Na het bekijken van de bevoegdheden per bodemfunctie is het van belang de belangrijkste hoofdlijnen van de bevoegdheidsverdeling nader te beschouwen. De bevoegdheidsverdeling is van invloed op de rol van de verschillende overheden. Van de verschillende overheidslagen zal kort uiteengezet worden wat voor bevoegdheden ze hebben en wat in grote lijnen de aard hiervan is. Tevens zal gekeken worden naar de relaties tussen de verschillende overheden. Dit geeft inzicht in de rol die gemeenten hebben, en wat gemeenten kunnen verwachten van andere overheden.
5.1 Europa
De Europese Unie heeft op een aantal beleidsterreinen kaderstellend beleid geformuleerd. Het gaat hierbij voornamelijk over beleid betreffende (grond-)water. De grondwaterrichtlijn, de nitraatrichtlijn en de kaderrichtlijn water zijn in dit geval het belangrijkst. Deze richtlijnen bevatten in veel gevallen normen. Een Europese kaderrichtlijn bodem is in ontwikkeling, maar deze is vooralsnog niet vastgesteld. Deze kaderrichtlijn dient vertaald te worden naar
beleid/regelgeving op nationaal niveau. Een voorbeeld hiervan is het actieprogramma nitraat, dat opgesteld is om ervoor te zorgen dat Nederland de doelstellingen uit de nitraatrichtlijn haalt. Buiten de kaderstellende richtlijnen zijn er ook in Europees verband verdragen overeengekomen. Een van deze verdragen heeft invloed op de bodem; het verdrag van Malta. Dit verdrag is in Nederland inmiddels verankerd in de Wamz. Tot slot financiert de EU verschillende projecten en stimuleert zij nieuwe ontwikkelingen, zoals CCS.
5.2 Rijk
Het Rijk heeft een veelheid aan verschillende rollen en bevoegdheden met betrekking tot nagenoeg alle bodemfuncties. Hieronder worden deze zeven rollen kort uiteengezet: - Een visievormende/beleidsvormende rol; het opstellen van een visie of beleid over
bepaalde beleidsterreinen. Voorbeeld hiervan is beleid over biodiversiteit, of het beleid voor de nationale landschappen.
- Het implementeren van Europees beleid, zoals de verankering van het verdrag van Malta in de Wamz of het actieprogramma nitraat naar aanleiding van de nitraatrichtlijn.
- Het verlenen van vergunningen voor het winnen van delfstoffen en/of aardwarmte, of het opslaan van stoffen in de ondergrond (mits dieper dan 100m voor delfstoffen, of dieper dan 500m voor aardwarmte). Ook worden er vergunningen verleend voor gas- en elektriciteitsnetten. Tot slot kan er een gedoogplicht worden toegekend door de minister van EZ.
- Een uitvoerende rol: Het Rijk is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor ontgrondingen in het zomerbed van Rijkswateren.
- Het stellen van kaders, waarbinnen andere overheden beleid kunnen maken, bijvoorbeeld het besluit bodemkwaliteit, of de regelgeving met betrekking tot bodemverontreiniging en de sanering daarvan.
- Het nemen van initiatief voor grote projecten; voorbeelden hiervan zijn CCS, of grote infrastructurele werken die vallen onder de tracéwet. Hierover wordt in overleg getreden met de betrokken lagere overheden. Het is mogelijk dat hieruit een inpassingsplan volgt.
40
- Het financieren en/of stimuleren van projecten en initiatieven. Een voorbeeld hiervan is de financiering voor bodemsanering voor de periode tot 2015 (de duur van het convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties), of het oprichten van een
garantiefonds voor aardwarmtewinning.
5.3 Provincie
De provincie heeft in vergelijking tot gemeenten en het Rijk slechts een beperkt aantal bevoegdheden. De provincies hebben vergunningverlenende taken, uitvoerende taken en
aanwijzende taken. De vergunningverlenende taken hebben betrekking op grondwater en WKO-installaties. Daarnaast zijn de provincies bevoegd gezag op het gebied van de Wbb, wat zowel een vergunningverlenende als een uitvoerende taak is. De aanwijzende taken behelzen de verantwoordelijkheden voor het aanleggen van hoofdwaterleidingnetten en het aanwijzen van gebieden welke beschermd dienen te worden vanwege hun cultuurhistorische en/of aardkundige waarde.
5.4 Waterschappen
Waterschappen zijn verantwoordelijk voor het waterbeheer. In relatie tot de ondergrond betekent dit dat de waterschappen verantwoordelijk zijn voor vergunningen voor kleine
grondwateronttrekkingen. Wat als kleine onttrekking gerekend wordt, verschilt per provincie. Het waterschap draagt ook zorg voor het grondwaterpeil. Dit grondwaterpeil volgt vaak de functie die op het bovenliggende land van toepassing is. Met de watertoets is er een instrument om waterhuishouding vroegtijdig bij de planvorming te betrekken.
Een belangrijke opgave voor de waterschappen is om ruimte te maken voor water. Voor een deel kan deze gevonden worden in de bodem, door bijvoorbeeld grondwaterpeilen te verhogen. Sindskort is het waterschap ook bevoegd voor de sanering van waterbodemoppervlakten.
