Aanbesteden heeft een maatschappelijke functie. Kapitaalwerken kunnen financieel voor een zo optimaal mogelijke prijs worden gerealiseerd. Daarnaast is het uitbesteden van werken ook een middel om in tijd van crisis toch vanuit de overheid voor een impuls voor de werkgelegenheid te zorgen.
Dit aanbesteden is door de jaren heen een proces van evenwicht geweest, vanuit allerlei invalshoeken. Een evenwicht dat niet altijd in balans was.
In de negentiende eeuw wordt door Heezik & Toussaint gesproken over ‘Het stelsel van openbare aanbesteding
bleef ook in de tweede helft van de 19e eeuw de nodige problemen met zich meebrengen.’ (Heezik & Toussaint,
1996). Hierbij wordt als argument aangedragen dat de volledig vrije mededinging waarbij iedere aannemer mee kan dingen naar de opdracht, die voor de laagste prijs wordt gegund, de prijzen de neiging vertoonden onder de prijs te dalen waarmee de gevraagde kwaliteit kon worden gerealiseerd. Heezik & Toussaint geven aan dat dit tot veel misstanden heeft geleid in de bouwmarkt.
Maar ook net voorbij de laatste eeuwwisseling komt pijnlijk naar voren dat evenwicht een moeilijk te handhaven mechanisme is.
Een uitzending van het televisieprogramma Zembla in 2001 met de titel ‘Sjoemelen met miljoenen’ bracht een mogelijke, grootschalige fraude in de bouwsector onder de aandacht met verboden prijsafspraken aan de basis. Het resultaat hiervan is een parlementaire enquête geweest.
De conclusies van de commissie die de parlementaire enquête hebben uitgevoerd, zijn niet mals. Er blijkt sprake te zijn van grootschalige fraude waarbij de overheid voor honderden miljoenen financieel is benadeeld en waarbij er een passieve houding is geconstateerd om dit te voorkomen van zowel directies van aannemersbedrijven als de overheid zelf (Vos, 2003). ‘Het systeem leidde tot prijsopdrijving en tot afname van concurrentie en technologische
vernieuwing’, volgens de commissie.
Dit alles heeft geleid tot een aantal aanbevelingen van de commissie, met als hoofdthema ‘de nieuwe zakelijkheid’. Nieuwe zakelijkheid die inhoudt dat de bouwnijverheid geen aparte status verdient en aan eerlijke concurrentie en gezonde marktwerking moet doen, waarbij begrippen zoals objectiviteit, non-discriminatie en transparantie maatgevend horen te zijn bij aanbestedingen van overheidsopdrachten om zo op integere wijze te kunnen werken, waarbij elkaars taken en verantwoordelijkheden worden gerespecteerd. Dit alles wordt verankerd in een aanbestedingskader dat door een actief toezicht wordt gecontroleerd op naleving.
Daarnaast spreekt de commissie over de revitalisering van de bouwnijverheid met de minister van VROM als eerstverantwoordelijke. Hierbij dient volgens de commissie aandacht te zijn voor het bouwbeleid in brede maatschappelijke zin, dat er één aanspreekpunt vanuit de bouwnijverheid komt en dat de bouw de verantwoordelijkheid neemt als katalysator voor de ontwikkeling van kennis en innovatie.
Hiernaast worden diverse verder uitgewerkte aanbevelingen gedaan, die een relatie hebben met bovenstaande aanbevelingen. Opvallend hierbij is wel dat de commissie aangeeft dat opdrachtgevers professioneler moeten aanbesteden. Standaardwerken op basis van laagste prijs, waarbij de opdrachtgever zorgt dat zijn wensen en eisen goed kwantificeert. Bij complexere en innovatievere werken kunnen ook andere criteria worden gehanteerd, zoals de economisch meest voordelige aanbiedingen.
