Afbakening van de relevante markt(en)
3.2 Het afbakenen van relevante markten
Relevante productmarkt
123. Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van
hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de
consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd. 27
Relevante geografische markt
124. De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk
afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.28
Relevante markt
27Bekendmaking van de Europese Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht, 9 december 1997, Pb C 372, p. 5, paragraaf 7
125. De relevante markt op grond waarvan mededingingsrechtelijke vraagstukken worden beoordeeld wordt vastgesteld aan de hand van een combinatie van de productmarkt en de geografische markt.29
126. Bij het afbakenen van relevante markten dient ook rekening te worden gehouden met de technologische ontwikkelingen. In het kader van de afbakening van relevante markten bij het beoordelen van overeenkomsten met betrekking tot onderzoek en
ontwikkeling merkt de Europese Commissie kort gezegd het volgende op.30 Enerzijds
kan innovatie leiden tot producten of technologieën die concurreren op een bestaande product- (of technologie) markt. Anderzijds kan innovatie leiden tot een volledig nieuw product dat een eigen nieuwe markt schept. In het laatste geval zijn bestaande markten slechts relevant indien zij enigszins verband houden met de innovatie in kwestie. In de meeste gevallen gaat het echter om situaties die tussen deze extremen in liggen. Door innovatie komen producten of technologieën tot stand die geleidelijk bestaande producten of technologieën vervangen.
Bronnen van concurrentie
127. Ondernemingen zijn onderworpen aan drie vormen van concurrentiedruk:
- alternatieven voor afnemers van directe concurrenten (substitueerbaarheid aan de
vraagzijde);
- mogelijkheden voor aanbieders om tot de markt toe te treden (substitueerbaarheid
aan de aanbodzijde), en - potentiële concurrentie.
Vanuit economisch oogpunt is – voor de bepaling van de relevante markt – substitutie aan de vraagzijde de belangrijkste, onmiddellijk en daadwerkelijk disciplinerende factor voor de aanbieders van een bepaald product, vooral met betrekking tot hun
prijsbeleid.31
128. Substitutie aan de vraagzijde wordt met name bepaald door de vergelijkbaarheid van de aangeboden diensten (kwaliteit, verkrijgbaarheid, prijs) vanuit het perspectief van de afnemer. Het is voor de afnemer in beginsel niet belangrijk met welk type infrastructuur een bepaalde dienst wordt aangeboden. Het is daarom van minder belang welke diensten technisch gezien kunnen worden aangeboden met
gebruikmaking van een bepaalde infrastructuur. Het gaat er om welke diensten daadwerkelijk met een bepaalde infrastructuur worden aangeboden aan de afnemers. 129. Bij het bepalen van de relevante productmarkt kan eveneens rekening gehouden
worden met substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, wanneer de gevolgen ervan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van substitueerbaarheid aan de
29 Ibid., paragraaf 9.
30 Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 81 van het EG-Verdrag op horizontale samenwerkingsovereenkomsten, 6 januari 2001, PB C3, p. 2, paragraaf 43.
31 Een onderneming of een groep ondernemingen kan niet een aanzienlijke invloed uitoefenen op de geldende verkoopvoorwaarden, zoals prijzen, wanneer haar afnemers gemakkelijk kunnen overschakelen op beschikbare substitutie-producten of op elders gevestigde leveranciers. Ibid., paragraaf 13.
vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten en deze op korte termijn op de markt kunnen brengen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico’s te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen.32
130. De concurrentiedruk die van potentiële concurrentie en andere dan de hiervoor beschreven substitueerbaarheid aan de aanbodzijde uitgaat, is in het algemeen minder onmiddellijk en vergt in elk geval onderzoek van bijkomende factoren.33
3.3 Internettoegangsdiensten
131. Binnen het aanbod van internettoegangsdiensten wordt bezien of (1) onderscheid gemaakt dient te worden tussen enerzijds smalband- en anderzijds breedband internettoegang. Vervolgens wordt (2) gekeken of er hierbinnen nog onderscheid gemaakt moet worden naar netwerken. Per productmarkt dient vervolgens (3) de relevante geografische markt te worden afgebakend. Hier lijken nationale of regionale regionale markten de meest voor de hand liggende alternatieven te zijn. In
onderstaande figuur staan de verschillende stappen weergegeven.
Figuur 2 Analysekader internettoegangsmarkten
4.3.1 Aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband
internettoegang?
