Toezicht door de Inspectie van het
8.7 Aanvullende onderzoeken
Naast het risicogericht interbestuurlijk toezicht richt de inspectie zich op het stelsel als geheel. Een van de vormen van stelseltoezicht is het uitvoeren van aanvullende onderzoeken om meer zicht te krijgen op opvallende onderwerpen binnen het toezicht.
8.7.1 Beredeneerd niet-handhaven oudercommissies
In de risicoanalyses over de verslagjaren 2017 en 2018 viel het de inspectie op dat gemeenten relatief vaak beredeneerd
niet-handhaven inzetten bij tekortkomingen op de voorwaarden over het instellen van een oudercommissie en over de alternatieve
ouderraadpleging (zie kader). De inspectie wilde inzicht krijgen in de afwegingen die gemeenten maken bij het beredeneerd
niet-handhaven op het ontbreken van een oudercommissie. Daarom heeft de inspectie in het voorjaar van 2020 met 19 gemeenten per e-mail contact opgenomen. In elke gemeente waren er in het verslagjaar 2019 1 of 2 casussen waarbij de oudercommissie ontbrak.
De antwoorden van 16 gemeenten over 21 casussen zijn gebruikt in de analyse. De overige antwoorden zijn niet gebruikt, omdat bleek dat de gemeente wel handhaving had ingezet.
Voorwaarden zoals beschreven in het modelrapport van de GGD-toezichthouder10.
Er is, zes maanden na registratie, een oudercommissie ingesteld die tot taak heeft de houder van een kindercentrum te adviseren over de onderwerpen in artikel 1.60 van de Wet.
OF
De verplichting tot het instellen van een oudercommissie geldt niet omdat het een kindercentrum betreft waar maximaal 50 kinderen worden opgevangen en de houder zich aantoonbaar voldoende heeft ingespannen om een
oudercommissie in te stellen. (art 1.58 lid 1 en 2 Wet kinderopvang) 10 GGD GHOR Nederland (2020d). Model Inspectierapport kdv.
Als er conform artikel 1.58 tweede lid geen oudercommissie is ingesteld, betrekt de houder van een kindercentrum de ouders aantoonbaar voldoende op een andere wijze bij:
• de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan artikel 1.50, eerste lid;
• het pedagogisch beleid dat wordt gevoerd;
• voedingsaangelegenheden van algemene aard;
• het algemene beleid op het gebied van opvoeding, veiligheid of gezondheid;
• openingstijden;
• het beleid met betrekking tot het aanbieden van voorschoolse educatie;
• de vaststelling of wijziging van een regeling inzake de behandeling van klachten;
• wijziging van de prijs van kinderopvang.
Ook blijft de houder ouders de gelegenheid bieden om deel te nemen aan een oudercommissie. (art 1.58 lid 2 en 3 en 1.60 lid 1 Wet kinderopvang) Minder dan vijftig geplaatste kinderen
In vijf casussen betrof het locaties waar minder dan vijftig kinderen waren geplaatst. Dat betekent dat de houder van de kinderopvang-voorziening niet verplicht is een oudercommissie in te stellen, mits hij zich daar wel voor inspant. In zo’n geval is de houder verplicht om ouders op andere manieren bij het beleid te betrekken (de zogenoemde alternatieve ouderraadpleging).
Afwegingen om niet te handhaven
Uit de antwoorden kwam naar voren dat er vaak meerdere aspecten hebben bijgedragen aan de beslissing om niet te handhaven. Bijna alle gemeenten wogen mee dat de houder van de kinderopvangvoor-ziening zich had ingespannen om een oudercommissie in te stellen.
Sommige gemeenten voegden daaraan toe dat er verzachtende omstandigheden waren of zij meenden dat de tekortkoming niet verwijtbaar was. Vijf gemeenten wogen mee dat de houder van de kinderopvang voorziening een alternatieve ouderraadpleging had vormgegeven, of ouders op een andere manier betrokken had.
Daarnaast speelden soms andere aspecten mee, zoals
vertegenwoordiging van de locatie in een centrale oudercommissie,
1
ontwikkelingen rondom het oprichten van een integraal kindcentrum of de huisvesting van meerdere kindercentra in één gebouw.
Procedure bij het niet-handhaven
Ruim een derde van de bevraagde gemeenten schreef dat elke casus individueel wordt afgewogen. Vijf andere gemeenten benoemden dat het hun gebruikelijke werkwijze is om niet te handhaven op de betreffende oudercommissievoorwaarden als een houder van een kinderopvangvoorziening zich inspant om een oudercommissie in te stellen. Bijna de helft van gemeenten had de beslissing om niet te handhaven met de GGD besproken of had daar algemene afspraken over. Ook had ongeveer de helft van de gemeenten opdracht gegeven om de voorwaarde(n) met tekortkoming(en) in een volgend jaarlijks onderzoek opnieuw te beoordelen. Het is opvallend dat bij enkele casussen de afwegingen van de gemeente niet overeenkwamen met het oordeel van de GGD.
