C O M M I S S I E R E C H T S B E S C H E R M I N G
www.provi nci eg roni ng en .nl
Aan Gedeputeerde Staten van Groningen
Advies
Datum : 1 november 2021
Telefoon / e-mail : (050) 316 4275 / rechtsbescherming@provinciegroningen.nl IBAK-nummer : 21-025-LGW
Kiwi-nummer : K26172
Onderwerp : Advies over het bezwaar van Stichting Fauna4Life en Stichting Animal Rights
Geacht college,
1. Inleiding
Dit is het advies van de Commissie rechtsbescherming (hierna: de commissie) aan u over het te nemen besluit op het gezamenlijke bezwaar van Stichting Fauna4Life en Stichting Animal Rights (hierna tezamen: bezwaarden). Het bezwaar is gericht tegen uw ambtshalve besluit van 23 maart 2021, dossiernr. K25159, documentnr. 2021-029739 (hierna: het bestreden besluit). Het bestreden besluit strekt tot het verlenen van opdracht aan de
Faunabeheereenheid Groningen (hierna: Fbe) op grond van artikel 3.18, lid 1, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) tot het doden van reeën met behulp van een geweer.
De commissie brengt dit advies uit op basis van artikel 4, lid 1, van de Regeling Commissie rechtsbescherming provincie Groningen 2020 in de volgende samenstelling:
- de heer mr. E. de Beer, voorzitter;
- mevrouw mr. E.R.M. Holtz-Russel, lid, en - de heer mr. E. Hardenberg, lid.
2. Procesverloop
Op 5 april 2016 heeft uw college aan de Fbe ontheffing verleend voor afschot van reeën ten behoeve van het populatiebeheer, in het belang van de verkeersveiligheid en het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke en gebrekkige dieren. De geldigheidsduur van deze ontheffing is op 29 maart 2021 verstreken. Ook de geldigheid van het onderliggende Fbp is op die datum geëindigd.
Op 26 maart 2021 heeft u het bestreden besluit verzonden aan de Fbe. Daarmee heeft uw college voor de periode vanaf de verzenddatum van dit besluit tot een nader te bepalen tijdstip, doch uiterlijk tot en met 31 maart 2021:
- op grond van artikel 3.18, lid 1, van de Wnb ten aanzien van de ree (Capreolus capreolus), in afwijking van artikel 3.10, lid 1, van de Wnb, opdracht verleend aan de Fbe voor het doden van reeën met gebruikmaking van het geweer (kogelbuks), in het belang van de verkeersveiligheid, alsmede in het belang van het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren;
- op grond van artikel 3.26, lid 3, van de Wnb, ontheffing verleend voor het gebruik van het geweer vanaf een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang in het tijdvak van 1 april tot en met 31 augustus en buiten dit tijdvak van een half uur voor zonsopkomst tot een half uur na zonsondergang (artikel 3.26, lid 2, onderdeel a, Wnb, jo. artikel 3.16, lid 1, onderdeel a, Besluit natuurbescherming).
De opdracht geldt voor het gehele grondgebied van de provincie. Aan de opdrachtverlening zijn voorschriften verbonden.
Het bestreden besluit is op 31 maart 2021 gepubliceerd in Provinciaal blad (2021, 2377) en op www.officielebekendmakingen.nl.
Bij brief van 19 april 2021, ontvangen 20 april 2021, hebben bezwaarden bezwaar aangetekend. Diezelfde dag hebben zij de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Uw college heeft op 17 mei 2021 een verweerschrift ingediend. Daarbij is de Beleidsnotitie Fauna en Flora 2018 (hierna: Beleidsnotitie 2018) als bijlage toegevoegd. De commissie heeft zelf geconstateerd dat de Beleidsnotitie 2018 door uw college op 10 juli 2018 is vastgesteld en op 3 oktober 2018 op uw voorstel is vastgesteld door Provinciale Staten (hierna: PS). Op 20 oktober 2018 is dit besluit van PS via de provinciale website
bekendgemaakt.
Op 16 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan en het verzoek van bezwaarden toegewezen; het bestreden besluit is geschorst tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
In verband met de kabinetsmaatregelen vanwege de corona-crisis heeft het horen plaatsgevonden via videoverbinding. Vanwege de voorlopige-voorzieningenprocedure en vakanties heeft dit uiteindelijk
plaatsgevonden op 3 september 2021. Van het horen is een verslag gemaakt, dat als bijlage aan dit advies is gehecht.
