Aanpak - NAAR EEN UNIFORME DEFINITIE VAN GROND IN DE BODEM- EN AFVALSTOFFENREGELGEVING

Start van het overleg

Behoefte aan een uniforme, uit meetbare elementen opgebouwde definitie

Primair is in het overleg bezien of er behoefte is aan een nieuwe definitie. Zonder veel debat kon worden vastgesteld dat dit inderdaad het geval is. Dit vooral om twee redenen. In de eerste plaats is er in het belang van duidelijke en consistente regelgeving behoefte aan een uniforme definitie. In de tweede plaats is er met het oog op een goede handhaafbaarheid

behoefte aan een definitie die meer op meetbare elementen is gebaseerd.

Uiteenlopende praktijkproblemen onderstrepen deze behoefte. Of materiaal grond is, heeft directe en substantiële invloed op wat met het materiaal mag worden gedaan. Zo kent de regelgeving een stortverbod voor (ernstig verontreinigde, niet-reinigbare) grond. Ook is er een verschil in

normstelling voor grond, baggerspecie en (andere) bouwstoffen. Verder verschilt het beleidskader voor het gebruik van grond als bodem en het toepassen van grond in een werk. Daarnaast is de vrijstelling van de afvalstoffenbelasting gekoppeld aan het begrip grond. Het bepalen of materiaal grond is of niet, wordt echter bemoeilijkt door het ontbreken van een uniforme definitie en van een definitie die op meetbare elementen is gebaseerd.

Plus behoefte aan flexibiliteit en maatwerk

Van meet af aan was duidelijk dat de behoefte aan uniformiteit zou moeten worden gecombineerd met een behoefte aan flexibiliteit en maatwerk. De relatie met andere beleidsontwikkelingen vraagt hierom. De definitie van “grond” moet immers ook bruikbaar blijven als het beleid verandert. Ook het feit dat moet worden beantwoord aan uiteenlopende belangen en aan de uiteenlopende

werkvelden en doelstellingen van de betrokken regelingen, maakt dit nodig.

Complexiteit van de materie

In het overleg is nog eens vastgesteld dat de materie betrekkelijk complex is. Er moet worden voldaan aan niet gemakkelijk te combineren randvoorwaarden. Dat is nodig omdat recht moet worden gedaan aan diverse beleidsontwikkelingen, uiteenlopende belangen, en verschillende werkvelden en doelstellingen van de betrokken regelingen.

“Het veld”

Andere beleidsontwikkelingen

In het overleg is rekening gehouden met andere beleidsontwikkelingen. Met name betreft het de Herijking van de regelgeving van VROM¹, de beleidsbrief Bodem² en het mogelijk schrappen van de bepalingen over grond uit het Bouwstoffenbesluit. In het overleg is vastgesteld dat een systematiek nodig is die zo goed mogelijk op deze ontwikkelingen inspeelt. In het overleg is mede met het oog daarop gekozen voor een aanpak die ruimte biedt voor flexibiliteit en maatwerk.

Stakeholders

Bij de start van het proces om te komen tot een uniforme definitie van grond is gebleken dat de verschillende stakeholders het proces benaderen vanuit het belang dat zij vertegenwoordigen. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de invulling van het begrip grond in meer of mindere mate van invloed is op het voldoen aan de doelstelling van de regeling (zoals die door de betreffende

stakeholder wordt ervaren). Het gevolg is dat sommige stakeholders een ruime definitie van “grond”

willen, en andere juist een enge definitie voorstaan. Weer anderen gaat het vooral om een duidelijke (goed handhaafbare) definitie. De betrokkenen hechten hieraan vaak sterk, hetzij op grond van

milieu-overwegingen, hetzij vanwege de financiële en commerciële implicaties.Een overzicht van de belangen van de stakeholders en hun standpunten is te vinden in bijlage 1 bij deze notitie.

Regelingen

Het begrip “grond” komt voor in een aantal regelingen. Zij kennen ieder een eigen werkveld en doelstelling. Dat maakt het lastig om een uniforme definitie van “grond” te vinden die geschikt is voor al deze regelingen. Extra complicatie is dat aan de regelgeving ook een Europese dimensie is verbonden. Voor de Europese dimensie en de Nederlandse regelingen wordt verwezen naar § 3 en 4 van deze notitie en de bijlagen 2 en 3.

