“It’s easy to let oneself be dazzled by false analogies – the past never threatens anything as easy, or as avoidable, as repetition.”1
3.1 INLEIDING
De Ongevallenwet 1901 was Nederlands eerste sociale verzekering. Deze verze-kering dekte de loonschade en ziektekosten als gevolg van arbeidsongevallen en beroepsziekten. In dit hoofdstuk bespreek ik de Ongevallenwet, om een beeld te geven van de werking van een wettelijke verzekering van bedrijfsonge-vallen en beroepsziekten.2
In hoofdstuk 2 beschreef ik de ontwikkelingen die werkgeversaansprakelijk-heid heeft ondergaan. Dit stelsel ontwikkelt zich in de richting van een stelsel dat bedrijfsongevallen en beroepsziekten dekt, ongeacht schuld of onzorgvuldig handelen van de werkgever. Pleidooien voor alternatieven voor, of flinke aanpassingen van dit stelsel trekken deze trend verder door. Met name de definitie van bedrijfsongevallen uit de Ongevallenwet is vanuit dat oogpunt interessant. Aan de hand hiervan kan immers bekeken worden welke afgren-zingsproblemen zouden kunnen gaan spelen in een verder aangepaste vorm van werkgeversaansprakelijkheid, ongeacht of er nu wel of niet tot herinvoe-ring van een wettelijke bedrijfsongevallenverzekeherinvoe-ring zoals de Ongevallenwet wordt overgegaan. Ook als er voor een andere optie wordt gekozen, of de rechtspraak zich in dezelfde lijn voortzet, zal het ‘verzekerd risico’ sterk lijken op dat van de Ongevallenwet. Dit rechtshistorische onderzoek kan verduidelij-ken met welke casus en met welke problemen de uitvoeringspraktijk in de toekomst geconfronteerd gaat worden.
Mede aan de hand van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ga ik na hoe het begrip bedrijfsongeval werd ingevuld en hoe dit begrip zich
1 Pat Barker, Another World, London: Penguin Books 1999, p. 278.
2 De Land- en Tuinbouwongevallenwet 1922 en de Zeeongevallenwet zal ik slechts zijdelings bespreken, omdat zij in grote lijnen overeenkwamen met de door mij behandelde ‘indus-triële’ ongevallenwet en omdat zij op relatief beperkte groepen werknemers van toepassing waren. Tenzij anders vermeld, doel ik met door mij aangehaalde wetsartikelen op bepalingen uit de Ongevallenwet 1921, te kennen uit G. Meijerink, Ongevallenwet 1921 (Editie Schuurman & Jordens no. 61), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1961.
heeft ontwikkeld. Daarbij besteed ik aandacht aan de vraag of dit risico op een duidelijke, consistente en rechtvaardige manier afgegrensd kon worden. Ik moet vooropstellen dat deze analyse op een enigszins beperkte waar-neming van de werkelijkheid berust. Zij betreft immers slechts casus uit de
gepubliceerde jurisprudentie. Bovendien stammen deze uitspraken uit een
periode die meerdere decennia omvat. Het materiaal bestaat dus uit een selectie van niet-alledaagse kwesties, die misschien juist aan de rechter werden voor-gelegd omdat er een moeilijke rechtsvraag speelde. Een andere relativering van mijn waarneming is dat deze zo sterk op de grenzen van Ongevallenwet inzoomt. De vraag waarom in het ene geval net niet meer tot vergoeding wordt overgegaan, en in het andere geval nog net wel, is uiteindelijk bij elk compen-satiestelsel uiterst lastig duidelijk en consistent te beantwoorden.
Deze problemen zijn niet uitsluitend het gevolg van het afgrenzingscrite-rium an sich, bijvoorbeeld omdat het naar zijn aard onduidelijk en onrechtvaar-dig zou zijn. De problemen lijken ook het gevolg te zijn van de in de loop van de tijd steeds ruimer geworden uitleg van het begrip bedrijfsongeval. De verzekering dekte immers eerst alleen een klein deel van de door het werk in het leven geroepen gezondheidsrisico’s, terwijl de dekking later ook minder sterk met het werk samenhangende sociale risico’s ging omvatten. Als er maar iets van een verband met de dienstbetrekking viel aan te wijzen, of als dat verband mogelijk zou kunnen bestaan, kon dat voldoende zijn om onder de Ongevallenwet te vallen. De vraag waarom in het ene geval wel en in het andere geen recht op compensatie bestond, werd daardoor des te klemmender. Waarom kon de risicodefinitie in het ene geval wel worden opgerekt, en in het andere niet?
