De algemene wet bestuursrecht als Paard van Troje

(1)

Samenvatting

De Algemene wet bestuursrecht (Awb), van kracht sinds 1 januari 1994, heeft tot doel de relatie tussen bur

ger en bestuur meer horizontaal te maken. Voorafgaand aan de inwerkingtreding is door zowel bestuurders als politici de vrees geuit dat deze horizontalisering ge

paard zou gaan met grote bestuurslasten voor bestuurs

organen. Drie jaar na inwerkingtreding kan geconclu

deerd worden dat de Awb vooralsnog juist heeft geleid tot een meer formele, hiërarchische relatie tussen bur

ger en bestuur en dat de wet voor bestuursorganen geen lasten maar besparingen oplevert. Dit is deels toe te schrijven aan gebrekkige implementatie. De ontwikke

ling van de jurisprudentie en andere vormen van con

trole kunnen deze tendensen deels tegengaan. De vraag blijft echter of deze ontwikkelingen de formalisering kunnen keren, en of de Awb voor de burger niet een Paard van Troje zal blijken te zijn, dat zijn status van onderdaan bevestigt.

1. Inleiding

De relatie tussen burger en bestuur is sinds de Twee

de Wereldoorlog sterk veranderd. Burgers zijn min

der onderdaan en m eer partner geworden. Ook de communicatie tussen burgers en bestuur wordt hier

door beïnvloed. Deze veranderingen tezamen wor

den wel ‘horizontalisering van de relatie tussen bur

ger en bestuur’ genoemd (Daalder en de Groot 1993). De Algemene wet bestuursrecht (Awb) die op 1 januari 1994 in werking trad, is het antwoord van de wetgever op deze horizontalisering. De Awb biedt een kader van algemene regels voor de verhou

ding tussen burgers en bestuur in het bestuurlijk ver

keer. De Awb wordt in tranches opgebouwd en gefa

seerd ingevoerd.

De huidige wet bevat twee van deze tranches. De

groep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Leiden.

Hij werkt momenteel aan een proefschrift over de relatie tussen de organisatiekenmerken van uitvoerende orga

nisaties en hun implementatiestijl van waarborgwetge- ving zoals de Algemene wet bestuursrecht. Tussen 1994 en 1997 was hij als hoofdonderzoeker betrokken bij de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht op het ter

rein van subsidiebeschikkingen. Adres: Postbus 9555, 2300 RB, Leiden, tel. 071 5273894, fax 071 5273979.

eerste tranche heeft betrekking op besluiten, in het bijzonder de beschikkingen, voorbereidingsproce

dures, bezwaar en administratief beroep; ze beslaat (delen van) de hoofdstukken 1, 2, 3, 4, 6 en 7. De tweede tranche is gericht op het administratief pro

cesrecht (hoofdstuk 8 van de Awb). Met deze twee tranches is de ontwikkeling echter allerminst afge

sloten; de derde tranche staat reeds op stapel.

Inmiddels zijn de eerste twee tranches van de Awb drie jaar van kracht. Van de implementatie van de Awb in bestuurlijke procedures zijn drie evalu

aties verricht.1 M et het verschijnen van deze studies is het mogelijk een eerste - voorlopig - antwoord te geven op de twee vragen die het debat over de Awb gedomineerd hebben (Verslag van de Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht 1996, 31- 33):

1. In hoeverre draagt de Awb bij tot een meer hori

zontale relatie tussen de burger en het bestuur - één van de belangrijkste doeleinden van de Awb?

2. In hoeverre brengt implementatie van de Awb be

stuurslasten m et zich mee?

Deze bijdrage wil een voorlopig antwoord bieden op deze twee vragen. N a een korte analyse van de Awb (paragraaf 2) en een verkenning van de begrippen horizontalisering van de relatie tussen burger en be

stuur en bestuurslasten van de Awb (paragraaf 3) ga ik in op de gevolgen van implementatie voor de rela

tie tussen burger en bestuur (paragraaf 4) en de be

stuurslasten (paragraaf 5). In deze twee paragrafen wordt gebruik gemaakt van de gegevens die zijn ver

zameld in het kader van de evaluatie van de Awb op het terrein van subsidiebeschikkingen van Jom a c.s.

