Aanbevelingen

Het prille stadium waarin deze invoeringsevaluatie is uitgevoerd noopt tot grote terughoudendheid bij het doen van aanbevelingen. Wij vinden het te vroeg voor aanbevelingen aan de wetgever. Op dit punt beperken wij ons tot het aanreiken van aandachtspunten voor toekomstige evaluaties van de Awb. Ten aanzien van de toepassing van rechtstreeks beroep kunnen op het onderzoek wel enkele aanbevelingen worden gebaseerd aan bestuursorganen en rechter.

8.6.1. Aandachtspunten voor toekomstige evaluaties

Een verzoek om in te stemmen met rechtstreeks beroep biedt de belanghebbende geen instrument om zich te beschermen ingeval een bestuursorgaan moedwillig de procedure wil rekken. Integendeel, zo een verzoek geeft een bestuursorgaan met zulk een intentie de mogelijkheid om door extra procedurele stappen tijd te laten verstrijken. Indien de wetgever het voorbeeld van de Wet Bab en de Wet Arob zou hebben gevolgd door fatale beslistermijnen op te nemen, zou de mogelijkheid tot dit oneigenlijk gebruik aanzienlijk zijn beperkt.

Het is te vroeg voor het oordeel dat er hier sprake is van een serieus probleem. Wel verdient het onzes inziens aanbeveling in latere evaluaties van de Awb op dit punt de vinger aan de pols te houden.

In enkele gevallen is een verzoek om rechtstreeks beroep gebruikt om een voorlopige voorzieningsprocedure onder het bereik te brengen van artikel 8:86 Awb. Het lijkt tegen deze achtergrond nuttig om in toekomstige evaluaties aandacht te besteden aan de vraag of er sprake is van een structurele behoefte aan toepassing van artikel 8:86 Awb hangende bezwaar.

8.6.2. Toepassing

Uit het onderzoek komt een zo gering gebruik van de prorogatiemogelijkheid naar voren dat rekening moet worden gehouden met het risico dat artikel 7:1a Awb een dode letter zal worden wanneer de perceptie dat het een door de autoriteiten niet gewenste procedure betreft zich verder vastzet. Daarom bevelen wij een heroverweging aan van het beleid van rechter en bestuursorganen ten gunste van het rechtstreeks beroep. Rechters, bestuursorganen en procesgemachtigden kunnen de terughoudendheid laten varen en in hun werkzaamheden, waaronder beleid184 en voorlichting, het mogelijk gebruik van de korte weg via rechtstreeks beroep zonder aarzeling meer stimuleren. Het doel van het rechtstreeks beroep wordt meer gediend, indien rechters zich daarbij beperken tot een marginale toetsing, zoals de wet voorschrijft.

Wat betreft de interpretatie van de regeling is er één in het oog springend aspect waarover in de praktijk zeer uiteenlopende opvattingen bestaan. Dit betreft het moment waarop een verzoek om rechtstreeks beroep uiterlijk moet zijn ingediend tijdens de bezwaarfase. Wij bevelen een interpretatie aan in de lijn van artikel 6:6 sub b Awb op grond waarvan een verzoek in een aanvulling van het bezwaarschrift mogelijk is. Voor zover zulk een aanvulling hinderlijk laat wordt ingediend, kan het bestuursorgaan het verzoek in deze interpretatie afwijzen op grond van zijn beleidsvrijheid in plaats van op gronden van ontoelaatbaarheid.

184 Het voorbeeld van de NMa die bij beleidsregel typen voor rechtstreeks beroep in aanmerking komende besluiten benoemt, verdient navolging.

Slotbeschouwing

The proof of the pudding is in the eating. In dit onderzoek gaat dat zowel op voor het rechtstreeks beroep, als voor de bezwaarschriftprocedure. De mate waarin gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om te vragen om rechtstreeks beroep, kan mede worden gezien als de proef op de som wat betreft de kritiek die is geuit op de verplichte bezwaarschriftprocedure van de Awb.¹⁸⁵

Voor wat betreft het rechtstreeks beroep zelf, heeft de Minister van Justitie in de Eerste Kamer met het oog op de beoordeling van het rechtstreeks beroep in de evaluatie een strenge maatstaf geformuleerd:¹⁸⁶

‘Mocht uit de praktijk blijken dat er veelvuldig terugverwezen wordt of dat het bestuur in gevallen van direct beroep veelvuldig in het ongelijk [gesteld] wordt, dan realiseer ik mij ten volle dat je dan bij de evaluatie moet constateren dat er niet aan de verwachtingen is voldaan. Da[n] moet je overwegen of je terug moet komen op het besluit.’