Deze historische ontwikkeling van de Nederlandse ongevallenverzekering, van een compensatiestelsel voor ‘klassieke’ bedrijfsongevallen tot compensatie-stelsel voor enigszins werkgerelateerde gezondheidsschade, is het andere centrale thema van dit hoofdstuk.
3.1.1 Overzicht van het betoog
Eerst ga ik in op de voorgeschiedenis van de Ongevallenwet 1901 (3.2). Ik geef daar weer dat de wettelijke verzekering van het ongevalsrisico werd ingevoerd als remedie tegen het tekortschieten van civielrechtelijke aansprakelijkheid. Daarna (3.3) zal ik ingaan op de belangrijkste kenmerken van de Ongevallen-wet 1921 en op de belangrijkste ontwikkelingen die na 1921 plaatsvonden. In 3.3.7 vat ik de ontwikkeling van de Ongevallenwet in grote lijnen samen. Er was sprake van uitbreiding van de kring van verzekerden en het verzekerd risico, zodat de verzekering steeds meer ging omvatten dan alleen ‘pure’ bedrijfsrisico’s van werknemers.
In het volgende onderdeel van dit hoofdstuk (3.4) ga ik in op de definitie van bedrijfsongevallen en beroepsziekten, neergelegd in artikel 1 van de
Ongevallenwet. Aan de hand van een jurisprudentieonderzoek ga ik na hoe de risicodefinitie juridisch was vormgegeven. Daarbij besteed ik voornamelijk aandacht aan een aantal groepen probleemgevallen. De rechtspraak over deze gevallen toont aan dat het lastig is om werkgerelateerde en niet-werkgerelateer-de schaniet-werkgerelateer-de van elkaar te onniet-werkgerelateer-derscheiniet-werkgerelateer-den.
3.2 VOORGESCHIEDENIS
De Ongevallenwet was de eerste Nederlandse sociale verzekering. Zij kwam tot stand in reactie op het steeds groter wordende probleem van ongevallen op de werkplek. Slachtoffers van een arbeidsongeval leden vaak ernstige in-komensschade, omdat er voor hen in de tweede helft van de negentiende eeuw nauwelijks voorzieningen bestonden.
3.2.1 De schade van arbeidsongevallen
De arbeidsomstandigheden in negentiende eeuw waren uiterst ongezond en gevaarlijk. Werknemers moesten lange werktijden maken en stonden bloot aan grote risico’s voor hun lijf en leden.3Na 1850 werd dat in toenemende mate als een maatschappelijk probleem ervaren, en niet langer als een individu-eel probleem van betrokkenen. Een van de verklaringen hiervoor is dat arbeids-ongevallen voor werknemers veel ernstiger economische gevolgen hadden dan daarvoor.
De economische consequenties van arbeidsongevallen waren in de zich industrialiserende samenleving ernstiger voor werknemers, omdat zij afhanke-lijker waren geworden van een looninkomen om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. Verlies van verdiencapaciteit door een arbeidsongeval kon daarom tot veel grotere ellende leiden dan in het preïndustriële tijdperk. Werknemers waren kwetsbaarder geworden, omdat fabrieksarbeid (vrijwel) hun enige inkomstenbron was geworden. Zij konden periodes van verminderde arbeidsgeschiktheid steeds minder goed opvangen door terug te vallen op de opbrengsten van informele arbeid of agrarische werkzaamheden, zoals voor de industrialisatie en urbanisatie wel mogelijk was geweest. Werknemers moesten lange dagen maken in fabrieken in de stad, waardoor het hen aan tijd en – letterlijk – ruimte ontbrak om andere economische activiteiten dan loonarbeid te ontplooien.4 Een arbeidsongeval kwam daardoor harder aan
3 A.J.C.M. Geers, Recht en humanisering van de arbeid (diss. Maastricht), Deventer: Kluwer 1988, p. 49.
4 A. de Swaan, Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde
Staten in de nieuwe tijd, Amsterdam: Bert Bakker 1996, p. 257-259, R.J.S. Schwitters, De risico’s van de arbeid. Het ontstaan van de Ongevallenwet 1901 in sociologisch perspectief (diss. Utrecht),
bij werknemers in de industriële economie die in de loop van de negentiende eeuw ontstond.