(1997). De bijdrage besluit m et een vooruitblik (pa

ragraaf 6).

Beleid & M aatschappij 1997/6 275

(2)

2. De Algemene wet bestuursrecht - eenheid en verscheidenheid

De Awb is in de eerste plaats gericht op de vergroting van de rechtseenheid en kenbaarheid van het recht.

In het voorheen gefragmenteerde stelsel van be

stuursrecht kende elke regeling een eigen afzonder

lijke procedurele regeling. De Awb biedt algemene bepalingen, die in de plaats komen van oudere, soortgelijke bepalingen. In deze zin is de Awb een codificerende wet. Codificatie is echter niet neutraal;

ze brengt tevens veranderingen in het recht. Bijzon

dere regels krijgen door systematisering en vereen

voudiging van het recht een andere, m eer algemene toepassing (Van Buuren en Polak 1994,2).

Naast codificerende bepalingen kent de Awb ook be

palingen die uitdrukkelijk tot doel hebben de be

stuursrechtelijke wetgeving te vereenvoudigen en voorzieningen te treffen voor onderwerpen die zich naar hun aard niet voor regeling in een bijzondere wet lenen. De meest ingrijpende modificaties betref

fen een algemene doorzendplicht van onjuist ge

adresseerde geschriften (art. 2:3 Awb2); de beslister

mijn voor aanvragen (artt. 4:13 tot en m et 4:15); de regeling van horen van aanvragers en derden-belanghebbenden (artt. 4:7 tot en m et 4:12); de rechts- gangvermelding in de beschikking (art. 3:45); een algemeen verplichte bezwaarschriftenprocedure (art. 7:1); bevestiging van de ontvangst van een be

zwaarschrift of beroepsschrift (art. 6:14); het horen van indieners en derden-belanghebbenden (artt. 7.2 en verder) en de beslistermijn voor bezwaarschriften (art. 7:10) en de regeling inzake een onafhankelijke adviescommissie voor bezwaarschriften (art. 7:13).

De Awb biedt, zo blijkt uit het bovenstaande, rege

lingen voor zeer uiteenlopende onderwerpen. Het is onmogelijk en onwenselijk om in een deigelijke wet een strikt kader te bieden voor elk type procedure.

Ónmogelijk, omdat een strikt kader van algemene aard voor lagere wetgevers en bestuursorganen on

hanteerbaar zou zijn. Onwenselijk, omdat de wet niet alleen is gericht op het waarborgen van de posi

tie van de burger in het bestuurlijk verkeer, door het bieden van rechtsbescherming. De Awb biedt, vol

gens de M emorie van Toelichting, ook aan bestuurs

organen voordelen. Doordat de Awb de eenheid en

inzichtelijkheid van het bestuursrecht vergroot, wordt de kenbaarheid van het bestuursrecht groter en weten bestuursorganen beter aan welke normen ze zich dienen te houden. Een tweede voordeel is gele

gen in de facultatieve ‘voorbeeld’procedures ter af

handeling van aanvragen en bezwaarschriften. Een aantal van deze procedures biedt bestuursorganen ook rechtsmiddelen jegens burgers.

Om de toepassing van de wet te bevorderen, heeft de wetgever drie typen bepalingen in de Awb opge

nomen. Het eerste type betreft dwingende voor

schriften voor bestuursorganen. De meeste van deze bepalingen zijn gericht op het vergroten van de toe

gankelijkheid en transparantie van bestuurlijke pro

cedures voor burgers. Ze bieden de burger als het ware waarborgen, reden waarom ik dit type bepaling verder waarborgbepalingen noem.

De toepassing van dergelijke bepalingen draagt niet in alle gevallen bij tot een toegankelijker en meer transparante procedure, terwijl ze wel lasten voor het bestuur met zich meeneemt. Het horen van aanvragers bij belastende beschikkingen (ex artikel 4:7) bijvoorbeeld is niet altijd even zinvol. In het ge

val van financiële beschikkingen bijvoorbeeld ma

ken slechts weinigen gebruik van de mogelijkheid gehoord te worden. De eventuele negatieve rechts

gevolgen kunnen in een latere fase immers geheel gecompenseerd worden. Het bieden van de moge

lijkheid brengt echter wel grote kosten met zich mee, en vertraagt bovendien de afhandeling. Artikel 4:12 bepaalt daarom dat bestuursorganen de toepassing van artikel 4:7 achterwege kunnen laten, indien te

gen een beschikking bezwaar o f beroep ingesteld kan worden en de negatieve gevolgen geheel gecom

penseerd kunnen worden. De Awb kent m eer van dergelijke bepalingen, die verder ‘beperkende bepa

lingen’ genoemd worden.