Ter hoorzitting heeft de commissie voor het eerst kennis genomen van het feit dat de Fbe in de periode na het indienen van het bezwaar op 10 juni 2021 het Faunabeheerplan Ree Groningen 2021-2025 (hierna: Fbp 2021- 2025) ter goedkeuring bij uw college heeft ingediend. Omdat ter zitting door de Fbe specifieke informatie uit het Fbp naar voren is gebracht, heeft de commissie bezwaarden de gelegenheid geboden om, binnen de context van het voorliggende bezwaar, op deze informatie uit het Fbp te reageren. Bezwaarden hebben van die mogelijkheid op 17 september 2021 gebruik gemaakt.
Na de hoorzitting heeft de portefeuillehouder verklaard zich te willen beraden of wordt overgegaan tot aanpassing van het bestreden besluit in die zin dat de opdracht tot het doden van reeën met gebruikmaking van het geweer in het belang van de verkeersveiligheid zou worden ingetrokken. Daarmee zou tegemoet worden gekomen aan het bezwaar. Bezwaarden hebben daarop ingestemd met aanhouding van de beslistermijn totdat daarover duidelijk zou bestaan. Op 4 oktober 2021 heeft de portefeuillehouder besloten toch advies te willen ontvangen van de commissie en niet over te gaan tot het ambtshalve wijzigen van de opdracht. De commissie heeft daarop dit advies geformuleerd.
3. Ontvankelijkheid
Het bezwaarschrift is tijdig ingediend, voorzien van gronden en het bezwaar is gericht tegen een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Het bezwaarschrift voldoet ook overigens aan de eisen die daaraan door de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden gesteld. Het algemene belang dat bezwaarden krachtens hun respectievelijke doelstellingen en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen, is naar het oordeel van de commissie rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Dat betekent dat zij daarbij als belanghebbenden hebben te gelden. De commissie concludeert dat het bezwaar ontvankelijk is en adviseert dienovereenkomstig te beslissen.
4. Gronden van bezwaar
Bezwaarden stellen dat het bestreden besluit in strijd is met het vastgestelde beleid en de Wnb, nu noodzaak noch effectiviteit is aangetoond; de opdracht is volgens hen verleend in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Zij wijzen erop dat op grond van de Beleidsnotitie 2018 het beheer van reeën alleen nog wordt toegestaan in het belang van de verkeersveiligheid of indien onvoldoende draagkracht bestaat voor de populatie. Ter verduidelijking vermeldt de Beleidsnotitie 2018 op dit punt dat het beleid van het werken met een - volgens bezwaarden overigens arbitraire - doelstand van het aantal reeën, wordt losgelaten. Het nieuwe doel is voorkomen dat het aantal aangereden reeën te hoog wordt. De wegbeheerder is verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen ter voorkoming van
aanrijdingen. De Fbe is verantwoordelijk voor een goede registratie van aangereden reewild. Volgens bezwaarden is het bestreden besluit in strijd met dit uitgangspunt, nu in de opdracht expliciet is aangegeven dat het oude beheer op basis van doelstanden wordt voortgezet.
Het bestreden besluit is genomen vooruitlopend op het nieuwe Fbp, waarin de beleidsmatige uitgangspunten nader zullen zijn uitgewerkt door de Fbe. Omdat de Fbe gedurende een periode van drie jaren niet is geslaagd in de uitwerking van het beleid en daardoor geen juridische basis bestond om een ontheffing te verlenen, is door uw
college gekozen voor opdrachtverlening op basis van artikel 3.18 van de Wnb. De opdracht strekt - in strijd met het eigen beleid - tot afschot van 890 reeën in het belang van populatiebeheer met het oog op het bereiken van een doelstand. Uw college heeft niet aangetoond dat er een relatie is met de verkeersveiligheid. Uit het door uw college aangehaalde onderzoek van Groot Bruinderink en Hazebroek blijkt de (lineaire) relatie tussen afschot en
verkeersveiligheid in ieder geval niet. De stelling dat de reeënpopulatie in Groningen zonder afschot zal groeien, is op geen enkele manier onderbouwd. Bezwaarden hebben zelf een aantal wetenschappelijke artikelen
aangedragen waaruit blijkt dat afschot de groei van de reeënpopulatie niet kan tegenhouden als de draagkracht van een gebied nog niet is bereikt. In dit verband wijzen zij erop dat reeën niet absoluut zijn te tellen. Tellingen kunnen hoogstens een trend opleveren.