In drie gevallen schreef de gemeente dat de houder van de kinderopvangvoorziening inspanning had geleverd om een oudercommissie in te stellen en dat aspect is meegewogen bij het (niet) handhaven. In deze gevallen beoordeelde de GGD echter dat de houder van de kinderopvangvoorziening zich onvoldoende had ingespannen om een oudercommissie in te stellen.
Interpretatie van de bevindingen
De meeste gemeenten in dit kleinschalige onderzoek lijken in hun handhaving soepel om te gaan met het ontbreken van een
oudercommissie. Het is positief dat gemeenten de omstandigheden en lokale context – zoals de inspanningen van houders van
kinderopvangvoorzieningen om te voldoen aan de regelgeving – meewegen bij hun vervolgstappen. In incidentele gevallen kunnen de omstandigheden een onderbouwing zijn voor de gemeente om af te zien van handhaving. De inspectie is echter van mening dat gemeenten hun (handhavings)acties erop moeten richten om de houder van de kinderopvangvoorziening aan de regelgeving te laten voldoen binnen de context die er nu speelt, en de voorgeschiedenis van de kinderopvangvoorziening. Hierbij is het van belang dat
gemeenten prikkels aan de houder van de kinderopvangvoorziening geven om extra inspanningen te plegen om een oudercommissie in te stellen. Zeker in situaties waarbij het meerdere jaren achtereen niet is gelukt om een oudercommissie in te stellen. De inspectie zal dit onderwerp bespreken met de ketenpartners en SZW.
8.7.2 Invloed van corona op het gemeentelijk vve-beleid De uitbraak van corona zorgde er in 2020 voor dat de prioriteit van gemeenten een groot deel van het jaar lag bij het coördineren van noodopvang voor kinderen van ouders met een cruciaal beroep en kinderen in een kwetsbare positie. We hebben onderzocht of deze prioriteitsverschuiving bij gemeenten invloed had op het
gemeentelijke vve-beleid. Wij bevragen gemeenten jaarlijks over hun vve-beleid. In de vragenlijst over 2020 hebben we ook vragen opgenomen over de invloed van corona op het vve-beleid van de gemeente. We hebben daarbij onderscheid gemaakt tussen de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering van de wettelijk verplichte beleidsonderdelen, zoals de afspraken die gemeenten moeten maken over de doelgroep definitie, toeleiding, doorgaande lijn en de resultaten van vve. Daarnaast hebben we gemeenten bevraagd over de indicering en het bereik van de doelgroeppeuters in de gemeente.
Ten slotte hebben we hen specifiek bevraagd over de invloed van corona op de invoering van een nieuwe beleidsregel: het aanbod van 960 uur voorschoolse educatie (ve). De vragenlijst is door 349 gemeenten (99 procent) ingevuld.
Beleidsontwikkeling
De meeste gemeenten geven aan dat corona geen invloed heeft gehad op de beleidsontwikkeling ten aanzien van de doelgroep-definitie in de gemeente (zie tabel 8.7a). Ruim een derde tot bijna de helft van de gemeenten geeft aan dat corona invloed heeft gehad op de beleidsontwikkeling ten aanzien van toeleiding, doorgaande lijn en resultaten. Gemeenten geven over het algemeen aan dat de beleids-ontwikkeling vertraagd is doordat de prioriteiten in de gemeenten elders lagen, onder andere bij de vormgeving van de noodopvang en
1
gewijzigde inzet van het consultatiebureau. Bovendien was fysiek overleg niet mogelijk, waardoor het maken van beleidsafspraken, met name over de vve-resultaten, werd belemmerd.
Tabel 8.7a Percentage gemeenten dat aangeeft dat corona invloed heeft gehad op de beleidsontwikkeling, 2020
Geen invloed Wel invloed
Doelgroepdefinitie 88% 12%
Toeleiding 65% 35%
Doorgaande lijn 66% 34%
Resultaten 52% 48%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021
Beleidsuitvoering
De invloed van corona op de uitvoering van vve is groter dan bij de beleidsontwikkeling. De helft van de gemeenten geeft aan dat corona invloed heeft gehad op de uitvoering van de doorgaande lijn en meer dan 60 procent van de gemeenten geeft aan dat de uitvoering van de toeleiding en de resultaatafspraken zijn beïnvloed door corona (zie tabel 8.7b). Dat kwam onder andere doordat ouders
terughoudender waren om met hun kind naar het consultatiebureau te komen en om hun kind naar de opvang te brengen. Daarnaast gaven gemeenten aan dat fysiek overleg over de overdracht tussen voorschool en basisschool niet mogelijk was, waardoor zij zagen dat de warme overdracht in het gedrang kwam.
