Analyse van nationale generieke instrumenten

Nationaal zijn er diverse generieke instrumenten beschikbaar om maatschappe- lijke dienstverlening door de landbouw op het gebied van natuur, water en land- schap te stimuleren. Belangrijke instrumenten zijn daarbij de Catalogus groen- blauwe diensten, het Programma Beheer en het subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer. Hieronder gaan we kort in op de kenmerken en mogelijk- heden van deze instrumenten, alsook op het recente advies van de Commissie Rinnooy Kan over de financiering van het landschapsonderhoud in ons land.

Catalogus groenblauwe diensten

Groenblauwe diensten is een verzamelnaam voor activiteiten van agrarische on- dernemers op het gebied van landschap, natuur, water en toegankelijkheid van het platteland. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om weidevogelbeheer, de realisatie

85 van wandelpaden, bloeiende randen langs akkers, slootkantbeheer, onderhoud

aan heggen en singels. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het ministerie van LNV hebben de afgelopen jaren intensief samengewerkt om een Catalogus groenblauwe diensten samen te stellen. Deze catalogus is een gereedschaps- koffer waarmee overheden een regeling met maatregelen/pakketten kunnen ontwikkelen op het gebied van aanleg en beheer van natuur, landschap, water, recreatie en cultuurhistorie (IPO/LNV, 2007). In het handboek staan geen pak- ketten, maar honderden maatregelen en maximumprijzen voor werkzaamheden en opbrengstderving. Hiermee kunnen overheden zelf een pakket samenstellen en de prijzen bepalen op basis van de maximumprijzen in de catalogus. De lijn in de catalogus voldoet aan de voorwaarden voor staatssteun, aangezien de Euro- pese Commissie de catalogus heeft goedgekeurd.

Programma Beheer

Het Programma Beheer is een samenhangend pakket van maatregelen en sub- sidies voor het beheer van bossen, natuur en landschap in Nederland. De rege- ling is nu nog landelijk, maar bestaat per 1 januari 2010 uit de Provinciale Subsidieregeling Natuurbeheer (PSN) en de Provinciale Subsidieregeling Agra- risch Natuurbeheer (PSAN). Het belangrijkste verschil tussen beide regelingen is dat de PSAN bedoeld is voor gronden waar landbouw de hoofdfunctie blijft, ter- wijl de gronden onder PSN een blijvende natuurbestemming hebben. Gezien de aard van ons project is daarom vooral PSAN van belang, dus daar zullen we ons op richten. De subsidies binnen PSAN richten zich op: 1) de instandhouding van natuurwaarden op landbouwgronden, 2) het beheer en onderhoud van land- schapselementen en 3) de aanleg en beheer van tijdelijk bos. Boeren en parti- culieren kunnen een bijdrage krijgen voor het aanbrengen en beheren van landschapselementen en het aanpassen van hun bedrijfsvoering zodat weide- vogels of inheemse plantensoorten een goede kans krijgen om te blijven voort- bestaan.

Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer

Het Programma Beheer in de huidige vorm gaat binnenkort op de schop. Per 1 januari 2010 gaan PSAN en PSN over in het Subsidiestelsel Natuur- en Land- schapsbeheer (SNL). Vanaf 2007 werken de provincies in nauw overleg met het ministerie van LNV en terreinbeheerders aan dit nieuwe subsidiesysteem voor het beheer van natuur en landschap en zij voeren het dan ook uit. Het SNL ken- merkt zich door een meer gebiedsgerichte benadering, minder details bij de sturing en meer verantwoordelijkheid voor en vertrouwen in de beheerders van natuur. De provincies willen onder meer het afrekenen op resultaat afschaffen,

86

het stelsel beter laten aansluiten bij de Catalogus groenblauwe diensten en het systeem van natuurtypen vereenvoudigen (LEI, 2008). In het nieuwe stelsel is het ook mogelijk om regionale pakketten toe te voegen; de financiering van die pakketten is de verantwoordelijkheid voor de provincie. Het nieuwe stelsel maakt gebruik van een nieuwe indeling in natuur- en beheertypen. Deze is be- schreven in de Index Natuur- en Landschapstypen, een gemeenschappelijke na- tuurtypologie voor overheden en beheerders. In totaal zijn er vanaf volgend jaar in heel Nederland ruim 70 beheertypen voor natuurbeheer, agrarisch natuurbe- heer en landschapsbeheer, zoals kruidenrijk grasland, hoogveen, beukenbos, houtwal en hoogstamboomgaard.