Bezwaarden stellen verder dat uw college niet heeft aangetoond dat is voldaan aan de wettelijke eis dat geen andere bevredigende maatregelen voorhanden zijn om de veiligheid voor het verkeer te verhogen. U heeft volgens bezwaarden nagelaten dit te onderzoeken. In het bestreden besluit is alleen ingegaan op het plaatsen van rasters, welke maatregel als zodanig als een niet reële optie is afgedaan, omdat aanrijdingen met reeën in de gehele provincie voorkomen. Bezwaarden verwijzen naar de 'Leidraad verminderen aanrijdingen reeën' (hierna: de Leidraad) die is opgesteld door een samenwerkingsverband van de Dierenbescherming, LandschappenNL, Vereniging Het Reewild, Natuurmonumenten en de Zoogdiervereniging. Daarin worden alternatieve maatregelen beschreven, zoals snelheidsvermindering in combinatie met drempels en/of politiecontroles, of brede en open wegbermen. Om effectieve maatregelen te kunnen nemen, is analyse vereist van de situatie ter plaatse.
Bezwaarden stellen dat op basis van de Leidraad kan worden aangenomen dat bermbeheer een minimumeis is;
zolang dat beheer niet op orde is, kan volgens bezwaarden geen opdracht tot meer ingrijpende maatregelen worden gegeven.
Bezwaarden is na afloop van de hoorzitting de gelegenheid geboden om te reageren op het Fbp 2021-2025 voor zover dat betrekking heeft op de relatie tussen afschot, dichtheid van reeën en het aantal aanrijdingen. In de reactie wijzen bezwaarden erop dat uit het Fbp 2021-2025 blijkt dat afschot geen aantoonbaar effect heeft op de reeëndichtheid en op het aantal aanrijdingen. Omdat in de Beleidsnotitie 2018 is gesteld dat beheer van reeën slechts wordt toegestaan "in het belang van de verkeersveiligheid", kan worden geconcludeerd dat tot op heden niet is aangetoond dat afschot bijdraagt aan de verkeersveiligheid. Daarmee kan de opdracht waartoe het bestreden besluit strekt en dus ook een eventuele toekomstige ontheffing niet worden verleend.
5. Verweer
In reactie op het bezwaar stelt uw college dat het bestreden besluit past binnen de uitgangspunten van de Beleidsnotitie 2018. Het is de verwachting dat het Fbp 2021-2025, waarin de Fbe het uitgangspunt hanteert dat aangereden reeën onder 7% van de totale populatie blijven, binnen een jaar kan worden vastgesteld. Daarna kan ontheffing worden verleend. Daarom is de looptijd van de opdracht beperkt tot een jaar. Als dit niet zo gebeurt, is vanwege het verstrijken van de geldigheid vanaf 29 maart 2021 van de verleende ontheffing, geen beheer in het kader van de verkeersveiligheid meer mogelijk. Het staken van beheer kan leiden tot populatiegroei en dus tot stijging van het aantal aanrijdingen. Met het oog op de verkeersveiligheid is ter overbrugging van de
tussenliggende periode gekozen voor het bestreden besluit.
U stelt dat afschot wel degelijk een effectief middel is om een populatie op een niveau te houden dat lager is dan het niveau dat zou worden bereikt zonder beheer. Om de populatie stabiel te houden moet de som van factoren die de populatie doen groeien gelijk zijn aan de factoren die de populatie doen krimpen. De populatie zou verkleind kunnen worden door het afschot dusdanig te verhogen dat de natuurlijke aanwas dit niet langer kan compenseren.
Omdat de afgelopen jaren beheer heeft plaatsgevonden, is de verwachting dat de populatie reeën zal toenemen als het afschot uitblijft. Daardoor wordt de reeëndichtheid vergroot, met als gevolg toenemende mobiliteit die logischerwijs leidt tot een toename van het aantal aanrijdingen. Trendtellingen zijn in uw optiek geschikt om te bepalen of de reeënpopulatie in de provincie stabiel blijft. In de praktijk blijkt uit de trendtellingen dat de reeënpopulatie inderdaad stabiel blijft. Volgens u is dat mede dankzij het gerealiseerde afschot.