Er waren ook gemeenten die juist een positieve invloed van corona ervaarden. Voorbeelden hiervan zijn de versterkte samenwerking tussen basisscholen en voorscholen, en de kleine groepen in de noodopvang, waardoor extra aandacht kon worden gegeven aan deze kinderen en de resultaten van kinderen in een kwetsbare positie verbeterden.
Tabel 8.7b Percentage gemeenten dat aangeeft dat corona invloed heeft gehad op de beleidsuitvoering, 2020
Geen invloed Wel invloed
Doelgroepdefinitie 87% 13%
Toeleiding 37% 63%
Doorgaande lijn 50% 50%
Resultaten 36% 64%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021
Doelgroeppeuters
Peuters van wie wordt verwacht dat zij op basis van hun thuissituatie een risico lopen op een ontwikkelingsachterstand, kunnen in aanmerking komen voor ve. Zij worden door het consultatiebureau aangeduid als doelgroepkind. Doelgroepkinderen zijn dus kinderen die, los van corona, een risico lopen op een ontwikkelingsachterstand.
Op basis van de resultaten uit de vragenlijst kunnen we vaststellen dat corona invloed heeft gehad op het bereik van doelgroeppeuters in Nederland (zie tabel 8.7c). Bijna een kwart (24 procent) van de gemeenten geeft aan dat er in 2020 minder doelgroeppeuters zijn geïndiceerd door corona, en 38 procent van de gemeenten geeft aan dat minder doelgroeppeuters hebben deelgenomen aan ve. Het valt ook op dat een deel van de gemeenten niet op de hoogte is of er minder doelgroeppeuters zijn geïndiceerd voor of hebben deelgenomen aan ve. Zoals eerder beschreven waren ouders terughoudend bij het afnemen van ve. Zij hielden hun kind liever thuis. Daarnaast leent ve zich niet voor onlineonderwijs. Er zijn ook gemeenten die aangeven dat pedagogisch medewerkers en consultatiebureaus naar allerlei oplossingen hebben gezocht, zoals het rondbrengen van leesboekjes of een telefonische intake.
1 2 3 4 5 6 7 8
Tabel 8.7c Invloed van corona op de indicering voor en deelname aan ve, 2020
Ja Nee Weet ik
niet Minder doelgroeppeuters
geïndiceerd voor ve. 24% 46% 30%
Minder doelgroeppeuters hebben
deelgenomen aan ve. 38% 38% 24%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021
Uit tabel 8.7d lijkt de invloed van corona op het bereik van
doelgroeppeuters in hogere mate te spelen in de grotere gemeenten:
het percentage gemeenten dat aangeeft dat er minder doelgroep-kinderen zijn geïndiceerd voor en hebben deelgenomen aan ve is hoger in de gemeenten met een zeer sterke stedelijkheid. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat gemeenten met een lagere stedelijkheidsgraad vaker aangeven dat ze niet weten of er minder doelgroepkinderen zijn geïndiceerd of bereikt. Mogelijk ligt het werkelijke percentage minder geïndiceerde doelgroepkinderen en het lagere bereik binnen deze groep gemeenten hoger.
Urenuitbreiding ve
Halverwege 2020 trad nieuwe wet- en regelgeving in werking:
het aanbod van ve werd verhoogd naar 960 uur per kind. We hebben gemeenten gevraagd of het ze lukte om aan alle doelgroepkinderen 960 uur ve aan te bieden. Bij 84 procent van de gemeenten was dit haalbaar.
Tabel 8.7d Invloed van corona op de indicering voor en deelname aan ve naar mate van stedelijkheid, 2020
Zeer sterk stedelijk
(n = 21)
Sterk stedelijk
(n = 73)
Matig stedelijk
(n = 75)
Weinig stedelijk
(n = 125)
Niet stedelijk
(n = 54)
Minder indicaties
Ja 57% 27% 23% 19% 17%
Nee 29% 43% 47% 48% 54%
Weet niet 14% 30% 31% 33% 30%
Minder deelname
Ja 57% 48% 32% 33% 37%
Nee 38% 27% 43% 37% 50%
Weet niet 5% 25% 25% 30% 13%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2021