Bovendien zorgde de verstedelijking die optrad door de industrialisatie ervoor dat traditionele bronnen van ondersteuning bij tegenslag opdroogden. Als een fabrieksarbeider uit de stad door een ongeval werd getroffen, kon deze nauwelijks nog terugvallen op ondersteuning in familie- of buurtverband. Wie in de negentiende eeuw op het platteland door tegenslagen werd getroffen, wist zich nog beschermd door informele netwerken van onderlinge bijstand, bijvoorbeeld familie of buren. De sterke sociale controle in kleine dorpsgemeen-schappen zorgde ervoor dat alle inwoners bijdroegen aan de ondersteuning van hulpbehoevenden. Solidariteit binnen een kleine, overzichtelijke agrarische gemeenschap viel betrekkelijk makkelijk af te dwingen, zodat het systeem van onderlinge bijstand daar in stand kon worden gehouden. In de snel groeiende steden kon onderlinge hulpvaardigheid minder goed worden afgedwongen, omdat de nieuwe bewoners er opgingen in een anonieme massa. Informele verzorgingsnetwerken waren daar dan ook niet voorhanden.5
Verder zorgden een toenemende arbeidsdeling en schaalvergroting voor een andere verhouding tussen de werkgever en de werknemers. Het verdwij-nen van kleinschalige, patronale verhoudingen op de werkvloer, zorgde ervoor dat werknemers steeds minder op de persoonlijke bescherming van hun werkgever konden rekenen.6
Samenvattend: door de industrialisatie verloren patronale bescherming, burenhulp en alternatieve bronnen van levensonderhoud aan betekenis als bescherming tegen de gevolgen van ziekten en gebreken.7Terwijl deze infor-mele hulpbronnen opdroogden, bood het recht nauwelijks forinfor-mele bescher-ming. Het aansprakelijkheidsrecht vormde de enige juridische bescherming tegen de schade van arbeidsongevallen.8 Feitelijk stelde die bescherming weinig voor. Waarom dat zo was, bespreek ik in de volgende paragraaf.
3.2.2 Het aansprakelijkheidsrecht: onvoldoende bescherming
Voor invoering van de Ongevallenwet in 1901 waren werknemers niet goed wettelijk beschermd tegen de financiële gevolgen van bedrijfsongevallen en beroepsziekten. Het privaatrecht bood werknemers geen reëel uitzicht op compensatie van hun schade. Daarvoor bestaat een aantal juridische verklarin-gen. In de tweede plaats bestonden er – vaak onoverkomelijke – praktische
Groningen: Wolters-Noordhoff 1991, p. 75. 5 De Swaan 1996, p. 154.
6 Schwitters 1991, p. 75-76. 7 Schwitters 1991, p. 77.
8 S. Klosse, Menselijke schade: vergoeden of herstellen? De werking van de (re)integratieregelingen
voor gehandicapten in de Bondsrepubliek Duitsland en Nederland (Reeks Menselijke Schade deel
obstakels voor schadeverhaal langs civielrechtelijke weg, zoals de hoge kosten van rechtsbijstand. De juridische problemen zal ik eerst bespreken, daarna komen de praktische problemen aan de orde.