Een derde categorie bepalingen verschaft be

stuursorganen middelen en richtlijnen voor een effi

ciënte toepassing van de Awb, dat wil zeggen, een toepassing die de nodige waarborgen garandeert zonder dat ze grote bestuurslasten m et zich mee brengt. Het staat het bestuursorgaan vrij dergelijke bepalingen al of niet toe te passen. Het merendeel van dergelijke bepalingen, verder instrumentele be

palingen genoemd, vangt aan m et de zinsnede ‘Het bestuursorgaan k a n ...’.

276 B eleid & M aatschappij 1997/6

(3)

3. Evaluatie van de Awb

Het evaluatieonderzoek subsidiebeschikkingen van Jorna c.s (1997) richt zich expliciet op de relatie tus

sen verschillen in beleidsterrein en de aard van de bijzondere regeling enerzijds en de implementatie van de Awb anderzijds. In het kader van de eva

luatie zijn zes dossieronderzoeken verricht naar de toepassing van de Awb bij subsidieverlenende orga

nisaties. Voor elke instantie is één regeling onder

zocht.3 Vier organisaties behoorden tot de rijksover

heid, twee organisaties waren gemeentelijke dien

sten. Naast de dossieronderzoeken is een enquête verricht onder ongeveer 80 gemeenten; de vragen hadden betrekking op de toepassing van de Awb op twee gemeentelijke beleidsterreinen.

In elk van de dossieronderzoeken is de subsidie

verlening in de jaren 1993 (het jaar voor inwerking

treding) en 1994 (het ja a rn a inwerkingtreding) door analyse van vijftig aanvraag- en vijftig bezwaar- schriftdossiers4, aangevuld met gegevens over de ja

ren 1992 en 1995. Centraal in het onderzoek stonden a. de gevolgen van implementatie van de Awb voor de relatie tussen burger en bestuur en b. de bestuurs

lasten van implementatie van de Awb. Hiertoe werd bij ‘implementatie de Awb’ een onderscheid ge

maakt tussen de implementatie van waarborgbepa

lingen, die de positie van de burger beogen te ver

sterken, en instm m entele en beperkende bepalingen, die aan deze positie juist afbreuk kunnen doen. Ge

bleken is dat de mate waarin bestuursorganen de drie boven onderscheiden categorieën bepalingen (waar

borg-, beperkende en instrumentele bepalingen) im

plementeren sterk varieert. Dit roept de vraag op hoe deze variaties samenhangen met veranderingen in de relatie tussen burger en bestuur en welke de be

stuurslasten van de Awb zijn.

4. De burger - onderdaan of partner?

Van een ‘horizontale relatie’ tussen burger en be

stuur is in onze optiek sprake indien de burger in staat gesteld wordt zijn belang, zoals hij dat zelf ziet, naar voren te brengen op een wijze die hij zelf ver

kiest en indien zijn bijdrage ook integraal is meege

nomen in de belangenafweging. Het tegendeel van een horizontale relatie is een ‘verticale relatie’: het bestuursorgaan bepaalt welke onderwerpen aan de

orde komen en op welke wijze en op welk moment in de besluitvorming dit geschiedt. Het bestuursor

gaan regisseert als het ware de besluitvorming. In

dien de burger gegevens inbrengt die in de ogen van het bestuursorgaan irrelevant zijn, bijvoorbeeld ge

gevens die niet direct vertaalbaar zijn in de beslispa

rameters, worden ze terzijde geschoven. Hetzelfde gebeurt indien de burger zelfstandig informatie in

brengt, en hierbij een ander moment kiest dan het tijdstip waarop de behandelend ambtenaar het dos

sier inhoudelijk beoordeelt, o f indien de burger voor zijn gegevens een ander formaat kiest dan het be

stuursorgaan wenst. De regie van het bestuursorgaan strekt zich tevens uit tot de wijze van contact: dit zal meest schriftelijk plaatsvinden, waarbij het initiatief bij bestuursorganen ligt. Op deze wijze wordt de informatie-uitwisseling beperkt tot wat het bestuursor

gaan nodig heeft voor de besluitvorming. H et verstu

ren van standaardbrieven en het verwerken van stan

daardformulieren brengt bovendien minder kosten m et zich mee dan persoonlijke contacten.