Advies Task Force Financiering Landschap Nederland

In 2008 heeft de Task Force Financiering Landschap Nederland, onder voor- zitterschap van Alexander Rinnooy Kan, een advies uitgebracht over de finan- ciering van het landschap in ons land. Het advies richtte zich met name op agrarische cultuurlandschappen, ofwel gebieden waar de landbouw de dominan- te grondgebruiker is. De Task Force stelt een gebiedsgerichte benadering voor: als lokale maatregelen en doelen herkenbaar zijn, zullen private partijen ook eerder bereid zijn om bij te dragen aan een fonds. Daarnaast staat in het advies het agrarisch ondernemerschap centraal, omdat volgens de Task Force 'een renderende bedrijfsvoering op de lange termijn de beste perspectieven biedt voor de continuïteit van fraaie en toegankelijke agrarische cultuurlandschappen'. Verder geeft het advies aan dat gebiedspartijen waar mogelijk moeten streven naar private financiering en dat de overheid publieke middelen moet inzetten waar dat nodig is. Als mogelijkheid daarvoor komt een planbatenheffing naar vo- ren: een heffing op de baten voor de eigenaar bij een bestemmingswijziging die voor hem voordelig uitpakt, bijvoorbeeld wanneer een recreatiewoning door een planwijziging ineens bestemd is voor permanente bewoning. Een andere moge- lijkheid is het aanscherpen van 'bovenplanse verevening': financiële overschot- ten in winstgevende ('rode') projecten gebruiken om tekorten in 'groene' projecten te dekken. Vooralsnog kan 'bovenplanse verevening' alleen plaatsvin- den op basis van vrijwilligheid, maar de Task Force stelt dat 'het billijk is om de aantasting van de groene ruimte door economische ontwikkelingen, verplicht te compenseren.' Als laatste stelt de Task Force dat provincies een regieverant- woordelijkheid moeten hebben en pleit zij voor nationale cofinanciering voor re- gionale en private initiatieven.

87

5.3 Analyse van 'regionale best practices'

Groenblauw stimuleringskader provincie Noord-Brabant

Met het Groen Blauw Stimuleringskader wil de provincie Noord-Brabant het Bra- bantse landschap en het waterbeheer verbeteren en de mogelijkheden vergro- ten om van het landelijk gebied te genieten. Het Groen Blauw Stimuleringskader is bedoeld voor alle grondeigenaren die willen bijdragen aan natuur- of land- schapsbehoud. Als een grondeigenaar maatregelen op zijn grond treft die bij- dragen aan natuur- of landschapsbehoud, dan kan hij daarvoor een passende vergoeding krijgen.

De provincie werkt voor de uitvoering van de regeling samen met gemeen- ten en waterschappen. Minimaal drie gemeenten en/of waterschappen sluiten samen met de provincie Noord-Brabant een gebiedscontract af. Daarin staat hoeveel men wil investeren in natuurbehoud en -ontwikkeling en welke beheer- pakketten er in het afgesproken gebied zullen worden opengesteld.

Het geld dat gemeenten en waterschappen in het gebied willen inzetten voor deze regeling, zal de provincie verdubbelen. Onder andere gemeenten en land- bouw- en natuurgebiedskenners denken mee in de uitvoering. Het uitgangspunt is dat extra werk wordt vergoed. De hoogte van de vergoedingen voor zoge- noemde 'groene of blauwe diensten' is samen met kenners van het gebied be- paald.