132. Bij internettoegangsdiensten kan onderscheid worden gemaakt tussen een markt
voor smalband internettoegang (inbellen via het telefoonnet) en een markt voor breedband internettoegang (via xDSL of via de kabel).
32 Ibid., paragraaf 20. 33 Ibid., paragraaf 14. internettoegang smalband landelijk breedband landelijk regionaal/locaal
via xDSL landelijk regionaal/locaal via de kabel
133. Overwegingen voor het onderscheid van een smalbandmarkt en een
breedbandmarkt die vanuit de vraag- en aanbodzijde een rol spelen, hebben betrekking op:
- verschillen in mogelijk haalbare snelheid (bandbreedte),
- verschillen in gebruiksdoeleinden (functionaliteit), - verschillen in prijs, en
- de kosten om over te stappen van smalband naar breedband en vice versa.
134. De mogelijke snelheid van internettoegang via een breedbandige aansluiting is
aanzienlijk hoger dan die via een smalbandige aansluiting. Daarmee hangt samen dat de gebruiksdoeleinden voor de eindgebruiker kunnen verschillen. Het mogelijk gebruik van smalband is beperkt tot e-mailverkeer, matig gebruik van internet, e.d. De
gebruiksmogelijkheden van breedband (ofwel de diensten die kunnen worden
aangeboden) zijn aanzienlijk groter. Breedband biedt bijvoorbeeld mogelijkheden voor ‘streaming media’ (muziek, radio, video). Voor eindgebruikers van deze
breedbanddiensten, is smalband geen alternatief. Volgens diverse marktpartijen is het aantal diensten waarvoor breedband toegang vereist is, nu nog erg beperkt. De
verwachting van de ondervraagde marktpartijen is dat dit de komende jaren snel zal veranderen.
135. De prijzen van breedband kunnen hoger zijn dan die van smalband, afhankelijk van
het vergelijkbare gebruik van smalband. Kosten van breedband kunnen ook lager zijn. Smalbandtoegang is met een gratis abonnement verkrijgbaar, waardoor de kosten alleen bestaan uit lokale telefoonkosten. Daarnaast zijn er verschillende andere abonnementsvormen voor smalband, zoals een vast bedrag per maand voor een bepaald aantal uur internettoegang en een variabel bedrag voor de meerdere uren toegang.
136. Voor breedband wordt een vast bedrag per maand (flat rate) in rekening gebracht. Hierbij wordt wel vaak uitgegaan van een bepaalde hoeveelheid dataverkeer. Voor meer dataverkeer kunnen dan extra kosten in rekening worden gebracht. Een overstap van smalbandtoegang naar breedbandtoegang wordt momenteel nogal eens gemaakt vanuit de behoefte aan een ‘flat fee’, en niet vanwege het aanbod van diensten waarvoor breedband toegang een vereiste is.
137. Het overstappen van smalband toegang naar breedband toegang brengt diverse
kosten met zich mee. Met name de inschrijvings- c.q. installatiekosten en de kosten voor het breedband modem kunnen oplopen. Het ongemak (nieuw e-mail adres, instellen van de computer, etc.) komt daar nog bovenop.
138. Op dit moment lijkt sprake te zijn van een overgangssituatie. Omdat er nog niet
veel breedbandtoepassingen zijn, lijkt op dit moment vooral de snelheid en de prijs van doorslaggevend belang bij de keuze voor smal- of breedband internettoegang. Een internetgebruiker zal zich afvragen of de prijs van een smalband abonnement in combinatie met de telefoonkosten goedkoper of duurder is dan het vaste bedrag voor de breedbandige toegang. Maakt een gebruiker eenmaal de keuze voor breedband dan
is het, mede gelet op de kosten die de consument daarvoor maakt, onwaarschijnlijk dat weer wordt teruggekeerd naar smalband. De doorbraak van breedband, en een
daarmee verbonden grootschalige overstap van consumenten is met name afhankelijk van de ontwikkeling van breedband toepassingen.
139. Uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen is gebleken dat velen het onderscheid tussen een aparte relevante productmarkt voor smalband toegang en een aparte relevante productmarkt voor breedband toegang onderschrijven. Hierbij worden één of meerdere van de eerder genoemde overwegingen als argument gebruikt. Enkele marktpartijen vinden bandbreedte echter geen criterium om markten af te bakenen. Belangrijkste argument daarbij is het feit dat er nog nauwelijks breedbandtoepassingen beschikbaar zijn. Onderscheid tussen een smalbandmarkt en een breedbandmarkt zou er dan pas zijn wanneer er voldoende toepassingen zijn die uitsluitend middels
breedbandige internettoegang kunnen worden gebruikt.
