12 CONCLUSIE
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe vindt besluitvorming over veiligheidsnormen voor hoogwaterbescherming in Nederland plaats? Deze vraag en de deelvragen zoals die beschreven zijn in de inleiding, worden hier beantwoord aan de hand van vier onderwerpen die bij elk van de commissies terugkomen: de aanleiding om een nieuw besluit te nemen, de rol en het werk van de adviescommissies, het uiteindelijke advies en de doorwerking van de gedane adviezen. Een uitzondering hierop is het besluit dat in 1956 is genomen over een veiligheidsnorm voor hoogwaterbescherming zonder dat dit vooraf werd gegaan door het advies van een commissie.
12.1 A
ANL EID I NGE N VOOR AD VIES COM M ISS IESDe aanleidingen voor de besluiten over veiligheidsnormen van de afgelopen 60 jaar zijn in te delen in drie categorieën.
12.1.1 WA T E R S N O O D
Een watersnood is een belangrijke reden om een adviescommissie in te stellen. Dit was het geval bij de eerste Deltacommissie, ingesteld naar aanleiding van de watersnoodramp van 1953. Ook de wateroverlast van 1993 was de aanleiding om een commissie in te stellen. De commissies worden ingesteld om te voorkomen dat een dergelijke gebeurtenis zich herhaalt. Ook de veiligheidsnorm uit 1956 is ingesteld naar aanleiding van de watersnood van 1953.
12.1.2 MA A T S C H A P P E L I J K E O N R U S T
Een andere aanleiding om een commissie in te stellen is maatschappelijke onrust. Tot twee keer toe heeft een conflict geleidt tot een situatie waarin een commissie gevraagd werd een norm te adviseren die niet alleen de veiligheid voldoende garandeerde, maar ook rekening hield met wat maatschappelijk haalbaar was. Dit was voor zowel de Commissie Becht als de Commissie Boetien I het geval.
12.1.3 VE R W A C H T E V E R A N D E R I N G E N
Noch een watersnood noch een conflict was de aanleiding voor de Deltacommissie 2008. Deze commissie werd ingesteld naar aanleiding van verwachte veranderingen in klimaat, demografie en economische omstandigheden. Vooral de zorgen voor veranderingen in het klimaat en de gevolgen hiervan voor de Nederlandse waterhuishouding stonden sterk in de belangstelling op het moment dat de commissie werd ingesteld. De commissie werd gevraagd hoe met deze veranderingen de komende tweehonderd jaar omgegaan dient te worden zodat een toekomstige ramp voorkomen kan worden.
122
12.2 R
OL EN WERK VA N D E AD VIES COM M ISS IEHoewel de commissies alle vijf één of meerdere nieuwe veiligheidsnormen voor hoogwaterbescherming hebben geïntroduceerd, verschillen zij sterk in de manier waarop zij tot een advies zijn gekomen, als ook in samenstelling en qua rollen die zij op zich namen. Er hebben wetenschappelijke commissies, politieke commissies en tussenvormen hiervan bestaan. Ook wanneer het probleem en het geografisch gebied sterk overeenkomen, zoals dit het geval was bij de Commissie Rivierdijken en de Commissie Boertien I, kunnen de commissies in samenstelling, tijdsduur en aanpak zeer sterk verschillen.
De verschillen tussen de commissies worden duidelijk weergegeven door de spinnenwebdiagrammen. Adviseren gold bij elk van de commissies als hoofdtaak. De deltacommissies hadden daarbij een sterke focus op onderzoek, terwijl de commissies die waren ingesteld naar aanleiding van maatschappelijke onrust, de commissies Becht en Boertien I, juist waren ingesteld om te bemiddelen. Ook bezinning op complexe en problematische situaties speelde bij deze commissies een rol. Dit was ook het geval bij de Deltacommissie 2008, zij het in een totaal andere situatie dan bij de commissies Becht en Boertien I. Stimulering speelde een grote rol bij de Deltacommissie 2008, omdat er geen vastgelopen beleid losgetrokken hoefde te worden, maar een verandering bewerkstelligd moest worden (het veiliger maken van Nederland en voorbereiden op toekomstige veranderingen). Bij de rol van bevechten doet een commissies duidelijke, richtinggevende uitspraken die een doorslaggevende rol hebben. Dit was het geval bij de commissies Boertien I (veiligheidsnormen, LNC-waarden, uitgekiend ontwerpen en invoering van de MER-procedure), de commissie Boertien II (koppeling grind, veiligheid en natuur, niet bouwen binnen 1/1250 lijn en introductie 1/250 norm) en de Deltacommissie 2008 (12 duidelijke richtinggevende beleidsuitspraken en het veiligstellen van toekomstige budgetten). Opvallend is dat vooral de laatste drie commissies deze rol van bevechten hebben. Hierin is wellicht een verschuiving te zien waarin advisering over waterbeleid niet enkel over technisch waterbeheer gaat, maar vele andere beleidsterreinen raakt.