3.2.2.1 Juridische problemen
In de negentiende eeuw bestond er geen afzonderlijke civielrechtelijke aanspra-kelijkheid voor de in dienstbetrekking opgelopen schade van werknemers. Het Burgerlijk Wetboek van 1838 kende – in de toenmalige artikelen 1637, 1638 en 1639 – slechts een summiere regeling van de overeenkomst van ‘huur van dienstboden en werklieden’. Deze regeling had niet veel om het lijf, en zweeg in ieder geval in alle talen over veilige arbeidsomstandigheden of de gezondheid van de werknemer.9De heersende mening in de rechtspraak was, dat:
“de enige prestatie, waartoe de huurder van diensten gehouden is, bestaat uit het betalen van het overeengekomen loon.”10
Er rustten op de werkgever geen specifieke verplichtingen ten aanzien van de veiligheid van de ingehuurde arbeidskrachten. Het commune onrechtmati-gedaadsrecht, neergelegd in de artikelen 1401 en volgende van hetBW, regeerde de vraag of hij aansprakelijk was voor werkgerelateerde schade van zijn werknemers. Die vraag werd meestal in ontkennende zin beantwoord.11
De eerste verklaring daarvoor is dat werkgeversaansprakelijkheid een zuivere schuldaansprakelijkheid was. De werknemer moest bewijzen dat de werkgever verwijtbaar nalatig was geweest in de zorg voor de veiligheid. Ook moest hij bewijzen dat zijn schade door die nalatigheid was veroorzaakt. Voor aansprakelijkheid moesten dus schuld (een fout) en causaal verband worden aangetoond. Meestal konden werknemers een fout noch het causale verband bewijzen. Nu is het vaak lastig om dat te bewijzen, maar bij arbeidsongevallen deden zich complicaties voor, die het extra moeilijk maakten voor werknemers om hun schade via het onrechtmatigedaadsrecht te verhalen.
Een belangrijke complicatie was dat er voor 1900 nauwelijks wettelijke veiligheidsnormen bestonden. Hierdoor was het uiterst moeilijk om aan te tonen dat de werkgever tekort was geschoten in de zorg voor de veiligheid. Er was geen duidelijke standaard voor het gedrag van werkgevers. Het verwijt aan de werkgever dat hij anders had gehandeld dan hij had moeten doen,
9 T. Koopmans, De begrippen werkman, arbeider en werknemer (diss. Amsterdam UvA), Alphen aan den Rijn: Samson 1962, p. 7-12, L. Bier, Aansprakelijkheid voor bedrijfsongevallen en
beroepsziekten (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 1988, p. 128-133.
10 Geciteerd in Bier 1988, p. 129. 11 Bier 1988, p. 114-115.
was daarom niet gemakkelijk hard te maken. Het was immers niet duidelijk wát hij dan wel had behoren te doen.12
Een andere complicatie was dat veel arbeidsongevallen niet het rechtstreek-se gevolg waren van een individuele handeling, terwijl een individuele fout wel een voorwaarde was voor schadevergoeding. Toenemende arbeidsdeling, het gebruik van machines en schaalvergroting van de arbeidsorganisatie verkleinden de rol van het individu in het productieproces. Ongelukken waren daardoor eerder inherent aan de organisatie van dat productieproces en in veel mindere mate het gevolg van individuele gedragingen. De juridische bescherming van werknemers in dat meer complexe industriële productieproces ging echter niet mee in deze ‘collectiveringstrend’. Zij bleef als gezegd toe-gespitst op persoonlijke schuld en individuele verantwoordelijkheid. Het negentiende-eeuwse aansprakelijkheidsrecht bood voor veel ongevalsslacht-offers simpelweg onvoldoende aanknopingspunten om een schadeloosstelling te kunnen eisen, terwijl dat wel het enige beschikbare compensatiestelsel was.13
De tweede verklaring voor de geringe bescherming van het aansprakelijk-heidsrecht was de ruime mogelijkheid voor werkgevers om zich op het eigen-schuldverweer of op risicoaanvaarding te beroepen. Met name het eigenschuld-verweer kon een serieuze blokkade vormen voor een claim van de werknemer: als een ongeval mede aan de werknemer viel te verwijten, verviel de werk-geversaansprakelijkheid volledig. Zelfs als het om een zeer geringe fout van de werknemer ging, vervielen alle aanspraken van de werknemer. De schade werd niet naar rato van de wederzijdse mate van schuld van dader en slacht-offer verdeeld.14
Verder kon aan werknemers risicoaanvaarding worden tegengeworpen. De gedachte was dat zij er nu eenmaal zelf voor hadden gekozen gevaarlijke arbeid te gaan verrichten. Daarom zou het geen pas geven een schadeloosstel-ling toe kennen als het gevaar dat zij uit vrije wil op zich hadden genomen zich inderdaad verwezenlijkte. Die risico’s werden bovendien geacht in hun loon te zijn verdisconteerd. Als tegenprestatie voor hun werkzaamheden zouden zij een beloning krijgen – of hebben moeten bedingen – waarvan de hoogte afhing van de mate waarin zij zich aan gevaar bloot moesten stellen.15 De derde verklaring voor de geringe bescherming die het aansprakelijk-heidsrecht bood, was dat de Hoge Raad, juist in de periode dat Nederland