U stelt dat de opdracht voor het beheer van reewild is verstrekt in het belang van de openbare (verkeers)veiligheid en ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, zoals genoemd onder 3.17, eerste lid, onderdeel c.1º in samenhang met onderdeel b.3º. en onderdeel c.3º van de Nbw.
Over alternatieven geeft u aan dat in de provincie Groningen diverse preventieve middelen worden toegepast om het aantal wildaanrijdingen te verminderen. Die blijken helaas onvoldoende effectief om de risico's voor de
verkeersveiligheid afdoende te beperken. Het afrasteren van wegen is bijvoorbeeld alleen effectief indien dit wordt gecombineerd met veilige oversteekplaatsen, zoals ecoducten.
6. Inhoudelijke overwegingen
De commissie stelt allereerst vast dat het bezwaar zich niet richt tot het deel van de opdracht dat het mogelijk maakt om, in het belang van het voorkomen en bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, reeën af te schieten. Dit deel van de opdracht kan dus in stand blijven.
Voor het beoordelen van de bezwaren tegen het onderdeel van de opdracht dat ziet op afschot in het kader van de verkeersveiligheid zal de commissie eerst het juridische kader schetsen. Dat wordt bepaald door de Wnb en uw beleid bij de uitvoering van deze wet.
Het juridische kader op grond van de Wnb
De ree is een in het wild levend zoogdier als genoemd in artikel 3.10, lid 1, van de Wnb. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 3.18, lid 1, van de Wnb. Toegepast op deze zaak bent u op grond van dit artikellid in beginsel bevoegd de Fbe opdracht te geven om de omvang van een populatie van reeën te beperken als dat nodig is om redenen, die zijn genoemd in artikel 3.17, lid 1, onderdelen a, b en c, van de Wnb. Bezwaarden stellen in dit verband terecht dat populatiebeheer op zichzelf geen reden kan zijn om een opdracht op te baseren. Uit artikel 3.18, lid 1, jo. 3.17, lid 1, sub b, onder 3, van de Wnb volgt dat openbare veiligheid, waaronder ook
verkeersveiligheid, dat wel kan zijn.
Op grond van artikel 3.10, lid 2, van de Wnb juncto artikel 3.8, lid 5, sub a, van de Wnb gelden daarnaast de eisen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
De commissie heeft vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat het bestreden besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de Beleidsnotitie 2018.
De Beleidsnotitie 2018, beleidsregel of niet?
Voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, heeft uw college de Beleidsnotitie 2018 eerst zelf vastgesteld en vervolgens ter vaststelling aangeboden aan PS. De notitie is vervolgens door PS geamendeerd vastgesteld en op de provinciale website geplaatst. Van een formele bekendmaking van de Beleidsnotitie 2018 door uw college is niet gebleken.
Artikel 4:81, lid 1, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Lid 2 van dat artikel stelt dat een bestuursorgaan in andere gevallen slechts beleidsregels kan vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Artikel 1:3, lid 4, van de Awb definieert een beleidsregel als een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Op grond van artikel 3:42, lid 2, van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van de Beleidsnotitie 2018, vindt de bekendmaking van een beleidsregel plaats door kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van
overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Als de beleidsregel op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, is het desbetreffende bestuursorgaan in beginsel gehouden
dienovereenkomstig te beslissen, en kan het in de regel ter motivering van een besluit met een verwijzing naar de beleidsregel volstaan.
De commissie neemt als vaststaand aan dat uw college op grond van de Awb bevoegd is tot het vaststellen van beleidsregels ter zake van de u toekomende bevoegdheden op grond van de Wnb. Dat laat onverlet dat naar het oordeel van de commissie, nu niet is gebleken dat de Beleidsnotitie 2018 op de voorgeschreven wijze door uw college zelf is bekendgemaakt, bij de beoordeling ervan moet worden uitgegaan dat de Beleidsnotitie 2018 niet geldt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, lid 4, van de Awb met externe werking, maar enkel als de schriftelijke weergave van een vaste gedragslijn. Zij ziet geen wettelijke grondslag op basis waarvan kan worden aangenomen dat PS zeggenschap heeft over het door uw college te voeren beleid. De Beleidsnotitie zoals die is
vastgesteld door PS kan niet worden gekwalificeerd als een algemeen verbindend voorschrift, maar hoogstens als een richtlijn van PS ten aanzien van het door uw college te voeren beleid.