5.5 Gemeenten
De gemeenten hebben vooral taken die gericht zijn op de uitvoering van het beleid van hogere overheden en op het bestemmen van de ruimte. Maar de gemeenten kunnen ook zelf, binnen de kaders van hogere overheden, beleid opstellen op sommige terreinen. Voorbeeld hiervan is de beleidsruimte die gemeenten hebben bij het besluit bodemkwaliteit. Ook binnen de Wamz is ruimte voor gemeenten om strengere, dan wel minder strenge eisen te stellen aan ingrepen dan het Rijksbeleid. Een aantal gemeenten is net als de provincies, bevoegd gezag betreffende de Wbb.
De belangrijkste bevoegdheid van de gemeente is het maken van een bestemmingsplan. Hierin kunnen zij ruimtelijk vastleggen welke functie waar mag en waar niet. Dit is voor de ondergrond vooral belangrijk voor het bepalen waar ondergronds gebouwd wordt en tot op zekere hoogte in hoeverre er rekening gehouden wordt met zaken als draagkracht. In het geval van een
nationaal/provinciaal belang kunnen hogere overheden echter een inpassingsplan maken. In sommige gevallen hebben de gemeenten zelf niet genoeg bevoegdheden en moeten zij in overleg treden met andere actoren of overheden. De gemeenten moeten in overleg waar het gaat om WKO, aardwarmtewinning, waterberging en kabels en leidingen.
41
5.6 Relaties tussen de verschillende overheden
Vrijwel alle bevoegdheden die het Rijk heeft, hebben implicaties voor de lagere overheden. De invloed van rijksbeleid kan variëren van het vormen van een visie, via het stellen van financiële en wettelijke kaders, tot, in het uiterste geval, het geven van een aanwijzing.
Over het algemeen zijn de bevoegdheden verdeeld aan de hand van het belang van de activiteiten. Dat wil zeggen dat activiteiten die van nationaal belang worden geacht over het algemeen door het Rijk worden geregeld11. Bovenlokale belangen worden door de provincie geregeld. Supranationale belangen worden echter vooralsnog niet door de EU geregeld, maar door de lidstaten onderling. In vrijwel alle gevallen is de vergunningverlenende instantie ook verantwoordelijk voor toezicht en handhaving.
In veel gevallen hebben gemeenten en provincies mogelijkheden om zelf beleid te maken, mits zij zich houden aan de gestelde kaders. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid om aan de hand van de generieke regelgeving beleid te maken dat rekening houdt met de specifieke situatie in een gebied.
Opvallend is dat gemeenten voor een viertal belangrijke functies in overleg moeten met andere overheden, dan wel actoren. Dit komt omdat hun bevoegdheden in een aantal gevallen tekort schieten. Soms kan dit ondervangen worden door een verordening, zoals in het geval van de kabels en leidingen in Rotterdam.
In andere gevallen is de gemeente aangewezen op het maken van afspraken met andere partijen. Hierbij kan het gaan om afspraken met andere overheden, bijvoorbeeld in het geval van WKO. Hiervoor zouden de gemeente en provincie afspraken kunnen maken (zie hiervoor paragraaf 6.4.4) om zo de efficiëntie van systemen te vergroten. In andere gevallen zal er met private partners gewerkt moeten worden. In het geval van aardwarmtewinning kan dat nodig zijn, bijvoorbeeld om zo te komen tot een gezamenlijke aanvraag voor een gemeente. Het is ook mogelijk om als gemeente actief te sturen, door bijvoorbeeld een bodemenergiebedrijf op te richten.
Provincies hoeven in principe alleen maar afstemming te zoeken met actoren voor de bestemming van ontgrondingen. In het geval van aardwarmte en de opslag van stoffen in de ondergrond zouden zij afspraken kunnen maken met het Rijk. De vraag voor sturing hierover vanuit de provincie is niet zo urgent als bijvoorbeeld de vraag van gemeenten naar afstemming betreffende WKO.
Ook waterschappen moeten veelal in overleg met andere actoren om hun doelen met betrekking tot waterberging te bereiken. Hierbij dient er overleg plaats te vinden over het grondwaterpeil in relatie tot de functie. Met de watertoets hebben zij hiertoe wel een
instrument.
11
De grens tussen wat als nationaal, provinciaal en gemeentelijk belang gezien wordt, kan veranderen als gevolg van maatschappelijke krachten.
42
Tabel 4: Overzicht van de bevoegdheden van de verschillende overheidslagen.
Als de bevoegdheden van verschillende overheden worden bekeken naar laag, dan zien we dat de meeste functies in de contactlaag bestemd/uitgevoerd worden door gemeenten. Ook verlenen zij hier meestentijds de vergunningen. Uitzonderingen hierop zijn grote buisleidingen en de winning van bouwstoffen. In de waterlaag zitten de meeste bevoegdheden bij de provincie. In de diepe ondergrond liggen alle verantwoordelijkheden bij het Rijk. Uiteraard kunnen lagere overheden wel initiatieven ontplooien in onderliggende lagen, maar dan moet er wel overgegaan worden tot de aanvraag van een vergunning of het aangaan van een samenwerking met het bevoegde gezag. In de volgende hoofdstukken zal bekeken worden hoe de verschillende overheden hun
bevoegdheden aanwenden om visies en beleid te maken, maar ook wat overheden doen als zij
43