140. In de AOL/Time Warner-beschikking definieert de Europese Commissie een aparte markt voor smalband toegangsdiensten en spreekt over een zich ontwikkelende vraag naar het leveren van breedband internettoegang.34
141. Op grond van bovengenoemde overwegingen gaan OPTA/NMa voorlopig uit van
aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang. Daarbij wordt wel aangetekend dat er vanuit de smalbandmarkt een bepaalde mate van concurrentiële druk lijkt uit te gaan op de prijsvorming op de zich ontwikkelende breedband internettoegangsmarkt. Dit proces wordt ook wel
“substitutie-concurrentie” genoemd35. Hoe lager de prijs is waarvoor breedband internettoegang in de markt wordt gezet, hoe eerder er van smalband naar breedband wordt overgegaan. De ontwikkeling van de breedband internettoegangsmarkt is vooral afhankelijk van het beschikbaar komen van specifieke breedband internettoepassingen. 142. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven in hoeverre zij het eens zijn
met het door OPTA/NMa gemaakte onderscheid tussen smalband internettoegang en breedband internettoegang.
4.3.2 Onderscheid naar soort gebruiker?
143. Een ander onderscheid dat gemaakt kan worden, is het onderscheid naar soort
gebruiker. Grootzakelijke gebruikers hebben over het algemeen veel bandbreedte nodig en voor hen is het daarom rendabel om gebruik te maken van huurlijnen. Zoals eerder aangegeven, valt de markt voor huurlijnen buiten het kader van dit
consultatiedocument. Wel is de vraag aan de orde of vervolgens nog onderscheid
34 Beschikking van de Europese Commissie van 11 oktober 2000, zaak Comp/M.1845, AOL/Time Warner.
35 Substitutie-concurrentie kan er toe leiden dat producten en diensten van de ene relevante markt een zekere mate van concurrentie-druk op de andere kunnen uitoefenen, maar niet een zodanige vorm van concurrentieconcurrentie-druk vormen dat hiermee de reden voor een onderscheid tussen relevante markten vervalt. Zie voor gebruik van het begrip onder meer: D. Schultze-Petzold, “Die Marktabgrenzung für Dienste im rückkanalfähigen Breitbandkabelnetz”, Wirtschaft und Wettbewerb, pp. 134-145, februari 2001.
gemaakt dient te worden tussen de residentiële consument en zakelijke gebruikers die behoren tot het midden- en kleinbedrijf (MKB of SOHO).
144. Het ligt niet in de rede om aan te nemen dat er op de markt voor smalband internettoegang onderscheid gemaakt hoeft te worden naar soort gebruiker. Vanwege de geringe capaciteit zal smalband internettoegang meestel geen echte optie zijn voor het daadwerkelijk zakelijk gebruik van internettoepassingen, met uitzondering van de toepassingen die ook door de normale consument worden gebruikt.
145. ISP’s die breedband internettoegang via xDSL aanbieden hebben vaak aparte
abonnementen voor residentiële consumenten en voor het MKB. Er zijn ook xDSL aanbieders die zich primair op de zakelijke gebruiker en niet op de consument richten. ISP’s die breedband internettoegang via de kabel aanbieden hebben veelal geen aparte abonnementen voor zakelijke gebruikers.
146. In principe kunnen ISP’s die breedband internettoegang aanbieden, zowel residentiële consumenten als het MKB bedienen. Het gaat hierbij om verschillende abonnementsvormen (met verschillende dienstenpakketten), die aangepast worden aan de behoeften van de vragers. Aldus lijkt er vooralsnog geen aanleiding om een aparte markt voor residentiële consumenten en een aparte relevante markt voor het MKB binnen de breedband internettoegangsmarkt te onderscheiden.
147. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden gemotiveerd aan te geven in hoeverre zij
ermee instemmen dat er bij het afbakenen van relevante markten geen onderscheid gemaakt wordt naar het soort gebruikers.