Ontheffing en opdracht op grond van de Beleidsnotitie 2018
Aan de orde is uw opdracht aan de Fbe tot afschot van reeën in het kader van de verkeersveiligheid. Deze rechtsfiguur dient te worden onderscheiden van de ontheffing. De vaste gedragslijn van uw college ter zake van het populatiebeheer van reeën, is opgenomen in paragraaf 3.3.3 van de Beleidsnotitie 2018:
"Het beheer van reeën staan wij toe in het belang van verkeersveiligheid of indien er onvoldoende draagkracht is voor de populatie. In het verleden is gewerkt met een doelstand van het aantal reeën. Dit laten wij los. Van belang is dat het aantal aangereden reeën niet ongewenst hoog wordt. Zowel de verkeersintensiteit als ook het aantal reeën in de provincie Groningen zijn toegenomen. Het streven is om het aantal aangereden reeën onder de 7% te houden dan wel te krijgen ten opzichte van de totale populatie.”
Daarnaast geldt als vaste gedragslijn dat toestemming voor het ingrijpen in een populatie op grond van de Beleidsnotitie 2018 alleen kan plaatsvinden op basis van een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan; de beleidsnotitie gaat niet uit van de mogelijkheid van populatiebeheer van reeën op basis van een opdracht.
Wil uw college afwijken van de vaste gedragslijn dan dient dit te gebeuren op basis van een deugdelijke en kenbare motivering.
Toepassing van de Beleidsnotitie 2018
Uw college heeft aangenomen dat, omdat voor het populatiebeheer op grond van de Wnb geen faunabeheerplan meer van kracht is, opdrachtverlening wel mogelijk is. Het bestreden besluit is ingegeven vanuit de wens om te blijven voorzien in actief beheer van reeën tot aan het moment dat het Fbp 2021-2025 is goedgekeurd en voor het nieuwe populatiebeheer van reeën in het belang van de verkeersveiligheid een toereikende ontheffing is verleend.
In de motivering van het bestreden besluit is hierover opgemerkt dat, gezien het grote belang dat u hecht aan de verkeersveiligheid, u het noodzakelijk acht om het bestaande beheer voort te zetten. Met de opdracht wordt zo vooruitgelopen op het nieuwe beleid.
Naar het oordeel van de commissie is het bestreden besluit niet in overeenstemming met de vaste gedragslijn. Die gedragslijn gaat uit van populatiebeheer van reeën op basis van een faunabeheerplan en niet op grond van een provinciale opdracht. Daarnaast neemt de gedragslijn als uitgangspunt dat niet langer wordt gewerkt met
doelstanden, terwijl het bestreden besluit juist wel uitgaat van handhaving van de omvang van de populatie (4.450 reeën). Daarbij merkt de commissie volledigheidshalve ook op dat het Fbp 2021-2025 inmiddels ter goedkeuring is ingediend.
Noodzaak tot beperken van de populatie
In dit geval schrijft de Wnb voor dat opdrachtverlening noodzakelijk moet zijn in het belang van de verkeersveiligheid. Uit de jurisprudentie, bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:3976 (r.o. 5.3), van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State volgt dat kan worden aangenomen dat er een relatie is tussen de dichtheid van het aantal reeën versus het aantal aanrijdingen in een gebied als daaraan concreet onderzoek ten grondslag ligt. Met bezwaarden en de voorzieningenrechter is de commissie van mening dat in deze kwestie onvoldoende op de situatie toegespitst onderzoek voorhanden is om te kunnen concluderen dat in de provincie Groningen in het belang van de verkeersveiligheid een noodzaak bestaat tot het verlenen van de opdracht voor afschot vanwege populatiebeheer. Met hetgeen is aangedragen, is niet, althans onvoldoende, aannemelijk gemaakt dat in de gehele provincie Groningen een relatie bestaat tussen de dichtheid van het aantal reeën, afschot en het aantal
aanrijdingen. Dit is overigens ook zo overwogen in het nieuwe ter goedkeuring voorgelegde faunabeheerplan (o.m.