12 Schwitters 1991, p. 186, 197-201.
13 De Swaan 1996, p. 185, Schwitters 1991, p. 250-251.
14 Bier 1988, p. 121-122, Schwitters 1991, p. 256. Zie voor het huidige recht art. 6:101BW. 15 A.J.C.M. Geers & J.K.M. Gevers, ‘Schadeloosstelling van slachtoffers van bedrijfsongvallen
en beroepsziekten’, NJB 1977, p. 952. Zij wijzen op een vonnis uit 1922 waar nog van deze gedachte lijkt te worden uitgegaan. Zie voorts Schwitters 1991, p. 259-260.
zich begon te industrialiseren, de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad inperkte.16
In 1883 wees de Hoge Raad een arrest dat de aansprakelijkheid uit onrecht-matige daad sterk beperkte. Voordien was het mogelijk geweest om op basis van een schending van normen van maatschappelijke zorgvuldigheid een actie in te stellen. Deze vordering berustte op artikel 1402BW. De Hoge Raad stelde zich in 1883 echter op het standpunt dat artikel 1402 slechts een nadere uitwer-king van artikel 1401 was, en geen zelfstandig vorderingsrecht bood. Voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad (ex artikel 1401) was een handeling die in strijd was met een wettelijke plicht of die inbreuk maakte op een recht vereist. Het ontbreken van wettelijke veiligheidsvoorschriften voor de werkplek had tot gevolg dat het handelen van de werkgever maar hoogst zelden als onwetmatig kon worden bestempeld.17
De lagere rechtspraak legde artikel 1401BWoverigens wel iets anders uit. De Hoge Raad hield zelf ook niet in alle gevallen strikt de hand aan de eis van onwetmatigheid.18 Het zou echter tot 1919 duren vooraleer schending van ongeschreven zorgvuldigheidsnormen (weer) expliciet als grond voor aansprakelijkheid zou worden aanvaard, in het arrest Lindenbaum/Cohen.19
3.2.2.2 Praktische problemen
Werknemers hadden niet alleen te maken met deze juridische problemen bij het civielrechtelijk verhalen van hun schade. Hun mogelijkheden werden door verschillende praktische problemen verder beperkt.
Een eerste probleem was betalingsonmacht van de werkgever. Veel werk-nemers werkten in relatief kleine en weinig draagkrachtige bedrijfjes. Deze boden nauwelijks verhaalsmogelijkheden voor werknemers die hun schade-claim wilden effectueren. Aansprakelijkheidsverzekeringen waren onvoldoende
16 Bier 1988, p. 115. Van Maanen en Schwitters wijzen op de invloed van de conservatieve Eyssell, lid van de Hoge Raad, op de interpretatie van het leerstuk van de onrechtmatige daad, G.E. van Maanen, Onrechtmatige daad. Aspekten van de ontwikkeling en struktuur van
een omstreden leerstuk (diss. Groningen), Deventer: Kluwer 1986, p. 141-151 en Schwitters
1991, p. 266-269. Vgl. over Eyssells opvattingen ook J.H. Nieuwenhuis, ‘Ieder het zijne’, in: Confrontatie en compromis. Recht, retoriek en burgerlijke moraal, Deventer: Kluwer 1992, p. 17.
17 C.C. van Dam, Zorgvuldigheidsnorm en aansprakelijkheid, Deventer: Kluwer 1989, p. 71-72, Bier 1988, p. 115-116, HR 6 april 1883, W 4901.
18 Volgens Van Maanen ligt de cesuur zelfs niet in 1883, maar in 1905, toen de Hoge Raad om in bepaalde casus aansprakelijkheid te blokkeren als het ware ‘teruggreep’ op recht-spraak uit 1883, die in de tussenliggende periode niet - onverkort - werd toegepast, Van Maanen 1986, p. 121-138.