Het ontstaan van deze bouwfraude heeft een lange geschiedenis. Opvallend hierbij is de rol van het vooroverleg door marktpartijen dat al jarenlang werd gevoerd. Al in 1953 werd de Wegenbouw Aannemers Combinatie (WAC) opgericht met toestemming van de overheid (Vos, 2003). De leden van deze organisatie deden bij alle aanbestedingen melding van hun deelname. Onder de vlag van de WAC werd vooroverleg georganiseerd om te bepalen wie de laagste prijs had en het werk mocht maken en waarbij alle andere deelnemers een rekenvergoeding kregen. Het doel van deze manier van werken was tweeledig. Het voorkomen van ‘leuren’ en het corrigeren van het gebrek aan evenwicht tussen aanbod en vraag als gevolg van het gebrek aan informatie over de aanbodzijde en de hoge kosten om te komen tot een aanbieding.
In 1992 heeft de Europese commissie deze prijsvorming verboden omdat deze in strijd is met het Europese mededingingsrecht. De markt protesteert nog door ontheffing aan te vragen, maar eind 1998 wordt duidelijk dat de Europese Commissie en de NMa geen ontheffing verlenen.
Het niet meer toestaan van vooroverleg heeft uiteindelijk niet geleid tot het niet meer uitvoeren ervan door de markt. De hieruit voortgevloeide bouwfraude en bouwenquête hebben een aantal aanbevelingen opgeleverd dat ‘de nieuwe zakelijkheid’ vertegenwoordigt.
Van Waarden geeft aan dat de nieuwe zakelijkheid in eerste instantie een reinigende werking zal hebben in de markt waarbij ook boetedoening door bedrijven zal worden gedaan (Waarden, 2003). Maar Van Waarden geeft ook een winstwaarschuwing mee. Doordat de prijsvorming in de aanbestedingsfase nog meer onder druk komt te staan, ziet Van Waarden andere strategieën die opdrachtnemers gaan hanteren. Nog meer zullen de risico’s worden afgewenteld op onderaannemers, zullen concerns nog groter worden waardoor binnen deze concerns wel geoorloofde prijsafspraken kunnen worden gemaakt en er gaat stevig onderhandeld worden na aanbesteding in de een-op-een-relatie die de opdrachtnemer dan met de opdrachtgever heeft. Van Waarden vraagt zich af of hier het maatschappelijke belang wordt gediend.
Een markt met weinig of geen concurrentie is geen markt die bijdraagt aan het maatschappelijk belang. ‘Markten
zijn fantastische machines voor welvaartscreatie. Vooral als ze goed geolied zijn met voldoende concurrentie’
(Damme, 2017).
Al deze aspecten vragen om een evenwichtsmarkt. Een markt waarbij vraag en aanbod zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd waardoor werken gerealiseerd kunnen worden over langere perioden en projecten heen, voor een prijs die in evenwicht is met de gevraagde kwaliteit.
Net voor het bekend worden van de bouwfraude wordt binnen Rijkswaterstaat gesproken over innovatief aanbesteden (Dorée, 1999). Innovatief in de zin van anders dan voorheen, waarbij overheid de taak van het ontwerp op zich nam en de markt zorgde voor de uitvoering. Dit met als doel om te komen tot het stimuleren van de ontwikkeling van innovatieve producten en productiemethoden.
Het is voor Rijkswaterstaat mede de reden om de eigen interne organisatie sterk te verkleinen en een beleid te voeren, onder het motto: ‘De markt, tenzij’, waarbij de markt wordt gevraagd voor de realisatie van kapitaalwerken tenzij aangetoond kan worden dat het beter door de overheid kan worden gerealiseerd.
Hiermee is Rijkswaterstaat een van de belangrijkste aanjagers bij de nieuwe taakverdeling tussen de markt en de overheid die geresulteerd heeft in het nieuwe juridische kader, de UAV-gc.
In navolging van Rijkswaterstaat zijn ook andere overheden gebruik gaan maken van UAV-gc voor de realisatie van kapitaalwerken, waaronder de Provincie Groningen.