4.3.3 Relevante geografische markt voor smalband internettoegang
148. Nu aparte relevante productmarkten worden onderscheiden voor enerzijds smalband- en anderzijds breedband internettoegang kan voor de productmarkt voor smalband internettoegang de relevante geografische markt worden afgebakend. 149. Smalbandtoegang (dial-up access) wordt aangeboden door ISP’s die toegang
bieden via het landelijke telefoonnetwerk. De ISP’s bieden hun diensten over het algemeen op landelijk niveau aan, bepalen op nationaal niveau hun prijzen, en concurreren dus ook op nationaal niveau. De relevante geografische markt voor smalband internettoegang bestaat dan ook uit heel Nederland. Deze marktdefinitie is in lijn met de mededingingsrechtelijke praktijk van de Europese Commissie.36
4.3.4 Relevante markt voor smalband internettoegang in Nederland
150. Op grond van vorengaande wordt het aanbieden van smalband internettoegang in Nederland als een aparte relevante markt gezien.
151. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met de overwegingen die OPTA/NMa hebben gemaakt ten aanzien van de afgebakende relevante markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland.
4.3.5 Relevante productmarkt(en) voor breedbandtoegang: onderscheid naar netwerk?
152. Uit vorengaande blijkt dat er sprake lijkt te zijn van een aparte relevante markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland. Voor de afbakening van (een) markt(en) voor breedband internettoegangsdiensten is de vraag of daarbij het
onderscheid tussen het telefoonnet en het kabelnetwerk van belang is. De vraag is dus in hoeverre breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet (xDSL) en via het kabelnetwerk onderling substitueerbaar zijn en met elkaar in concurrentie staan.
153. Uit de antwoorden van de ondervraagde marktpartijen is gebleken dat de meeste
partijen van mening zijn dat internettoegang via xDSL en internettoegang via de kabel substituten zijn en derhalve tot dezelfde markt gerekend dienen te worden. De aan de eindgebruiker geleverde diensten zijn in principe gelijk. Ook de prijzen voor deze diensten zijn vergelijkbaar.
154. Daarnaast is uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen gebleken dat
aanbieders van breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet in hun prijszetting tot op zekere hoogte rekening houden met de prijzen van aanbieders van breedband internettoegangsdiensten via de kabel. Ook blijkt dat investeringen in de uitrol van breedband netwerken (het geschikt maken van de bestaande netwerken voor breedband) in het ene netwerk van invloed zijn op de investeringen in het andere.
155. Daarentegen zouden technische verschillen tussen de netwerken – die ook
implicaties hebben voor de toepassingsmogelijkheden van consumenten – en de andere functies van de netwerken overwegingen kunnen zijn om tot de conclusie te komen dat er wel onderscheid gemaakt moet worden tussen het kabelnetwerk en het telefoonnet. De aard van de toegang verschilt: via xDSL kan de snelheid beter worden gegarandeerd (xDSL), bij de kabel is die afhankelijk van de vraag hoeveel gebruikers tegelijkertijd gebruik maken van het netwerk.
156. Bij het overstappen van xDSL naar kabel, en vice versa, moet de gebruiker bovendien extra kosten maken voor inschrijving, installatie en apparatuur. Als deze overstapkosten hoog zijn, kan dat gebruikers ervan weerhouden om over te stappen en zijn de netwerken, vanuit de gebruiker gezien, niet meer zonder meer substitueerbaar. Thans beschikken OPTA en NMa niet over data waaruit afgeleid kan worden in welke mate overstapkosten leiden tot een verminderde substitueerbaarheid.
157. Gelet op vorengaande wordt in dit document nog geen keuze gemaakt ten aanzien
van de vraag of sprake is van één relevante markt voor breedband
internettoegangsdiensten of dat sprake is van afzonderlijke markten per netwerk (kabel en telefoonnetwerk). Hierbij is ook van belang dat sprake is van markten die nog sterk in ontwikkeling zijn, zodat een keuze voor een van beide mogelijkheden nog niet
gemaakt kan worden. De consultatie naar aanleiding van het onderhavige document is mede bedoeld om hierover meer duidelijkheid te verkrijgen.
158. OPTA/NMa verzoeken belanghebbenden hun zienswijze te geven ten aanzien van
de door OPTA/NMa genoemde overwegingen met betrekking tot de definitie van de productmarkt(en) voor breedband internettoegangsdiensten. Belanghebbenden wordt daarbij met name verzocht aan te geven wat de omvang van de overstapkosten is en wat de gevolgen van het bestaan van overstapkosten zijn voor het consumentengedrag.
