voor banken en beleggingsondernemingen’, te downloaden via www.internetconsultatie.nl.
136 Zie hierover nader hoofdstuk 4.
banken. Dat met name banken systeemrelevant kunnen zijn,138 wordt eveneens bevestigd door The Geneva Association Systemic Risk Working Group (hierna: TGA). Sterker nog, zij concludeert dat verzekeraars en herverzekeraars met hun ‘core business’ geen systeemrisico teweeg brengen. Wel lopen zij eventueel een systeemrisico wanneer er binnen de onderneming quasi-bankactiviteiten worden ontplooid.139 , 140 Een goed voorbeeld hiervan is verzekeraar American Inter-national Group (hierna: AIG). AIG ontplooide activiteiten in zowel de levens-als schadeverzekeringsbranche. Daarnaast verrichtte een klein onderdeel van het concern transacties op de financiële markten, bestaande uit het sluiten van credit default swap (hierna: CDS) contracten. Met het afsluiten van een CDS contract neemt de ene partij (de verkoper) tegen vergoeding een kredietrisico van de andere partij (de koper) over. Dat kredietrisico kan bijvoorbeeld bestaan uit het faillissement van een onderneming waar de koper zaken mee doet, of het gewoonweg niet betalen van de wederpartij aan de koper. Verwezenlijkt het risico zich, dan is de verkoper gehouden om de koper te compenseren. AIG trad veel op als verkoper van kredietbescherming, maar hield daar – zo bleek achteraf – onvoldoende kapitaal- en liquiditeitsbuffers voor aan.141
Als gevolg van de kredietcrisis heeft AIG uiteindelijk een substantieel bedrag moeten uitkeren op basis van de verkochte kredietbescherming en raakte daardoor zelf in financiële problemen. Omdat AIG de grootste verkoper van CDS contracten was, heeft de Amerikaanse overheid besloten om AIG te redden. AIG is een belangrijke schakel in het web– met andere woorden: is systeemrelevant – en het faillissement van AIG zou (mogelijk) leiden tot het faillissement van vele andere banken.142 , 143
Het systeemrisico wordt vooral aanwezig geacht bij banken, omdat er sprake is van een sterke onderlinge verwevenheid tussen banken via de interbancaire geldmarkt.144 Banken lenen elkaar onderling geld om tekorten op te kunnen vangen. Dit gebeurt tegen betaling van (interbancaire) rente.145 Onderlinge kredietverstrekking wordt als gevolg van het faillissement van een bank lastiger en dat kan leiden tot liquiditeitsproblemen bij andere banken. Deze onderlinge
138 Vanwege het systeemrisico is er inmiddels een project afwikkelplannen gestart. Het project houdt in dat op dit moment voor de drie grootbanken (ING, Rabobank en ABN AMRO, allen systeembanken) afwikkelplannen (zogenaamde‘living wills’) worden opgesteld. In deze afwikkelplannen wordt in wezen uitgewerkt hoe men ervoor wil zorgen dat een bank met financiële problemen weer levensvatbaar wordt gemaakt. Dit gebeurt in de eerste plaats door het stabiliseren van de kritische economische functies en vervolgens door het herstructureren van de bank door een autoriteit die hiervoor over speciale bevoegdheden beschikt (‘afwikkelautoriteit’). Brief Minister van Financiën d.d. 29 januari 2014, p. 2, te downloaden via www. rijksoverheid.nl. De aanleiding van dit project wordt gevormd door de BRRD-richtlijn (2014/59/EU, PbEU L 173/190). De richtlijn introduceert een verplichting voor instellingen om herstelplannen te maken die anticiperen op het in zwaar weer verzeild raken van instellingen (recovery plans) en voor toezichthouders om afwikkelplannen te maken voor het geval instellingen insolvent zouden raken (resolution plans). De Serière 2012a. Deze moest voor 1 januari 2015 geïmplementeerd zijn in nationale wetgeving. Zie art. 130 lid 1 van de richtlijn.
139 Geneva Association Systemic Risk Working Group 2010, p. 63.
140 De International Association of Insurance Supervisors (IAIS) komt tot dezelfde conclusies in haar rapport van november 2011, zie IAIS 2011.
141 Wouters 2011, p. 28. 142 Wouters 2011, p. 29.
143 Gelet op het verbod op het uitoefenen van een nevenbedrijf van art. 3:36 Wft betwijfel ik of er in Nederland verzekeringsbedrijven zijn die activiteiten ontplooien die niet tot de kern van het verzekeringsbedrijf behoren. Zie over art. 3:36 Wft nader paragraaf 2.2.3.