Om veranderingen in de relatie tussen burger en bestuur te meten is nagegaan a. op welke wijze bur

gers en bestuur met elkaar communiceren (monde

ling, schriftelijk o f telefonisch), b. wie het initiatief neemt, c. hoe vaak dit gebeurt en d. in welke fase van de besluitvorming dit geschiedt (voor de behande

ling; tussen het in behandeling nemen en horen; na het horen).

De hoofdstukken 3 en 4 (beschikkingen) van de Awb bieden bestuursorganen zoveel vrijheidsgraden dat implementatie geen grote gevolgen hoeft te hebben voor de afhandeling van aanvragen. Het grootste ge

deelte van de bepalingen is codificerend van aard;

voor zover toch van modificatie sprake is, betreft het facultatieve regelingen. In aanvraagprocedures blij

ken deze codificerende bepalingen echter een modi

ficerende werking te hebben; implementatie leidt tot een andere, meer formele relatie tussen burger en be

stuur.

In alle deelonderzoeken daalde het aantal contac

ten dat burgers initieerden. Het omgekeerde was niet het geval: het aantal door bestuursorganen geïni

tieerde contacten was stabiel. De daling van het aan

tal contacten van de kant van burgers bleek veroor

zaakt te worden door vereenvoudiging van de crite

ria waaraan aanvragers moeten voldoen en door een

(4)

meer efficiënte afhandeling van onvolledige aanvra

gen. In de beleving van de ambtenaren waren deze veranderingen niet direct het gevolg van de Awb, maar hingen ze er wel mee samen.

In drie van de zes deelonderzoeken bleek imple

mentatie van de instrumentele bepalingen niet alleen te leiden tot m inder contact, maar ook tot meer for

meel contact. Bovendien verschoof in deze gevallen het initiatief voor de contacten in deze gevallen ge

heel naar de bestuursorganen, waardoor de commu

nicatie tussen burger en bestuur uitsluitend betrek

king had op de gegevens die het bestuur verlangde (Joma c.s. 1997, 249-253). Deze constatering zegt niets over de waardering van burgers, maar we kun

nen wel concluderen dat er in deze gevallen sprake is van een meer verticale relatie.

De bezwaarschriftenprocedure kent één formeel contactmoment: de hoorzitting. De hoorplicht is ge

regeld in artikel 7:2; de artikelen 7:2 tot en m et 7:8 bevatten nadere bepalingen over de hoorzitting. De uitgebreide regeling van het horen van indieners van bezwaarschriften is een noviteit; geen van de bij de dossieronderzoeken betrokken bestuursorganen kende voor 1993 een dergelijke regeling. Het per

centage zaken waarin wordt gehoord is dan ook over bijna de gehele linie toegenomen. Onderstaande ta

bel bevat de gegevens voor de deelonderzoeken van de Awb-evaluatie op het terrein van subsidies.

Tabel T. Percentage indieners bezwaarschriften ge

hoord in 1993 en 1994

subsidie 1993 1994

individuele huursubsidie 14% * 22%

ooipremie 15% 20%

subsidie restauratie monumenten 88% 82%

subsidie warmtekrachtkoppeling subsidie particuliere woningverbetering

100% 100%

Rotterdam

subsidie particuliere woningverbetering

65% 71%

Amsterdam 60% 80%

(Joma c.s. 1997,272)

De hoorzitting heeft tot doel 1. de indiener naast schriftelijk ook mondeling in staat te stellen zijn me

ning naar voren te brengen, aangezien dit voor bu

reaucratisch minder competente burgers makkelij

ker is; 2. aanvullende informatie te verkrijgen die mogelijkerwijs een nieuw licht op het dossier werpt;