Ook aandacht voor de regelgeving

Om ondanks de complexiteit te komen tot bruikbare oplossingen, heeft het overleg zich niet beperkt tot de definitie van “grond”. Er is ook aandacht besteed aan de regels waarin het begrip grond voorkomt (§ 5, 6 en 7 van deze notitie). Met name is bezien of deze regels kunnen worden gemist c.q. zodanig kunnen worden aangepast dat het begrip grond vervalt of minder belangrijk wordt. Het definitieprobleem kan daardoor worden vereenvoudigd. Het overleg heeft zich op dit punt overigens beperkt tot suggesties, omdat het innemen van een verdergaand standpunt buiten het kader van het overleg zou vallen. Eén van die suggesties is om het begrip “grond” in de Wbm te laten vervallen.

Deze suggestie heeft inmiddels een plaats gekregen in de Herijkingsbrief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer.

1 Zie de “Herijkingsbrief” van 17 oktober 2003 (Kamerstukken II, 2003-2004, 29 200 XI, nr. 7).

2 Kamerstukken II, 2003-2004, 28 663 en 28 199, nr. 13.

6 De definitie van “grond”; gemengd materiaal

De definitie van grond - Het kader

In de eerste plaats is het kader geformuleerd waarbinnen de nieuwe definitie van “grond” vorm moet krijgen. Als uitgangspunt is genomen dat “grond” een relatie heeft met de bodem. Voor het begrip

“bodem” is aangesloten bij de definitie die de Wbb daarvan geeft. Ook de diepere bodemlagen vallen dus onder het begrip “bodem”. Voorts is besloten het begrip grond niet te beperken tot grond uit de Nederlandse bodem.

Voorts is besloten het begrip “grond” op te vatten als een ex situ begrip. In de bodem bevindt zich dus geen grond. Ten slotte heeft het overleg gekozen voor een “zuivere” definitie van grond. Dit betekent dat de definitie alleen betrekking heeft op grond die niet is vermengd met ander materiaal.

Aldus is een kader voor de nieuwe definitie geschapen. Binnen dat kader is gewerkt aan de hand van de randvoorwaarden die hierboven al zijn geformuleerd: uniformiteit en meetbaarheid van de

definitie, alsmede ruimte voor flexibiliteit en maatwerk.

- Lagenstructuur

Om te voldoen aan het kader en de randvoorwaarden, is gekozen voor een gelaagde structuur, bestaande uit een uniform en meetbaar basisbegrip grond en een geheel van specifieke definities (zoals “schone grond”). Aldus is een passend begrippenapparaat mogelijk, waarbij de specifieke definities optimaal worden ingekleurd, afhankelijk van de wensen van de betrokken regeling. Echt nieuw is dit overigens niet. Ook nu al is deze lagenstructuur in de regelgeving te vinden.

- Herkomst of samenstelling?

Ten aanzien van het begrip “grond” zelf moest vervolgens een uitgangspositie worden gekozen. Wat staat bij de definitie van dit begrip voorop: de herkomst van het materiaal (d.w.z. de wijze van vrijkomen of wat met het materiaal is gebeurd, dus het proces), de samenstelling van het materiaal (dus het product), of een combinatie van beide? Deze vraag speelt vooral omdat de betrokken regelingen (behalve de Wbb) betrekking hebben op materiaal dat al uit de bodem is vrijgekomen en waarmee al van alles kan zijn gebeurd (bewerking, toepassing, enz.). Samen met het gemengde materiaal (zie hierna) blijkt dit een van de meest weerbarstige vraagstukken te zijn.

In het overleg is na ruime discussie gekozen voor een samenstellingsbegrip. Deze keuze volgde uit de behoefte aan meetbaarheid, omdat op deze manier kan worden gekomen tot een definitie met meetbare criteria.

7 - De karakteristieken van het materiaal

Uitgaande van een samenstellingsbegrip konden in het overleg vervolgens de karakteristieken van grond worden bepaald. Zij bepalen welk materiaal “grond” is. De karakteristieken zijn: vast

materiaal, een bepaalde korrelgrootte en een bepaalde verhouding en structuur van de componenten.

Het formuleren van de definitie vloeide vervolgens uit de gemaakte keuzen voort. Zie voor de definitie verder § 8 van deze notitie, en bijlage 4, 5 en 6.

- Specifieke materialen

In het overleg is verder gekeken naar enige specifieke materialen, waaronder baggerspecie. Zij komen aan de orde in § 8.6 - 8.8.

Grond met andere fysische bestanddelen (gemengd materiaal)

In het overleg is vervolgens aandacht besteed aan de systematiek voor het invullen van de specifieke definities voor gemengd materiaal. De concrete invulling van deze specifieke definities is evenwel buiten het overleg gebleven. Voor die invulling zijn andere kaders beschikbaar.