Wanneer een grondeigenaar ervoor kiest om diensten te verlenen in het ka- der van het Groen Blauw Stimuleringskader, dan is het handig te weten welke diensten daartoe behoren. Er zijn speciale pakketten samengesteld met meestal een vaste vergoeding en een aantal voorschiften over aanleg, onderhoud en in- zet van grond. Er is een gedetailleerd overzicht van de groene en blauwe pak- ketten beschikbaar.

Landschapsfondsen in Overijssel

Een Landschapsfonds is een bundeling van publieke en private middelen voor het inrichten en beheren van het landschap. Voor een duurzaam onderhoud en beheer van landschapselementen is het van wezenlijk belang dat de vergoedin- gen uit dit fonds structureel van aard zijn (garantie voor 20 tot 30 jaar). Lokale en regionale kennis en betrokkenheid van stakeholders is eveneens van eminent belang.

In Overijssel zijn er momenteel zes gebiedsfondsen actief, onder meer in Enschede, Zwolle en in het Nationaal Landschap Noordoost-Twente. De provin- cie heeft € 40 miljoen beschikbaar gesteld voor cofinanciering van deze ge- biedsfondsen en heeft in 2006 ook een beleidskader opgesteld voor groene en

88

blauwe diensten. Inmiddels is dit systeem van groene en blauwe Diensten al in 8 Overijsselse gemeenten in uitvoering; de overige gemeenten hebben een der- gelijk systeem in voorbereiding en ontwikkeling (zie figuur 1).

Niettemin kost het vullen van de gebiedsfondsen vooralsnog veel moeite, tenminste voor wat betreft private financiering; er zit nog vooral publiek geld in, afkomstig van gemeenten en de provincie. Aanvullende financiering is daarom hard nodig. Het verplicht stellen van 'bovenplanse verevening' ten gunste van in- vesteringen in het landschap, zoals de eerder genoemde Task Force Financie- ring Landschap voorstelt, kan daar naar verwachting aanzienlijk aan bijdragen.

Figuur 5.1 Status van groenblauwe diensten in Overijssel per gemeente

89

Waterpark Het Lankheet in Overijssel

Het concept van waterparken stoelt op de gedachte dat private partijen (groen)blauwe diensten aanbieden, die bovenwettelijk zijn. Met dat idee in het achterhoofd is op Landgoed Het Lankheet bij Haaksbergen in 2006 een pilot- project gestart om te achterhalen of een waterpark aldaar technisch en eco- nomisch haalbaar is. Het is een grootschalig project met diverse betrokken partijen, waaronder Landgoed Het Lankheet, Provincie Overijssel, Waterschap Rijn en IJssel en Wageningen UR. Op het landgoed zijn helofytenfilters (zuive- ringsmoerassen) aangelegd met als primaire functie waterzuivering. Het park draagt ook bij aan andere (water)doelstellingen: productie van biomassa, piek- waterberging, antiverdroging en recreatiemogelijkheden.

Het concept waterparken is nog volop in ontwikkeling. Uit een studie van De Blaeij en Reinhard (2008) blijkt dat in Lankheet de genoemde maatschappelijke diensten in een maatschappelijke kosten-batenanalyse een positief saldo opleve- ren. Dat betekent dat de diensten de maatschappij meer baten opleveren dan ze kosten. Lankheet en andere waterparken kunnen zodoende een belangrijke bij- drage leveren aan multifunctioneel landgebruik en een wezenlijke rol spelen bij maatschappelijke (water)opgaven. Daar staat echter tegenover dat de kosten en baten niet gelijkelijk verdeeld zijn: de private partij maakt de kosten, maar de baten zijn grotendeels voor de maatschappij. Op Lankheet is er vooralsnog geen financiële vergoeding voor de maatschappelijke dienst en de inkomsten via biomassa (riet) zijn voor de ondernemer niet toereikend. Om waterparken suc- cesvol te maken, moet er daarom voldoende financiële compensatie zijn voor de private partij die de dienst aanbiedt.