3. te onderzoeken o f er ruimte is voor een oplossing van de gerezen problemen en 4. de burger informatie te verschaffen over de criteria die gehanteerd wor

den, de procedure die gevolgd is en het oorspronke

lijke besluit (Van Buuren en Polak, 1994: 103). Veel

al, zeker als een commissie hoort, heeft de hoorzit

ting in feite een formeel karakter. De zitting heeft vaak meer weg van een onafhankelijke toetsing, van een onderzoek naar de feiten, waarin de burger infor

matiebron is, dan van een inhoudelijke heroverwe

ging door het bestuursorgaan. Onderzocht wordt of er, in aanvulling op het bezwaarschrift, gronden zijn die moeten leiden tot een heroverweging van het be

streden primaire besluit (Verslag Commissie Evalu

atie Algemene wet bestuursrecht 1996, 45-46). Dit houdt in dat de vragen die gesteld worden veelal ge

richt zijn op de wijze waarop de besliscriteria zijn gehanteerd. De burger wordt vaak uitsluitend naar zijn mening gevraagd voor zover deze relevant is voor het bestreden besluit. Dit betekent dat van de vier boven onderscheiden functies van het horen met name de tweede overweegt; voor de andere drie is minder aandacht en tijd beschikbaar.

Informeel contact zou deze drie functies wel kun

nen vervullen. In vijf van de zes deelonderzoeken bleek het aantal informele contacten m et burgers echter gedaald te zijn. Waar de instrumentele en be

perkende bepalingen zijn geïmplementeerd is bo

vendien het initiatief geheel in handen gekomen van bestuursorganen. De vaak zeer specifieke verzoeken van bestuursorganen om informatie geschieden steeds meer telefonisch, waarbij de burger gevraagd wordt om schriftelijk te reageren. De kosten van do- cumentering worden meer en m eer afgewenteld op de indieners (Joma c.s. 1997,282-285).

5. Bestuurslasten of besparingen?

De vraag naar de bestuurslasten en besparingen die de Awb met zich mee brengt, is moeilijker te beant

woorden. Het is niet mogelijk om exact vast te stel

len welke bestuurslasten de implementatie van de Awb oplevert (Verslag Commissie Evaluatie Alge

mene wet bestuursrecht 1996, 84). In het onderzoek is daarom gekozen voor een onderscheid van de kos

278 Beleid & M aatschappij 1997/6

(5)

ten van gevolgen van aanpassingen van a. de regel

geving; b. uitvoeringsvoorschriften en c. de gevol

gen van deze aanpassingen bij de daadwerkelijke uitvoering. Indien de aanpassingen de waarborgbe

palingen betreffen, gaat het om veranderingen in de uitvoering die de burger tot voordeel strekken. Ver

ondersteld wordt dat bestuursorganen de lasten dra-

reaucratische organisatie en de voorspelbaarheid van het functioneren (Merton 1952).

Tabel 2 heeft betrekking op de gevolgen van aan

passing van regelgeving en procedures aan de Awb voor de kosten van afhandeling van aanvragen.

De aanpassingen van de bijzondere regelgeving aan de Awb zijn minimaal. Eerder is gememoreerd Tabel 2: Bestuurslasten en bepalingen in beschikkingsprocedures

subsidie gevolg effect

individuele huursubsidie standaardisering procedures in behandeling nemen besparing verscherping procedurele toets op volledigheid aanvragen besparing

vermindering burgercontact besparing

ooipremie harmoniseren procedure doorsturen

foutief geadresseerde aanvragen bestuurslast

vermindering burgercontacten besparing

subsidie restauratie monumenten geen geen effect

subsidie warmtekrachtkoppeling subsidie particuliere

geen geen effect

woningverbetering Rotterdam standaardisering procedures in behandeling nemen besparing

vermindering burgercontact besparing

subsidie particuliere woningverbetering Amsterdam vermindering burgercontacten besparing (Jorna c.s. 1997:285-286)

gen van het bieden van deze voordelen, tenzij ze de kosten kunnen afwentelen op de burgers of andere bestuursorganen. Het gaat bijvoorbeeld om de ver

lenging van de termijn voor het indienen van be

zwaarschriften, zodat een groter deel van de be

zwaarschriften ontvankelijk is, of het verruimen van de regeling voor het horen, zodat meer indieners ge

hoord worden.