19 HR 31 januari 1919, NJ 1919, 161, P.H. Smits, ‘Aantasting en uitoefening van subjectieve rechten in hare beteekenis voor de onrechtmatige daad (I)’, WPNR 3688 (1940), p. 373, Bier 1988, p. 117-118.
ontwikkeld en verspreid om aan dit insolventieprobleem tegemoet te kunnen komen.20
Een tweede belangrijke hindernis voor werknemers was de vrees hun baan te verliezen als zij hun werkgever in rechte zouden aanspreken. Er bestond vrijwel geen ontslagbescherming, zodat werkgevers lastige werknemers gemak-kelijk konden ‘lozen’.21Angst voor moeilijkheden met de werkgever zorgde er ook voor dat de collega’s van een ongevalsslachtoffer vaak weigerden te getuigen. De toch al zo lastige bewijspositie verbeterde daar dus niet echt door. Aangezien een groot deel van hun directe familieleden vaak bij dezelfde werkgever in dienst was, waren veel van de ongevalsslachtoffers en hun collega’s extra gevoelig voor dreiging met ontslag.22
De kosten van rechtsbijstand en andere proceskosten vormden een derde obstakel voor werknemers. Het aansprakelijkheidsrecht was daardoor voor veel werknemers ontoegankelijk.
Het onrechtmatigedaadsrecht bood nauwelijks bescherming aan werk-nemers die arbeidsongeschikt raakten door een ongeval. Zij maakten er dan ook niet veel gebruik van. In de gepubliceerde rechtspraak van voor 1900 zijn slechts enkele gevallen te vinden waarin de werkgever op basis van onrecht-matige daad werd aangesproken.23
3.2.3 Tekortschietende alternatieven
In het laatste decennium van de negentiende eeuw ontstond geleidelijk aan wel consensus over de noodzaak van financiële compensatie van werknemers voor arbeidsongevallen. De oplossing die uiteindelijk gekozen werd, was een verplichte wettelijke verzekering.24 Alternatieve opties boden volgens de wetgever onvoldoende zekerheid. Van die verworpen alternatieven bespreek ik hier particuliere (onderlinge) verzekering, die zeker aan het einde van de negentiende eeuw vrij populair was (3.2.3.1). Daarna ga ik in op het alternatief dat in een aantal andere industrialiserende landen werd beproefd, het versoe-pelen van de voorwaarden voor schadevergoeding via het aansprakelijkheids-recht (3.2.3.2).
20 H. Vinke, Werknemerscompensatie bij beroepsgebonden schade (diss. Amsterdam UvA), Den Haag: Sdu 1997, p. 5-8, Bier 1988, p. 114-115.
21 Schwitters 1991, p. 57 en 257, Bier 1988, p. 114.
22 Schwitters 1991, p. 42-43, A.N. Molenaar, Arbeidsrecht. Tweede Deel b. Het geldende recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1958, p. 1541.
23 Schwitters 1991, p. 90-91.
3.2.3.1 Verzekering: arbeidersonderlinges en fabrieksfondsen
In de loop van de jaren 1850-1900 waren er op vrijwillige basis verzekeringen van het ongevalrisico tot stand gekomen. Werknemers richtten daartoe onder-linge verzekeringsfondsen op.25
Ook een aantal werkgevers richtte fondsen op, de zogenaamde fabrieks-fondsen.26
Het alternatief van – vaak onderlinge – verzekering bleek echter ook niet te voldoen. De arbeidersfondsen waren vaak erg kleinschalig en lokaal gericht. Zij slaagden er niet in een voldoende hoog niveau van risicospreiding te realiseren, omdat zij zich vaak richtten op een betrekkelijk kleine groep arbei-ders met grote onderlinge overeenkomsten. Qua omvang, financiële reserves en organisatie waren zij niet toegerust om de verzekerde risico’s zelfstandig te kunnen dragen.27 Tegen het einde van de negentiende eeuw kregen zij ook steeds meer te maken met concurrentie door commerciële verzekeraars, die met lage premies werknemers die een goed risico vertegenwoordigden aan zich wisten te binden. De ‘arbeidersonderlinges’ werden in toenemende mate een vergaarbak voor slechte risico’s die door particuliere verzekeraars