Naar verhouding is er tot nu toe erg veel terugverwezen. Zoals bijlage 5 laat zien betreft – als we de voorlopige voorzieningen niet meerekenen – de helft van de uitspraken in rechtstreeks beroep een terugverwijzing. Dat lijkt erg veel en als op de langere termijn het percentage van terugzending in de orde van grootte van 50 zou blijven, dan zou dat ook zeker duiden op het bestaan van een structureel probleem. Betekent dit nu dat wij bij deze invoeringsevaluatie moeten concluderen ‘dat er niet aan de verwachtingen is voldaan’?

Wij menen niet dat deze vraag nu al bevestigend moet worden beantwoord en al helemaal niet dat ‘je moet overwegen of je terug moet komen op het besluit’ om deze rechtsfiguur op te nemen in de Awb. Om te beginnen gaat het nog om erg kleine aantallen. Daarbij is het goed denkbaar dat het beeld in het begin vertekend is om de redenen die hierboven in § 8.5.1 zijn genoemd. Er kan echter ook niet worden gezegd dat het rechtstreeks beroep in het eerste jaar na invoering goed uit de startblokken is gekomen.

Tot op heden is het gebruik dat van deze nieuwe procedurele mogelijkheid wordt gemaakt verwaarloosbaar klein. Diverse factoren dragen bij tot deze situatie. In z’n algemeenheid kan echter worden gezegd dat de beslissing om geen gebruik te maken van de mogelijkheid rechtstreeks beroep te vragen, maar in plaats daarvan de bezwaarschriftprocedure te doorlopen, een bewuste keuze is. De bezwaren die eerder tegen de bezwaarschriftprocedure zijn geuit, blijken in het concrete geval meestal overkomelijk. Het gaat zelfs nog een stap verder. Onder de aantekening dat dit onderzoek een beperkte reikwijdte heeft gehad en in een zeer pril stadium is uitgevoerd, kan worden gezegd dat de bezwaarschriftprocedure door alle betrokkenen in aanzienlijke mate positief wordt gewaardeerd.

De redenen voor deze positieve waardering lopen zeer uiteen. De functie van de bezwaar-schriftprocedure ten dienste van een integrale bestuurlijke heroverweging, wordt door vrijwel alle betrokkenen erg belangrijk gevonden.

Er zijn echter ook mindere positieve overwegingen die belanghebbenden afhouden van rechtstreeks beroep. Een belangrijk doel bij de introductie van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep was bespoediging van de procedure. Er bestaat twijfel of deze bespoediging zal worden gerealiseerd.

185 Zoals is aangegeven in § 3.2. is dit van de zijde van de NMa opgemerkt.

Het heeft er de schijn van dat de gedachtevorming over rechtstreeks beroep tot nu toe in belangrijke mate, misschien wel teveel, bepaald is geweest door vrees voor mogelijke overbelasting van rechterlijke instanties. De parlementaire geschiedenis is van deze vrees doordrenkt. In de eerste gepubliceerde uitspraken lijkt ook de rechter op de rem te trappen. De regering heeft de verwachting uitgesproken dat van de terugverwijsmogelijkheid een sterk preventieve werking zal uitgaan.¹⁸⁷ Deze verwachting is ten volle uitgekomen.

Hoewel dat zakelijk gezien niet geheel wordt gerechtvaardigd door de inhoud van de afgegeven signalen heeft zich bij belanghebbenden en bestuursorganen het beeld vastgezet dat een brede coalitie van regering, wetgever en rechter tegen het rechtstreeks beroep is gekant.

Het waarschuwende signaal van wetgever en rechter tegen rechtstreeks beroep is te krachtig doorgekomen. Bij bestuursorganen en procesgemachtigden is teveel het beeld ontstaan dat een verzoek om rechtstreeks beroep bij voorbaat kansloos is.

Uit de interviews komt naar voren dat de vrees in elk geval bij een aantal rechters inmiddels plaats maakt voor opluchting doordat de verwachte vloedgolf aan rechtstreeks beroepzaken is uitgebleven en dat zij thans positief oordelen over dit instrument.

Het doel van de invoering van rechtstreeks beroep is een zekere flexibilisering van het bestuursprocesrecht ten einde het mogelijk te maken dat partijen procedures die zij onnodig vinden kunnen overslaan en zo tijdwinst kunnen boeken. Het rechtstreeks beroep functioneert nog niet overeenkomstig dit doel.

Als de betrokkenen – rechter, bestuursorganen en Ministerie van Justitie – willen dat het rechtstreeks beroep de kans krijgt om zich te ontwikkelen tot een instrument dat partijen durven aan te wenden in gevallen die zich daarvoor lenen, dan is het zaak een minder krampachtige houding aan te nemen en de wijziging in houding ook uitdrukkelijk over het voetlicht te brengen.

187 Bijvoorbeeld MvA I, p. 5.