Toepassing van de instrumentele en beperkende bepalingen, daarentegen, is facultatief. Bestuursor

ganen zullen deze alleen toepassen als ze daar baat bij hebben, bijvoorbeeld doordat toepassing de kos

ten van afhandeling van aanvragen o f bezwaar

schriften drukt, de afhandeling verder reguleert waardoor de rechtsgelijkheid groter wordt, of de contacten m et burgers reguleert waardoor bestuurs

organen precies die gegevens krijgen die ze voor de besluitvorming nodig hebben. Toepassing van de in

strumentele en beperkende bepalingen leidt tot stan

daardisering van de afhandeling van aanvragen en bezwaarschriften en tot formalisering. De drijvende kracht achter standaardisering en formalisering is het vergroten van de betrouwbaarheid van de bu-

hoe weinig dwingend de hoofdstukken 3 en 4 zijn gesteld. De enige waarborgbepaling die tot aanpas

singen van aanvraagprocedures (en bestuurslasten) heeft geleid, is artikel 2:3 dat het doorsturen door be

stuursorganen van foutief geadresseerde geschriften regelt. Alle overige aanpassingen van procedures die zijn onderzocht, zijn een gevolg van instrumentele Awb-bepalingen. Zo biedt de Awb een procedure voor de afhandeling van onvolledige aanvragen, op grond waarvan bestuursorganen, na het bieden van een mogelijkheid tot aanvulling, aanvragen buiten behandeling kunnen laten. In twee van de zes deel

onderzoeken is deze Awb-regeling ingevoerd. Dit leidde tot kortere procedures en een m eer gestan

daardiseerde afhandeling van onvolledige aanvra

gen, waardoor meer capaciteit beschikbaar kwam voor de inhoudelijke beoordeling van aanvragen.

Een tweede punt waarop besparingen zijn geconsta

teerd, betreft de verduidelijking van de besliscriteria, die in het vorige hoofdstuk aan de orde kwam. Deze leiden tot een formalisering en vermindering van het aantal contacten m et burgers. De conclusie is ge

rechtvaardigd dat implementatie van de Awb in be-

B eleid & M aatschappij 1997/6 279

(6)

schikkingsprocedures eerder tot besparingen dan tot bestuurslasten geleid heeft.

In de bezwaarschriftprocedure ligt de nadruk op het bieden van waarborgen voor de burger en rechtsbe

scherming. Men zou daarom kunnen verwachten dat implementatie van de Awb in bezwaarschriftproce

dures wél tot bestuurslasten heeft geleid. Tabel 3 heeft betrekking op de gevolgen van implementatie van de hoofdstukken 6 en 7:

In vergelijking met de voorgaande analyse van de bestuurslasten van implementatie van de Awb is het beeld hier meer gevarieerd. Bestuurslasten zijn er op het punt van de verruiming van de indieningstermijn

van de Awb. M erton’s analyse van de relatie tussen implementatie van procedurele voorschriften, stan

daardisering en formalisering vindt ondersteuning.

Het merendeel van de aanpassingen in aanvraag- en bezwaarschriftprocedures is het gevolg van instru

mentele en beperkende bepalingen (Joma c.s. 1997, 257). Deze leiden eerder tot besparingen dan tot be

stuurslasten.

6. Conclusie: de Awb als Paard van Troje

Het materiaal dat aan deze analyse ten grondslag ligt dateert voornamelijk uit 1993 en 1994. De Awb-jurisprudentie is pas in de tweede helft van het jaar Tabel 3: Bestuurslasten en besparingen in bezwaarschriftprocedures

subsidie gevolg effect

individuele huursubsidie verlenging bezwaartermijn bestuurslast

toename horen bestuurslast

afname burgercontacten besparing

ooipremie eliminatie adviesronde besparing

toename burgercontacten bestuurslast

subsidie restauratie monumenten afname horen besparing

subsidie warmtekrachtkoppeling afname burgercontacten besparing

subsidie particuliere woningverbetering Rotterdam geen intrekking bezwaar bij nieuwe primaire beschikking bestuurslast

subsidie particuliere woningverbetering Amsterdam geen* geen effect

* Het aantal geanalyseerde dossiers is klein.