Bijlage 1: Basis voor onderzoeksvoorstel):
"In een aantal faunabeheerplannen die betrekking hebben op reeën, waaronder voorliggend plan, kan worden vastgesteld dat het aantal aanrijdingen met reeën verband houdt met de dichtheid: hoe groter de dichtheid aan reeën, des te meer aanrijdingen (Groot Bruinderink 2018; 2019; 2020). Onder
‘aanrijdingen met reeën‘ wordt hier verstaan de categorie reeën die betrokken zijn bij een aanrijding met wegverkeer.
Dat roept de vraag op wat het effect van afschot van reeën is op de dichtheid, want kennelijk moet het afschot daar aangrijpen. Dat effect is niet op voorhand duidelijk. Zo kon in Groningen met betrekking tot
de effectiviteit van het afschot op de aantallen c/q. dichtheid van reeën het volgende worden vastgesteld:
1) in het Noordelijk Westerkwartier worden in de beheerperiode 2015 - 2019 nagenoeg geen reeën geschoten, maar de stand en de hoeveelheid aanrijdingen blijven gelijk, in volgorde ca. 100 en 5 stuks/jr;
2) in het jaar 2016 zijn in de provincie Groningen slechts 87 geiten en geitkalveren geschoten. Het gemiddelde aantal geschoten geiten en geitkalveren in de overige vier jaren was 500. Van enig effect op de populatie of het aantal aanrijdingen daarvan in het jaar daarna was geen sprake.
Op basis van analyses van de beschikbare data luiden de conclusies:
- er bestaat een positief verband tussen het relatieve afschot en de hoeveelheid aanrijdingen met reeën per 100ha;
- er is geen verband tussen de relatieve hoeveelheid aanrijdingen met een ree en de omvang van het corresponderend afschot;
- er is geen verband tussen het relatieve afschot in een jaar (‘í’) en het aantal aanrijdingen met reeën in het jaar daaropvolgend (‘i + 1’).
Kortom: de relatie tussen de afschotinspanning en het aantal aanrijdingen is niet duidelijk. Wat wel duidelijk is, zoals aangetoond in dit faunabeheerplan, is dat het aantal aanrijdingen en de omvang van het afschot nauw zijn gerelateerd aan de dichtheid, er een afgeleide van zijn. Deze gordiaanse knoop bemoeilijkt het vinden van een effect van het beheer (afschot) op het aantal aanrijdingen."
Vereenvoudigd zijn deze conclusies ter hoorzitting door de Fbe als volgt verwoord.
"Op dit moment kan alleen worden vastgesteld dat niet aannemelijk kan worden gemaakt dat afschot leidt tot minder aanrijdingen en ook niet dat geen afschot leidt tot meer aanrijdingen. Uit onderzoek is gebleken dat afschot niet aannemelijk maakt dat de dichtheid daardoor afneemt en daarmee het aantal aanrijdingen. Het tegenovergestelde is ook niet aangetoond. Voorgesteld wordt om hier onderzoek naar te doen."
De commissie acht in dit verband verder van belang dat, anders dan in het bestreden besluit is overwogen, uit de door de hoorzitting door de Fbe aangedragen informatie blijkt dat er wel degelijk regionale verschillen bestaan in die zin dat er van elkaar te onderscheiden gebieden bestaan met een hogere reeëndichtheid en gebieden met een lagere reeëndichtheid. Daarmee is onvoldoende gemotiveerd waarom de opdracht betrekking heeft op het gehele grondgebied van de provincie.
Andere bevredigende oplossingen
Ter hoorzitting is gebleken dat uw college ook niet concreet inzichtelijk heeft welke alternatieve maatregelen zijn beoordeeld en wat de effecten daarvan zijn. In de motivering van het bestreden besluit is slechts in algemene zin gewezen op een aantal mogelijke alternatieve maatregelen, zoals het plaatsen van rasters of het maaien van de bermen. Niet is gebleken dat uw college de mogelijke maatregelen (regionaal) heeft onderzocht en de effectiviteit daarvan (regionaal) heeft beoordeeld. Ook waar de provincie zelf wegbeheerder is, beschikt zij niet over locatie specifieke of getalsmatige onderzoeksgegevens op basis waarvan de effectiviteit van maatregelen langs
provinciale wegen objectief kan worden beoordeeld. Evenmin zijn hieromtrent trendmatige gegevens voorhanden.