Boeren met water

'Boeren met water' betekent dat boeren op hun bedrijf actief mogelijkheden creëren om waterberging en waterbeheer in hun bedrijfsvoering op te nemen. In 2006 is in dat kader in Overijssel een pilotproject opgestart om de mogelijkhe- den voor piekwaterberging op graslandpercelen te onderzoeken. Op een melk- veebedrijf van in totaal 52 ha is 4 ha grasland ingericht voor piekwaterberging. Het melkveebedrijf, DLG-Oost, Waterschap Groot Salland en instituten van Wa- geningen UR hebben het project uitgevoerd; de voornaamste opdrachtgevers waren de Provincie Overijssel en het ministerie van LNV. Inmiddels is het pilot- project afgerond. Het project maakt duidelijk dat piekwaterberging op grasland zeker voorziet in de behoefte van waterschappen. Een dergelijke 'blauwe dienst' voorkomt dat waterschappen de grond aan de landbouw moeten onttrekken. Lage percelen liggend aan de waterloop verdienen hierbij de voorkeur. Belang- rijke voorwaarden zijn dat de boer of landeigenaar enthousiast is en dat er

90

voldoende financiële compensatie is om het lagere bedrijfsresultaat te compen- seren. Er zijn ook knelpunten: er zijn risico's voor verslechtering van de water- kwaliteit, omdat er mogelijk meer uitspoeling van N en P is in het groeiseizoen; de graskwaliteit op 'blauwe' graspercelen gaat omlaag; piekwaterberging leidt tot hogere grondwaterstanden.

Boeren met landschap en natuur in de regio Winterswijk

In grote gedeelten van het gebied rondom Winterswijk in de Achterhoek zijn de productieomstandigheden voor de landbouw matig. Daar staat tegenover dat het landschap prachtig is en de natuur waardevol en dat recreatie in het gebied toeneemt. Daarom hebben Geerts et al. (2008) een beloningssysteem voor be- heer van landschap en natuur in dit Nationaal Landschap uitgewerkt. Dit sys- teem is gebaseerd op puntenwaardering: agrariërs krijgen punten toegekend voor bijdragen op het gebied van landschap, natuur en milieu, cultuurhistorie, educatie en openstelling. De totale vergoeding voor de 'groene dienst' die de ondernemers leveren, is het aantal punten vermenigvuldigd met een vastgesteld bedrag per punt. Bij voorkeur blijft de regie in regio, bijvoorbeeld stichting WCL Winterswijk (WCL staat voor waardevol cultuurlandschap).

Een concreet beloningssysteem biedt goede kansen voor agrarische onder- nemers om tegen een vergoeding 'groene diensten' te leveren. Daarbij is zelf- organisatie van boeren en landeigenaars van wezenlijk belang, omdat het Nationaal Landschap niet stopt bij de erfgrens (Polman en Slangen, 2008). Een van de belangrijkste knelpunten dat er momenteel geen stelsel voor groen- blauwe diensten bestaat in het gebied. Bovendien is er nog geen landschaps- fonds voor het Nationaal Landschap Winterswijk. In Polman en Slangen (2008) komt naar voren dat men het fonds wellicht kan vullen met inkomsten uit de OZB, nationale gelden en toeristenbelasting, maar daar is nu nog geen sprake van. Verder verdient ook het schaalniveau aandacht: mogelijk is de schaal van Nationaal Landschap Winterswijk voor een gebiedsfonds te beperkt.

De Nije Pleats in Fryslan: ontwikkeling landbouw met behoud van het Friese landschap

In februari 2009 is het resultaat van een onderzoek over de landschappelijke inpassing van agrarische bedrijven en megastallen in de provincie Fryslân ge- presenteerd. Daarin wordt het belang van ruimtelijke kwaliteit in Fryslân onder- streept. 'Samen willen de uitdaging aangaan om met ontwerpen en inrichtings- voorstellen te komen, waarin integraal naar de omgeving is gekeken. Waarin

91 kansen worden benut om de agrarische bedrijfsvoering te versterken en te ver-

duurzamen en ook om landschap, natuur en milieu op te knappen.