Wat de systematiek betreft, is in het overleg uitgebreid van gedachten gewisseld over het hanteren van vaste percentages om aan te geven hoeveel ander materiaal acceptabel is. Een aanbeveling hiertoe wordt echter niet gedaan. Per situatie zullen daarin – in ander verband – keuzen moeten worden gemaakt.

Waar nodig kan ook een onderscheid worden gemaakt tussen natuurlijk materiaal (zoals wortels, takken, grind en stenen) en niet-natuurlijk materiaal (zoals puin). Het gemengde materiaal komt aan de orde in § 9 van deze notitie.

Andere aspecten

In aansluiting op het “hoofddebat” over wat grond is, is in het overleg gekeken naar de manier waarop wordt vastgesteld of een partij materiaal valt onder de definitie van “grond”. Er zijn in principe twee methoden. Soms is het voldoende om aan te tonen dat het materiaal afkomstig is uit de bodem. In andere gevallen zal de samenstelling van het materiaal moeten worden bepaald door middel van tests.

Verder is in het overleg nog gekeken naar de effecten van de nieuwe definitie en is de definitie in het bredere kader van het beheer van de grondketen geplaatst. Ten slotte is gekeken naar de wijze

waarop de regelgeving kan worden aangepast om de nieuwe definitie daarin te verwerken.

Voorgesteld wordt om de nieuwe definitie in elk geval vast te leggen in de Wbb.

Voor deze aspecten wordt verwezen naar § 10, 11 en 12 van deze notitie, en bijlage 7 en 8.

Per saldo

Per saldo resulteert uit het overleg een structuur die aan de randvoorwaarden voldoet. Er komt een uniforme, uit meetbare elementen opgebouwde en neutrale basisdefinitie van grond met een

bruikbaarheid in het kader van alle milieuregelingen. Flexibiliteit en maatwerk worden geboden door specifieke definities. De deelnemers aan het overleg vertrouwen dat hiermee aan een jarenlange discussie (die welbeschouwd al loopt vanaf 1995) een einde kan komen.

8 3. De Europese dimensie

Bodem, bouwproducten en afvalstoffen

Het Europese recht inzake de bodem en bodemsystemen kent het begrip “grond” niet. Ook in de Bouwproductenrichtlijn is het begrip “grond” niet te vinden. “Grond” kan wel een rol spelen in de Bouwproductenrichtlijn, in elk geval omdat grond mogelijk een “aggregate” is in de zin van die richtlijn.

Ook in de Europese afvalstoffenrichtlijnen en de Europese verordening overbrenging van

afvalstoffen (EVOA, inzake de in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen) is het begrip “grond” niet te vinden. Net als in de Bouwproductenrichtlijn kan “grond” hier wel een rol spelen. Grond kan namelijk een afvalstof zijn. Het begrip “grond” komt dan ook wel voor in de Europese afvalstoffenlijst (Eural).

Eural

Een definitie van “grond” wordt in de Eural niet gegeven. Omdat de Eural aansluit bij de directe herkomst van afvalstoffen, is het begrip “grond” in de Eural op meer dan één plaats te vinden.

Hoofdstuk 17 van de Eural is daarbij van bijzonder belang. Blijkens de titel ervan gaat dit hoofdstuk over “Bouw- en sloopafval (inclusief afgegraven grond van verontreinigde locaties)”. Onderdeel 17 05 omvat: “grond, (inclusief grond van verontreinigde locaties), stenen en baggerspecie”³. Zie daarnaast bijvoorbeeld het onderdeel tuin- en plantsoenafval van hoofdstuk 20 (Stedelijk afval) van de Eural: 20 02 02 omvat “grond en stenen”.

Welbeschouwd gaat het in de Eural om specifieke categorieën van grond met een bepaalde herkomst.

Een relatie met de bodem is daarbij wel zichtbaar.

In het overleg is aangenomen dat de Eural de nationale wetgever vrij laat om van het basis begrip

“grond” een eigen definitie te geven. Wel is een duidelijk verband met de bodem van belang.

Toepassing EVOA

Omdat “grond” noch op de groene lijst noch op de oranje lijst voorkomt, is de procedure van de rode lijst van toepassing. Voor in-, uit- en doorvoer is dus de toestemming van de minister van VROM vereist.

In het kader van de voorbereiding van de beslissing van de minister van VROM over het verlenen van toestemming voor de invoer van afvalstoffen gaat het begrip “grond” mogelijk een rol spelen.

