B ELEIDSDOMEIN ONDERGROND

In deze paragraaf beschrijf ik achtereenvolgens de belangrijkste discoursen, actoren, hulpbronnen en spelregels die kenmerkend zijn voor het beleidsdomein ondergrond.

D

Vanuit de lagenbenadering staat in de ondergrond de bodem, het water en het in de bodem en het water bevindende leven centraal. Deze worden gekenmerkt door processen die deel uitmaken van kringlopen op een lokale, regionale en soms mondiale schaal, en het trage verloop van processen. Deze kenmerken zijn sterk gerelateerd aan milieuplanning, waarin de bescherming en optimalisering van specifieke milieuaspecten centraal staat. Het belang dat hierbij voorop staat is niet zozeer ruimtelijke kwaliteit, maar wel ondergrondkwaliteit (Puylaert et al., 2009). Ondergrondkwaliteiten kunnen worden onderverdeeld in draagkwaliteiten, productiekwaliteiten, informatiekwaliteiten en regulatiekwaliteiten. “De eerste drie kwaliteiten zijn vooral aan de orde wanneer we de ondergrond willen gebruiken voor het ontplooien van allerlei activiteiten, zoals landbouw, delfstofwinning, woningbouw, wegenaanleg. Het gaat daarbij vooral om het benutten van de geschiktheid van de ondergrond voor deze activiteiten. De ruimtelijke ordening is in eerste instantie gericht op deze kwaliteiten van de ondergrond” (Rijksoverheid, 2006). Met name de regulatiekwaliteiten vallen binnen het domein van de

35 milieuplanning. Het centrale uitgangspunt daarin is dan ook de bescherming en optimalisering van deze specifieke regulatiekwaliteiten. In de tabel op de volgende pagina zijn de specifieke kwaliteitsaspecten geoperationaliseerd.

Draagkwaliteit Productiekwaliteit Informatiekwaliteit Regulatiekwaliteit

Basis voor bouwactiviteit Gewasproductiecap aciteit Cultuurhistorische betekenis Schone bodem Ondergrondse infrastructuur Voorraad delfstoffen Diversiteit landschapsbeeld Levende bodem Ruimte voor

opslag van stoffen

Voorraad fossiele energie Ecologische diversiteit Stabiele bodem Warmte- en koude opslag Geothermische energie Geomorfologische diversiteit Waterfiltrerende bodem Waterbergende bodem Stabiliteit ecosysteem

Tabel 2: Kwaliteitsaspecten ondergrond (bron: www.ruimtexmilieu.nl)

Het centrale uitgangspunt in het beleidsdomein ondergrond is bescherming van de ondergrondkwaliteiten, dit is de heersende discours. De route, strategie, om dit te bereiken wordt gekenmerkt door beheer en bescherming. De laatste jaren begint ook gebruik van de ondergrond actueel te worden, dit is meer gerelateerd aan de draag-, productie-, en informatiekwaliteiten.

A

Bescherming en beheer wordt nagestreefd door verschillende actoren en coalities, zowel uit het publieke als private domein. De belangrijkste bevoegdheden en verantwoordelijkheden om de beschermende uitgangspunten van het beleidsdomein ondergrond te borgen liggen op het overheidsniveau. De verschillende belangen die belangrijk zijn in de ondergrond zijn ontstaan vanuit een sectorale beleidspraktijk, dit heeft een sectorale organisatie tot gevolg (Vrieswijk et al., 2010). Binnen het beleidsdomein ondergrond worden de ondergrondkwaliteiten en belangen geborgd door verschillende beleidssectoren. Dit uit zich in een afdeling bodem, water, archeologie, beheer en onderhoud, milieu en civiele techniek. Deze beleidssectoren streven vooral naar optimale bescherming van hun eigen belang en kennen weinig collegialiteit met andere beleidssectoren (Westerhof & Nuiver, 2011, pp. 10, 19). De belangrijkste beleidssectoren binnen het beleidsdomein ondergrond zijn bodem(kwaliteit), energie en water. De sectorale belangen, de bescherming van de ondergrondkwaliteiten, moeten worden gewaarborgd. Het belangrijkste kenmerk van het beleidsdomein ondergrond wat betreft de dimensie actoren is wel dat de ondergrondkwaliteiten verdeeld zijn onder verschillende beleidssectoren waartussen

36 weinig samenwerking lijkt te bestaan. Sectorale belangen moeten bovenal ook worden geïntegreerd om ruimtelijke ordening van de boven- en ondergrond mogelijk te maken (Vrieswijk et al., 2010, p. 14).

H

De belangrijkste instrumenten die de bevoegde actoren hebben om hun beschermende uitgangspunten te borgen zijn allerlei operationele en strategische planvormen waarin zij beleid kunnen vastleggen, de bevoegdheid om kwaliteitsnormen te toetsen en daaraan gekoppelde vergunningsverlening (Hidding, 2006). Vaak wordt voor ieder milieu of ondergrondaspect een plan opgesteld waarin de hoofdlijnen van het te voeren beleid worden vastgelegd. Voor de ondergrond is het nog relatief onbekend welke planvormen hier allemaal geschikt voor zijn omdat de beleidspraktijk nog relatief jong is. Met name in structuurvisies wordt beleid opgenomen en er wordt nog onderzocht wat de mogelijkheden zijn om de ondergrond op te nemen in bestemmingsplannen. Een ander belangrijk instrument waarover de actoren beschikken om hun beschermende uitgangspunten te borgen zijn de wettelijk te handhaven kwaliteitsnormen. Indien bij een ruimtelijke ontwikkeling niet aan een bepaalde kwaliteitseis wordt voldaan biedt de mogelijkheid om de ontwikkeling tegen te houden, bijvoorbeeld door een benodigde vergunning niet te verlenen. Verder beschikt men over zeer specifieke kennis en expertise ten aanzien van de verschillende beleidsthema’s die vallen binnen het beleidsdomein ondergrond.

S

De bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn sterk verdeeld over de verschillende overheidslagen. Voor het opstellen van een visie of van beleid is het van belang inzicht te hebben in deze bevoegdheidsverdeling (Akkerman, 2010, p. 67). Over het algemeen zijn de bevoegdheden verdeeld aan de hand van het belang van de activiteiten, dat wil zeggen dat activiteiten van nationaal belang worden geacht over het algemeen door het Rijk worden geregeld. Bovenlokale belangen worden door de Provincie geregeld en lokale belangen door gemeenten (Akkerman, 2010, p. 41). Gemeenten en provincies hebben veelal de mogelijkheid zelf beleid op te stellen mits zij zich houden aan de gestelde kaders. Kijken we naar de kwaliteiten (functies) van de ondergrond dan zijn er verschillende wettelijke kaders die de bescherming daarvan waarborgen. Voor de regulatiekwaliteiten zijn dit met name de Wet bodembescherming [Wbb] en de Waterwet [Ww], voor respectievelijk de bodemkwaliteit en (grond)waterkwaliteit en –kwantiteit. Informatiekwaliteiten zoals cultuurhistorische betekenis zijn vastgelegd in het verdrag van Malta (Vrieswijk et al., 2010). Voor een groot aantal functies

37 en kwaliteiten bestaan nog maar weinig spelregels, met name draagkwaliteiten zoals opslag van stoffen en warmte- en koude opslag en productiekwaliteiten zoals geothermie en opslag van stoffen. De beleidsvrijheid is in dit opzicht nog redelijk flexibel en biedt weinig rechtszekerheid.