12.3 A
D VIEZEN VA N D E CO M M ISSIE SAlle commissies, op de Deltacommissie 2008 na, adviseren een norm in de vorm van een overschrijdingskans in combinatie met een maatgevende hoogwaterstand of een maatgevende afvoer. Een overzicht van deze adviezen is te vinden in Tabel 25. Economische optimalisatie vormt de basis van alle commissieadviezen. Bij economische optimalisatie wordt de meest efficiënte optie bepaald door een afweging van de kosten om een bepaalde mate van veiligheid te bieden, en de vermindering van de
123 rampschadeverwachting. De mate waarin de uitkomst van de kosten-batenanalyse overeenkomt met de geadviseerde norm(en) wisselt echter. Geen van de commissies heeft het economisch optimum één op één vertaald naar de geadviseerde norm. De redenen waarom er van het economisch optimum wordt afgeweken zijn verschillend.
De economische optimalisatie van de eerste Deltacommissie gaf een overstromingskans van 1/125.000. In de vertaling naar overschrijdingskans (zie bijlage III) lijkt er geredeneerd naar een overschrijdingskans van 1/10.000. Dit was ook de uitkomst van de berekening van de maatgevende waterstand in een scenario gelijk aan de ramp van 1953 waarbij de omstandigheden nog ongunstiger waren. De overschrijdingskans was hiermee al drie maal kleiner dan de kans op omstandigheden als in 1953. Een hogere bescherming werd financieel onhaalbaar geacht (Interview Van Gulik, 2009).
Bij de commissies Becht en Boertien I was de schade aan LNC-waarden bij dijkverhogingen een reden om van het economisch optimum af te wijken. Bij de Commissie Becht is er om deze reden niet voor de 1/3.000 norm gekozen die op dat moment gold, maar voor de 1/1.250 met een
bijbehorende maatgevende afvoer van 16.500 m3/s. De Commissie
Boertien I heeft om dezelfde reden gekozen voor een andere wijze van extrapolatie waarmee bij de 1/1.250 norm geen maatgevende afvoer van
16.5000 m3/s bij Lobith hoorde, maar 15.000 m3/s.
De Commissie Boertien II adviseerde als enige van de onderzochte commissies een strengere norm dan het economisch optimum. Het economisch optimum hield in Limburg in dat er nauwelijks maatregelen genomen zouden worden. Dit was maatschappelijk gezien onaanvaardbaar in het licht van de wateroverlast van 1993. Daarom adviseert de commissie de 1/250 norm.
De Deltacommissie 2008 is de eerste commissie die een advies doet voor het gehele land en daarmee ook een gelijke basis adviseert voor de normen in het gehele land. Dit is een wijziging ten opzichte van huidig beleid waarbij telkens om verschillende redenen van het economisch optimum is afgeweken. Wel geeft de Deltacommissie 2008 aan dat naast het economisch optimum andere factoren zijn die meetellen, namelijk het individueel risico en het groepsrisico. Ook dient bij een berekening van het economisch optimum geen standaard kosten-batenanalyse te worden gedaan, maar een maatschappelijke kosten-batenanalyse waarin ook schade aan LNC-waarden en maatschappelijke ontwrichting worden meegenomen. Op basis van deze factoren verwacht de commissie dat de huidige normen in Nederland te laag zijn. De Deltacommissie 2008 is de