Volgens het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) zal het Service Centrum Grond (SCG) namelijk in EVOA-verband de reinigbaarheid van grond gaan beoordelen. Dat betekent dat in dat kader bepaald moet worden wat het begrip “grond” omvat. Voor zover nu kan worden overzien, gaat het daarbij om een nationaalrechtelijke procedure, en kan Nederland dus zijn eigen definitie kiezen.

3 In 17 05 gaat het kennelijk ook om grond die niet afkomstig is van verontreinigde locaties. Onderdeel 17 05 is dus ruimer dan de titel van hoofdstuk 17 aangeeft.

9 4. De Nederlandse regelingen

Welke regelingen?

Het begrip “grond” komt voor in een aantal regelingen. Hier gaat het vooral om de Wet

bodembescherming (Wbb), het Bouwstoffenbesluit (Bsb) en de Vrijstellingsregeling grondverzet (MVG), het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) en de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). Daarnaast komt het begrip voor in de Regeling Europese afvalstoffenlijst en speelt het begrip een rol in de vergunningverlening aan inrichtingen krachtens de Wet milieubeheer (Wm).

1In de regelingen komen ook uiteenlopende specifieke definities voor.

Verschillen én samenhang

Voor alle genoemde regelingen is het belangrijk om te weten welk materiaal wordt beschouwd als

“grond” omdat er specifieke normen en toetsingskaders voor gelden of omdat er wel of geen afvalstoffenbelasting moet worden betaald.

De werkvelden en doelstellingen van deze regelingen verschillen. De Wbb regelt de bescherming van de bodem, waaronder de sanering, het Bsb regelt de toepassing (officieel: het gebruiken) van

bouwstoffen in werken op of in de bodem of in het oppervlaktewater, het Bssa gaat over storten en de Wbm behoort tot het domein van de belastingwetgeving.

Tezelfdertijd hangen deze regelingen met elkaar samen. Zo gelden voor de Wbb, het Bssa en de Wbm dezelfde reinigbaarheidscriteria en knopen deze criteria aan bij de toepasbaarheidscriteria van het Bsb. Ook wordt de beoordeling van de (niet-)reinigbaarheid van een partij doorgaans

tegelijkertijd gevraagd voor het Bssa en de Wbm. Gesteld kan worden dat alle regelingen behoren tot hetzelfde stelsel, en dat zij dus niet los van elkaar kunnen worden gezien.

Voor welke regelingen is een definitie vastgesteld?

Hoewel het begrip “grond” in alle genoemde regelingen een rol speelt, kent thans alleen het Bsb een definitie van grond (met een sobere toelichting). Voor de Wbm is in overleg tussen VROM,

Financiën en het SCG een Werkdefinitie opgesteld, die als beleidsregel van het SCG is opgenomen in het Reglement van het SCG. Deze definitie wijkt af van die van het Bsb. In het SCG-reglement is vastgelegd dat de Wbm-definitie ook in het kader van het Bssa wordt gebruikt. Voor de Wbb en de Wm is er geen definitie, ook niet in de vorm van een beleidsregel. Literatuur over de inhoud het juridische begrip “grond” in de onderhavige regelingen is er niet of nauwelijks. De jurisprudentie is nog zeer beperkt.

Specifieke definities worden alleen gegeven van de begrippen “schone grond” (in het Bsb) en “licht verontreinigde grond” (in de MVG). Een definitie van “zwarte grond” is te vinden in het BOOM.

In bijlage 2 bij deze notitie is een uitgebreid overzicht van de betrokken regelingen opgenomen.

Bestaande definities in die regelingen (en in de Grondnota) zijn opgenomen in bijlage 3.

10 5. De Wbm; aanpassingen

Op grond van de Wbm moet belasting worden betaald over – kort gezegd - het storten van

afvalstoffen⁴. Vrijstellingen gelden voor de stort van reinigbare verontreinigde grond en niet-reinigbare verontreinigde baggerspecie. De niet-reinigbaarheid moet blijken uit een verklaring van het SCG.

De reikwijdte van de belastingvrijstelling voor grond is in de afgelopen jaren voorwerp van veel discussie geweest. Daarbij ging het veelal om de vraag wat er wel en niet valt onder “grond”. De memorie van toelichting bij de Wbm rept van grond afkomstig van bodemsanering, maar de tekst van de wet spreekt kortweg van (niet-reinigbare verontreinigde) “grond”⁵, dus zonder beperking tot grond die afkomstig is van bodemsanering. De discussie spitste zich dan ook vaak toe op materiaal dat anders dan bij sanering uit de bodem is vrijgekomen.