4.3.6 Relevante geografische markt voor breedband internettoegang
159. Breedband internettoegang wordt aangeboden via het landelijke telefoonnet enerzijds en via regionale kabelnetwerken anderzijds. De breedband
internettoegangsdiensten die door de verschillende kabelexploitanten worden aangeboden, concurreren niet direct met elkaar. Immers, de kabelnetwerken, en daarmee de activiteiten van de exploitanten overlappen elkaar niet. De situatie is dus dat de xDSL-aanbieders in verschillende gebieden met verschillende kabelexploitanten concurreren.
160. Voor het bepalen van de relevante geografische markt is van belang of
kabelexploitanten bij het bepalen van hun prijzen rekening houden met de vraag in welk deel van hun werkgebied xDSL beschikbaar is, en of de xDSL-aanbieders er bij het bepalen van hun prijzen rekening mee houden dat ze in verschillende gebieden met verschillende kabelexploitanten concurreren. Indien en voor zover regulering en toezicht leiden tot regionaal verschillende tarieven (zie paragraaf 118) kan ook dit invloed hebben op de concurrentievoorwaarden en dus op de afbakening van markten. In dit verband wordt verwezen naar een studie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, waarin wordt aanbevolen dat het KPN zou moeten worden toegestaan om – waar sprake is van voldoende concurrentie – zijn tarieven regionaal te differentiëren37.Tevens is van belang in hoeverre de aanbieders van xDSL landelijk actief zijn en, voor zover hierin belangrijke verschillen zijn aan te wijzen, in hoeverre dit leidt tot duidelijk verschillende concurrentievoorwaarden in verschillende gebieden.
161. Tot nu toe zijn geen gevallen bekend waarin door een van de ondervraagde
marktpartijen in de vaststelling van de abonnementstarieven onderscheid wordt
gemaakt naar de plaats waar de gebruiker gevestigd is. Wel is een geval bekend, waarbij door een aanbieder regionale differentiatie ten aanzien van de installatiekosten wordt toegepast. Het toepassen door marktpartijen van regionale prijsdifferentiatie zou een aanwijzing kunnen zijn voor het bestaan van regionale markten, terwijl de afwezigheid van een dergelijke differentiatie een aanwijzing zou kunnen zijn voor het bestaan van een nationale markt.
162. De ISP’s van kabelexploitanten concurreren in beginsel niet direct met elkaar. Toch kan er – voor zover landelijk opererende aanbieders van xDSL ook daadwerkelijk
uniforme tarieven hanteren – wel enige disciplinerende werking uitgaan van het feit dat er in Nederland meerdere (grote) kabelexploitanten actief zijn. De volgende
gedachtegang ligt hieraan ten grondslag: voor zover xDSL concurreert met de kabel, kan verwacht worden dat een actie van een (grote) ISP van een kabelexploitant voor een xDSL-aanbieder reden kan zijn haar aanbod landelijk te veranderen. Hiervan kan dan naar verwachting een effect uitgaan op de aan de andere kabelexploitanten gelieerde ISP’s. Bijvoorbeeld: Wanadoo – als aanbieder van breedband internet toegang via de kabel – verlaagt haar tarieven, KPN reageert hierop door landelijk haar prijzen aan te passen en Chello – een andere aanbieder van breedband internet toegang via de kabel in een andere gebied – moet hier weer op reageren. Zo beschouwd, kan de actie van de ISP van de ene kabelexploitant dus effect op het gedrag van de ISP van een andere. Mede doordat sprake is van markten die sterk in ontwikkeling zijn, is het de vraag in hoeverre dit effect daadwerkelijk optreedt en hoe sterk dit effect in de praktijk precies is. 163. Overigens wordt hier nog opgemerkt dat concurrentiedruk niet noodzakelijkerwijs
en eenduidig samenvalt met de keuzemogelijkheden voor de consument in verschillende gebieden. De verschillen in uitrol van netwerken kunnen leiden tot verschillen in keuzemogelijkheden voor consumenten, maar leiden vanuit de mededingingsrechtelijke praktijk niet per definitie en in alle omstandigheden tot verschillende relevante (geografische) marktdefinities.
4.3.7 Relevante markt(en) voor breedband internettoegang
164. Op grond van vorengaande kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats is een separate relevante productmarkt gedefinieerd voor breedband internettoegang, die onderscheiden moet worden van de markt voor smalband internettoegang. In de tweede plaats zijn ten aanzien van de relevante productmarkt voor breedband internettoegang twee mogelijkheden geschetst: er zijn argumenten aangedragen op grond waarvan sprake zou kunnen zijn van twee separate relevante