Naast het adviesboek met beleidsadviezen heeft het onderzoek een praktisch werkboek opgeleverd. Voor landschappelijke inpassing is een landschappelijk in- richtingsplan een voorwaarde. De landschappelijke inrichting van agrarische bouwpercelen is bepalend voor de ruimtelijke kwaliteit in relatie tot de omge- ving. Het werkboek geeft praktische handreikingen voor de landschappelijke in- passing van agrarische bedrijven met uitbreidingsplannen.'

Eén van de adviezen betreft het actief bijstaan van agrarische bedrijven met het instellen van een loket of aanspreekpunt waar grote uitbreidingsverzoeken gecoacht, gefaciliteerd en getoetst worden. Dus middels een systematische en gestructureerde begeleiding van initiatieven wordt getracht zo veel ruimtelijke kwaliteitswinst te boeken. Voor de boer in kwestie kan dan een oplossing wor- den geboden mét een gezond agrarisch perspectief.

Uit dit onderzoek volgen enkele belangrijke aandachtspunten:

- Voor de landschappelijke inpassing van een uitbreiding of ver-/inplaatsing van een bedrijf geldt meer dan de oppervlakte van het bouwperceel het land- schappelijk kader als grens. Dit kader is richtinggevend voor de omvang en uitbreidingsrichtingen van het agrarische bedrijfserf.

- Het proces van ruimtelijke schaalvergroting in de landbouw heeft een zoda- nige impact dat de overheid niet meer kan volstaan met de klassieke rol van plantoetser, maar meer de rol van procesbegeleider of gebiedsontwikkelaar aan dient te nemen.

- Landschappelijke inrichting van agrarische bouwpercelen is en blijft een on- derwerp van zorg. De inrichting van erven is vaak matig, terwijl juist blijkt dat de landschappelijke inrichting van de bouwpercelen bepalend is voor de ruimtelijke kwaliteit in relatie tot de omgeving.

Knooperven in Twente

Knooperven zijn boerenerven die door middel van paden en beplanting met el- kaar verbonden zijn. Het knooperf organiseert als het ware het landschap met zijn tentakels van routes en beplantingen, en vormt op die manier het ordenend principe voor het buitengebied. Dit concept beoogt:

- beter tegemoet te komen aan de woonwensen van mensen in de regio en de vraag naar woon-/werklocaties inclusief eventuele locaties waar zorg in ver- schillende vormen kan worden aangeboden;

- versterken van de agrarische structuur waardoor grootschalig landbouw in een kleinschalig landschap beter mogelijk wordt;

92

- duurzaam versterken van de landschappelijke kwaliteit door het introduceren van nieuwe eigenaren, ontwikkelaars en beheerders van landschappelijke elementen;

- beter toegankelijk maken van het landelijk gebied door de aanleg van wan- del- en fietspaden op de Knooperven;

- creëren van extra mogelijkheden voor behoud cultuurhistorisch belangrijke boerderijen en erven.

Inmiddels heeft gemeente Tubbergen een eerste stap gezet met de aankoop van een agrarisch bedrijf, waar op het erf 7 woningen in bestaande gebouwen en deels nieuwbouw komen. Het erf komt in gezamenlijk eigendom van de be- woners die ook verantwoordelijk zijn voor het onderhoud aan het landschap en de vrijgekomen landbouwgrond wordt verkocht aan boeren die wil uitbreiden.

Echt Overijssel!