144 Bijlsma & Van Voorden 2011, p. 71.
145 De hoogte van de interbancaire rente wordt wel gezien als de graadmeter voor het vertrouwen van banken in elkaar.
verwevenheid ontbreekt bij verzekeraars, omdat verzekeraars zichzelf financie-ren door middel van de – vanwege de omgekeerde productiecyclus vooraf – geïncasseerde verzekeringspremies.146 Er wordt wel gezegd dat er geen hori-zontale verwevenheid bestaat tussen verzekeraars, maar enkel verticale verwe-venheid tussen verzekeraars en herverzekeraars.147 Het faillissement van een herverzekeraar heeft immers invloed op de financiële positie van een gewone verzekeraar; hij kan het herverzekerde risico in dat geval niet langer verhalen op of delen met148 de herverzekeraar. In de ogen van TGA leiden herverzekerings-activiteiten tot een verzachting van het systeemrisico, omdat de risico’s hierdoor over verschillende spelers in het verzekeringsveld worden verdeeld.149 Mijns inziens gaat deze argumentatie enkel op in de situatie dat een herverzekeraar in een financieel gezonde toestand verkeert. Juist door het faillissement van een herverzekeraar kunnen de risico’s niet meer worden gedeeld en daar schuilt nu juist het risico. De gevolgen van het faillissement van een herverzekeraar worden nog eens versterkt doordat herverzekeraars in een zeer geconcentreerde markt opereren, waarin wereldwijd slechts een klein aantal zeer grote spelers actief is.150 Daar komt bij dat verzekeraars – naast hun primaire functie om tegen betaling risico’s van verzekerden af te dekken – het investeren van de premie-inkomsten als secundaire functie hebben.151 Zoals aangegeven in paragraaf 2.7.3.1 investeren vooral levensverzekeraars de ontvangen premies. Zou een levensverzekeraar failliet gaan, dan zou dit kunnen leiden tot financiële pro-blemen bij bedrijven en organisaties waarin deze verzekeraar de premies heeft geïnvesteerd. Dit is weliswaar geen horizontale verwevenheid binnen de verzekeringsbranche zelf, maar kan wel leiden tot (financiële) verwevenheid met andere branches.
De grootte van de verzekeringsonderneming– een van de andere criteria voor het vaststellen van systeemrelevantie152 – is in de ogen van TGA niet zo relevant, als de verzekeraar maar zorgt voor een behoorlijke spreiding van de risico’s.153
Een verzekeraar spreidt zijn risico’s veelal geografisch, doordat de verzekerden meestal woonachtig zijn in verschillende regio’s en/of landen. Hierdoor leidt een storm in een bepaald gebied bijvoorbeeld niet tot schade bij alle verzekerden. Daarnaast spreidt een verzekeraar zijn risico’s door het aanbieden van verschillende soorten verzekeringen. Op die manier draagt de verzekeraar niet voor elke verzekerde hetzelfde risico. Als een bepaald verzekerd risico zich voordoet, dan hoeft de verzekeraar in kwestie niet in elke polis tot uitkering over te gaan. Deze vorm van risicospreiding is overigens enkel toelaatbaar wanneer de verzekeraar daarmee niet in strijd handelt met het compositieverbod van art. 2:28 Wft.154 Ook is elke verzekeraar in de ogen van TGA vervangbaar: er zijn geen verzekeraars die een monopoliepositie 146 Geneva Association Systemic Risk Working Group 2010, p. 20.
147 IAIS 2012, p. 9/10.
148 Of het gaat om het volledig verhalen op de herverzekeraar of het kunnen delen met de herverzekeraar is afhankelijk van de afspraken die tussen de verzekeraar en herverzekeraar gemaakt zijn. Zie hierover nader paragraaf 2.2.4.
149 Geneva Association Systemic Risk Working Group 2010, p. 25. 150 Bijlsma & Van Voorden 2011, p. 72.
151 Kamerstukken II 2011/12, 33 059, nr. 3, p. 3. 152 Zie hierover nader paragraaf 2.7.5.1.
153 Geneva Association Systemic Risk Working Group 2010, p. 24/25. 154 Zie hierover nader paragraaf 2.6.2.
bezitten ten aanzien van een specifieke verzekeringsvorm of die zo’n groot marktaandeel hebben dat dit niet over te nemen is door een of meerdere andere verzekeraars.155 Bijlsma en Van Voorden zijn een andere mening toegedaan: zij stellen zich op het standpunt dat het wegvallen van diensten van een grote zorgverzekeraar aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben, omdat de zorgver-zekeringsmarkt een geconcentreerde markt betreft.156 Dat de gevolgen van het faillissement van een zorgverzekeraar voor verzekerden met betrekking tot de dekking nihil zijn vanwege de aanwezigheid van een garantieregeling, zal ik nader uitwerken in paragraaf 3.4.3.2.