In het Fbp 2021-2025 is hierover overwogen (p.5) dat in de provincie Groningen diverse preventieve maatregelen zijn getroffen in overleg met wegbeheerders en/of wildbeheereenheden, maar dat op dit moment een provinciaal overzicht hiervan ontbreekt. Daarmee is voor de commissie niet aangetoond dat geen andere bevredigende oplossingen mogelijk zijn of dat (regionale) alternatieve maatregelen geen effect hebben.
Daarbij acht de commissie voor haar advies nog van belang dat voor het treffen van preventieve maatregelen handvatten zijn uitgewerkt in de Leidraad. Ook het Fbp 2021-2025 staat de toepassing van de Leidraad voor: "Pas als alle opties uit de Leidraad zijn ‘afgevinkt’, wordt afschot van reeën een optie."
Conclusie
Uit het voorgaande volgt dat, nu uw college niet beschikt over de noodzakelijke relevante onderzoeksgegevens, het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. Daarmee is evenmin voorzien in een toereikende onderbouwing van de afwijking van de vaste gedragslijn.
Of het bestreden besluit al dan niet gehandhaafd kan blijven voor wat betreft het afschot ten behoeve van de verkeersveiligheid, hangt af van het antwoord op de vraag of uw college alsnog in de bezwaarfase kan beschikken over de relevante feitelijke informatie met betrekking tot de noodzaak en de alternatieve maatregelen. Voor zover de informatie over noodzaak en alternatieve maatregelen is opgenomen in het nog goed te keuren Fbp 2021-2025, deze nieuwe informatie ten grondslag wordt gelegd aan de opdracht en deze nieuwe informatie nog niet voor reactie aan bezwaarden is voorgelegd, dienen zij op grond van artikel 7:9 van de Awb daarover te worden gehoord. U dient in het nieuwe besluit blijk te geven van de wijze waarop de nieuwe informatie bij de
besluitvorming is betrokken. Daarbij merkt de commissie volledigheidshalve op dat, indien vooruitlopend op de beslissing op bezwaar goedkeuring wordt gegeven aan het Fbp 2021-2025, gelet op het Beleidskader 2018, de opdracht niet in stand kan worden gelaten.
7. Advies
De commissie adviseert uw college het bezwaar gegrond te verklaren en het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op het afschot van reeën in het kader van de verkeersveiligheid, te herroepen als blijkt dat u op basis van nader onderzoek niet kunt voorzien in een toereikende motivering. Lukt dit wel, dan kan het bestreden besluit met een aangepaste motivering in stand blijven.
Uw besluit op bezwaar dient zo spoedig mogelijk aan bezwaarden te worden toegezonden, waarbij u het advies en het verslag van de hoorzitting meezendt en de mogelijkheid tot het instellen van beroep vermeldt.
De commissie verzoekt u het besluit in afschrift en in pdf-formaat te verzenden aan de Commissie rechtsbescherming via rechtsbescherming@provinciegroningen.nl.
de Commissie rechtsbescherming:
E. de Beer, voorzitter
W.W. Steur, secretaris
Bijlage relevante wetsartikelen
Voor de beoordeling acht de commissie in het bijzonder de navolgende wettelijke bepalingen van belang.
Awb Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Wnb: hoofdartikel Artikel 3.18, lid 1
Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere
samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van
overeenkomstige toepassing op die opdracht.
Wnb: aanverwante artikelen Artikel 3.5, lid 1
Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Artikel 3.8, lid 5
Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.10, lid 1
Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, of
c. ( … )
Artikel 3.10, lid 2
Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
a. in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden of van kleinschalige bouwactiviteiten, met inbegrip van het daarop volgende gebruik van het gebied of het gebouwde;
b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen;
c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden;
d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren;
e. in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw;
f. in het kader van bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen, waterkeringen,
waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, of in het kader van natuurbeheer;
g. in het kader van bestendig beheer of onderhoud van de landschappelijke kwaliteiten van een bepaald gebied;
h. in het algemeen belang, of i. bestendig gebruik.
Artikel 3.17
1 Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
( … )
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
3°. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°. om de redenen genoemd in onderdeel b;
2°. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
3°. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en 4°. in het algemeen belang.