Echt Overijssel! heeft tot doel om rendabele regionale samenwerkingsverbanden te creëren tussen akkerbouwers, natuurbeheerders en hun ketenpartners (van toeleveranciers tot horeca en recreatie). Op die manier komt een regionale landbouw tot stand, die streekeigen producten en diensten voortbrengt met een eerlijke prijs. Het initiatief voor dit project is genomen door ASG Veehouderij, Stichting Dianthus en Vereniging Natuurmonumenten. De provincie Overijssel heeft subsidie voor de komende jaren toegekend. Bioconnect (LNV) en Natuur- monumenten financieren mee.

Echt Overijssel! gaat uit van samen denken en samen doen. De verschillende partners in het project zetten in op schaalvergroting, maar dan anders. Het moet resulteren in vergaande samenwerking in de regio en een grote strategi- sche ruimte voor regionale productiesystemen, gesloten kringlopen en hoge na- tuur- en landschapswaarden.

5.4 Reeds ondernomen initiatieven in Limburg

Verhandelbare ontwikkelingsrechten

In Limburg zelf heeft de provincie reeds een methode ontwikkeld om enerzijds de achteruitgang van de kwaliteit van het landelijk gebied te stoppen en ander- zijds daarvoor publiekprivate financiering te vinden. Die methode is gebaseerd op het Amerikaanse systeem van verhandelbare ontwikkelingsrechten (VOR) en is VORm genoemd, ofwel VOR-methode. VORm draait om een uitruil tussen land-

93 schappelijke kwaliteit, leefbaarheid en economie, op basis van goede samen-

werking tussen publieke, private en particuliere partijen. Meer concreet: econo- mische ontwikkeling toestaan op een plaats waar dat nog niet mag, op voorwaarde dat de markt voldoende opbrengsten genereert om op een andere plaats het verlies aan landschappelijke kwaliteit ruimschoots te compenseren (Knowhouse, 2009).

Met gebiedsVORm, de variant in het gebiedsproces, is nog weinig praktijk- ervaring opgedaan. In de pilotlocatie Gulpen-Wittem bleken voldoende uitruil- mogelijkheden en ontwikkelingskansen te liggen, maar ontbrak het gevoel van urgentie bij de gebiedspartijen. Om die reden is het gebiedsproces aldaar ge- stokt (Knowhouse, 2009). Het is dus belangrijk dat er in een gebied niet alleen voldoende uitruilmogelijkheden en ontwikkelingskansen liggen, maar dat de op- gave ook in de perceptie van de gebiedspartijen urgent is. Het voornemen is dat VORm als instrument binnenkort op zal gaan in het Limburgs Kwaliteitsmenu (zie onder).

Kwaliteitsmenu

Bij niet-gebiedseigen ruimtelijke ontwikkelingen (die eerst niet mogelijk waren krachtens het bestemmingsplan) ten behoeve van wonen en werken (buiten de vastgelegde contouren) heeft de provincie Limburg recent een nieuw systeem ontwikkeld, het zogenaamde 'Limburgs Kwaliteitsmenu'. Daarbij dienen degenen die profiteren van deze ruimtelijke ontwikkelingen ter compensatie een extra kwaliteitsbijdrage aan het landelijk gebied te leveren. Deze bijdragen kunnen zowel plaatsvinden in natura (landschappelijke inpassing, sloop gebouwen, na- tuurontwikkeling) als geldelijk in een gemeentelijk kwaliteitsfonds. Vanuit dit fonds kunnen de kwaliteitsbijdragen (tegenprestaties) worden verdeeld en gefi- nancierd.

Die verdeling kan geschieden door per project of gebied een virtueel 'mandje' te vullen met tegenprestaties (kwaliteitsbijdragen). Provincie en ge- meenten maken afspraken over deze te realiseren kwaliteitsbijdragen (via 'mandjes').

Momenteel is het zo dat bij de mogelijke tegenprestaties vooral wordt geke- ken naar natuurontwikkeling. Daarmee wordt de indruk gewekt dat het land- bouwareaal twee keer wordt verminderd via deze aanpak: 1) door de rode

In document Puzzelen met de ruimte in Limburg; Ruimteclaims in het Limburgs landelijkgebied (pagina 85-106)