Er is een inventarisatie gemaakt van de opties om aan deze discussie definitief een einde te maken.

De volgende opties zijn gevonden⁶:

1. Behoud van de vrijstelling voor grond, inclusief residu, met een nieuwe definitie van grond;

2. Behoud van de vrijstelling voor grond, exclusief residu, met een nieuwe definitie van grond, alsmede een aparte vrijstelling voor residu;

3. Het vervangen van de vrijstelling voor grond door een vrijstelling voor residu;

4. Het schrappen van de vrijstelling voor grond, zonder een vrijstelling voor residu op te nemen⁷.

Met een vrijstelling voor residu wordt primair gedoeld op een vrijstelling voor residu dat afkomstig is van de reiniging van grond, maar het kan tevens gaan om residu van de reiniging van andere

(minerale) afvalstoffen die vergelijkbaar zijn met grond en met hetzelfde proces (en dus in dezelfde installatie) kunnen worden gereinigd (natte reiniging).

Met “reiniging van grond” (of van vergelijkbare andere afvalstoffen) wordt gedoeld op een

behandeling van de grond/de afvalstoffen met de bedoeling om het hoofddeel van de minerale stroom weer als bruikbare of toepasbare hoofdstroom af te scheiden. Over blijft dan een residu waarin de verontreiniging zich heeft geconcentreerd⁸.

Bij de inventarisatie van de genoemde opties heeft meegespeeld dat er argumenten zijn om minder te hechten aan de vrijstelling voor grond dan voorheen, terwijl een vrijstelling voor residu juist aan belang heeft gewonnen. In het overleg heeft men zich voorts gerealiseerd dat het schrappen van de vrijstelling voor grond in het kader van de Herijking van de VROM-regelgeving reeds aan de orde is.

4 Preciezer: over de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting. Een belastingplicht geldt ook voor de verwijdering van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan. Zie art. 13 van de Wbm.

5 In plaats van over “niet-reinigbare verontreinigde grond” wordt in deze paragraaf verder kortheidshalve gesproken over

“grond”.

6 In het overleg is in algemene termen gesproken over de vrijstelling voor grond. Opgemerkt is echter dat de vrijstelling voor grond, indien zij blijft gehandhaafd, eventueel in de wettekst uitdrukkelijk kan worden beperkt tot grond die is vrijgekomen uit een geval van bodemsanering in de zin van de Wbb.

7 Hier wordt niet gesuggereerd dat er een tegenstelling is tussen grond en residu. Integendeel, bij de hierna te ontwikkelen definitie van grond zou residu daar juist vaak onder vallen. Dat maakt optie 2 minder voor de hand liggend.

8 Immobilisatie van een verontreiniging wordt niet aangemerkt als reinigen, omdat de concentraties van de

verontreinigende stoffen bij immobilisatie als zodanig niet dalen. Bij immobilisatie ontstaat bovendien geen residu maar een nieuw product (dat geen grond is).

11 De tekst van de Herijkingsbrief sluit aan bij de derde optie: Het vervangen van de vrijstelling voor grond door een vrijstelling voor residu. Waarbij die vrijstelling zou gelden voor hyet residu van de reiniging van grond en een aantal andere minerale afvalstoffen.

Bij de andere minerale afvalstoffen zou het in elk geval gaan om zeefzand en RKGV, alsmede om (het residu van de reiniging van) dakgrind en ballastbedgrind⁹. Boorgruis(destillatieresidu) zou niet onder de vrijstelling voor residu vallen, omdat het proces niet is aan te merken als het reinigen van grond; het betreft het destilleren van olie¹⁰.

Nadere overweging leidt echter tot een voorkeur voor variant 4; het schrappen van de vrijstelling voor niet-reinigbare grond zonder vervanging door de residuvrijstelling. Belangrijke overwegingen daarbij zijn dat het in het leven roepen van een nieuwe uitzondering op de afvalstoffenbelasting opnieuw leidt tot een systeem waarbij verklaringen moeten worden afgegeven (administratieve lasten) en dat ook deze uitzondering weer aanleiding kan geven tot discussies of een bepaalde afvalstroom wel of niet onder de uitzondering valt. De aanzuigende werking van het financiële voordeel van een vrijstelling blijft in deze constructie overeind. Ten slotte is een belangrijk argument

In document NAAR EEN UNIFORME DEFINITIE VAN GROND IN DE BODEM- EN AFVALSTOFFENREGELGEVING (pagina 4-0)