Ambiguïteit in plaats van duidelijkheid

De Raad heeft een discoursanalyse uitgevoerd van het gebruik van de term systeemverantwoordelijkheid in de praktijk van het parlementaire debat (bijlage 1 bij dit advies). Doel was om de impliciete veronderstellingen en beelden over de rolopvatting van de rijksoverheid naar boven te halen. Onze analyse bracht vier ‘narratieve gedaanten’ van systeemverantwoordelijkheid naar boven. Als ideaaltypen zijn zij uitgewerkt in het verhaal van de systeem- verantwoordelijke als Bewaker, als Strateeg, als Idealist en als Manager. Uit die verschillende verhalen komt een divers beeld naar voren over wat onder systeem wordt verstaan. Hierna volgt een korte schets van de vier verhalen.

De Bewaker, systeemverantwoordelijkheid als rolvastheid

De Bewaker is zich bewust van zijn bijzondere positie. Vrijwel alle taken waar hij systeemverantwoordelijkheid voor draagt, zijn bij anderen belegd. Hij beziet dat van een afstand en is niet snel geneigd om te interveniëren. In zijn systeem zijn de kaders helder en de rollen duidelijk omschreven; wanneer iedereen in het systeem zijn werk doet, moet alles onder controle zijn. Mocht zich niettemin een incident voordoen, dan hapert het systeem en vraagt de Bewaker om opheldering. Wordt ingrijpen toch onvermijde- lijk, dan volgt een systeemaanpassing: verantwoordelijkheden worden verlegd en zo nodig rollen er koppen.

De Strateeg, systeemverantwoordelijkheid als procesmanagement

De wereld van de Strateeg verandert voortdurend. Dat vraagt om een systeem dat adaptief is en kan inspelen op dynamiek door het vinden van oplossingen en het onderweg beperken van de schade. De Strateeg zal niet proberen om te veel verantwoordelijkheid naar zich toe te trekken of te veel te structureren. Zijn optreden bestaat uit kleine stappen. Incidenten zijn de aanjagers van het proces, de oplossingen komen vooral uit de samenleving. Het is de rol van de Strateeg om de betrokkenheid van relevante spelers te bestendigen en het proces gaande te houden.

De Idealist, systeemverantwoordelijkheid als ‘storytelling’

De samenleving is van nature geneigd het goede te doen. Zolang er voldoende ruimte blijft bestaan voor initiatieven om te groeien, loopt het allemaal vanzelf. De Idealist is onvermoeibaar in zijn inzet om het verhaal steeds weer krachtig neer te zetten, te articuleren wat sluimerend aanwezig is en de inhoudelijke boodschap te herhalen. Hij toont zich betrokken en nabij. Een incident tornt niet aan het vertrouwen dat de Idealist in de samenleving heeft. Als hoeder van het systeem probeert hij dit vooral in balans te brengen met de samenleving.

De Manager, systeemverantwoordelijkheid als risicomanagement

In de samenleving dienen zich voortdurend nieuwe kansen en bedreigingen aan. De Manager zoekt onvermoeibaar naar mogelijkheden om risico’s te bedwingen en daartoe het systeem beter uit te rusten. Dat breidt zich uit met nieuwe wetten, regels, monitors. Interventies zijn er bij de Manager niet omwille van machtsvertoon. Hij neemt verantwoordelijkheid tegen wil en dank en grijpt in om erger te voorkomen. De Manager weet zich omringd door andere partijen die, net als hij, zoeken naar manieren om in tijden van onzekerheid duidelijkheid te bieden. De gezamenlijke betrokkenheid om het zo goed mogelijk willen regelen, sterkt hen allemaal.

De ambiguïteit van wat systeemverantwoordelijkheid betekent blijkt uit de verschillende houdingen die de systeemverantwoordelijke in het discours aanneemt. Met een beroep op systeemverantwoordelijkheid is de rijksoverheid soms terughoudend met ingrijpen (de Idealist, de Bewaker) en soms juist niet (de Manager, de Strateeg). En als zij ingrijpt, gebeurt dat met behulp van heel

verschillende instrumenten. Het kan gaan om codes en convenanten, om monitors en modelovereenkomsten, om wet- en regelgeving, maar ook om rondetafel- gesprekken of een moreel appel. Achter die verschillen in houding en instrumen- ten zijn in het discours ook verschillen in achterliggende wereldbeelden en waarden te herkennen. Dit draagt bij aan “toenemende verwarring van bevoegd- heden en politieke verantwoordelijkheden, waarbij uiteindelijk niemand meer echt aanspreekbaar is” (Raad van State 2015).

De ambiguïteit van het begrip systeemverantwoordelijkheid komt ook tot uitdrukking in de verschillende manieren waarop in de verhalen over systemen wordt gesproken en gedacht. In het verhaal van de Bewaker is het systeem bijvoorbeeld een stelsel van verantwoordelijke partijen, rollen en taken, en in het verhaal van de Manager ligt de nadruk sterker op een informatie- of monitoring- systeem. Ook wijst de uitgevoerde discoursanalyse op de verschillende legitime- ringen die schuilgaan achter de verhalen over systeemverantwoordelijkheid en het nut daarvan. Anders dan het bewaken van de orde zoals de Bewaker dat nastreeft, bedoelt de Strateeg veel nadrukkelijker de voortgang te bewaken. In dat verhaal wordt systeemverantwoordelijkheid dus gebruikt als middel om een proces op gang te houden. Ook bij de Idealist die stuurt op waardevolle verhalen en de Manager die gericht is op beheersing blijkt dat vanuit de verantwoordelijk- heid voor het systeem verschillende doelen worden beoogd. Het systeem kan op verschillende manieren worden ingezet.

De verschillende interpretaties van wat een systeem is en wat er in de praktijk mee wordt beoogd, zijn ook te herkennen in de perspectieven op systeemverant- woordelijkheid die Van der Steen et al. (2016) schetsen op basis van een juridische, een economische, een politicologische en een sociologische invalshoek. Vanuit juridisch perspectief ligt de focus bijvoorbeeld op ordening door wetten en regels en draait het om het borgen van waarden als rechtmatigheid, rechts- gelijkheid en rechtszekerheid. Een politicologische invulling van systeemverant- woordelijkheid richt zich op ordening op basis van (machts)verhoudingen en relaties waarbij het vinden van consensus en draagvlak centraal staat. Een sociologische invalshoek legt de nadruk op het proces waarin onderlinge relaties ontstaan en de randvoorwaarden (zoals omgangsvormen) waaronder deze leiden tot goede resultaten. Die verschillende perspectieven monden uit in verschillende handelingsrepertoires.

In de praktijk blijkt ‘het systeem’ dus geen vaststaand gegeven, maar een begrip waaraan op verschillende en ook tegenstrijdige manieren betekenis wordt gegeven. De belofte van duidelijkheid wordt niet ingelost.