(Joma c.s. 1997:286-288)

voor bezwaarschriften (waardoor minder bezwaar

schriften buiten de termijn ingediend werden), de af

doening van kennelijk gegronde bezwaarschriften (waaraan na invoering van de Awb in tegenstelling tot daarvoor wél een uitgebreide motivering toege

voegd werd) en een toename van het aantal hoorzit

tingen en, in één deelonderzoek, het aantal brieven van burgers.

Slechts een deel van deze lasten zijn het gevolg van implementatie van de Awb (Joma c.s. 1997, 285-288). De afname van de intensiteit van het con

tact tussen burger en bestuur is wél een direct gevolg van implementatie van de instrumentele bepalingen

1995 op gang gekomen. Verwacht mag worden dat dit de doorwerking van de Awb in de bestuursprak

tijk sterk beïnvloedt. Conclusies over de bestuurslas

ten van de Awb en de gevolgen van implementatie voor de relatie tussen burgers en bestuur op langere termijn, kunnen dan ook slechts met voorzichtigheid getrokken worden. Op basis van het Leidse evalu

atieonderzoek kunnen in ieder geval kanttekeningen worden geplaatst bij het succes van de Awb-wetgever in zijn streven naar een meer horizontale relatie tussen burger en bestuur en de veel gehoorde vrees van bestuursorganen en politici over de bestuurslas

ten van de Awb.

280 B eleid & M aatschappij 1997/6

(7)

De eerste kanttekening heeft betrekking op de ge

volgen van de Awb voor de relatie tussen burger en bestuur. Uit het Leidse evaluatieonderzoek blijkt dat deze niet meer horizontaal, maar eerder meer verti

caal is geworden. De regie die bestuursorganen over de communicatie m et burgers voeren is versterkt.

Bestuursorganen initiëren het contact; bestuursorga

nen bepalen welke informatie wordt uitgewisseld;

en bestuursorganen bepalen welke informatie wordt meegenomen in de belangenafweging. Gebleken is dat de geconstateerde formalisering van het contact tussen burger en bestuur (meer schriftelijke commu

nicatie op initiatief van het bestuursorgaan, minder telefonisch en persoonlijk contact, al of niet op ini

tiatief van de burger) niet alleen het gevolg is van procedurele wijzigingen. Deels wordt ze ook veroor

zaakt door het afschuiven door uitvoerders van de kosten van het inwinnen van informatie op burgers.

Niet-schriftelijke contacten worden als niet relevant ter zijde geschoven. Veelal wordt schriftelijke beves

tiging gevraagd.

Deze ontwikkelingen zijn direct en indirect een uitvloeisel van de implementatie van de Awb. Voor

alsnog worden vooral de instrumentele Awb-bepalingen toegepast, terwijl de wet juist tot doel heeft waarborgen voor de burger te scheppen. De Awb heeft tot doel een kader te bieden voor een meer hori

zontale relatie tussen burger en bestuur. Nu imple

mentatie van de Awb juist leidt tot een meer vertica

le, formele relatie, lijkt de wet eerder op het Paard van Troje dan op het sluitstuk van de horizontalisering van de relatie tussen burger en bestuur. De hoe- rastemming over de Awb mag op zijn minst genuan

ceerd worden.

De tweede kanttekening betreft de algehele stij

ging van bestuurslasten ten gevolge van implemen

tatie van de Awb. Deze is vooralsnog uitgebleven.

Implementatie leidt zelden tot het ontwikkelen van geheel nieuwe routines. Alleen als elk van de bij im

plementatie betrokken organisaties, directies, afde

lingen of bureaus volledig inzicht heeft in alle alter

natieven en de gevolgen daarvan, en medewerking positief evalueert, is de ontwikkeling van een nieu

we routine conform deze nieuwe regeling te ver

wachten (Dunsire 1978). Deze condities komen zel

den voor. M eestal overheerst onzekerheid over de gevolgen van medewerking dan wel tegenwerking.

Onder dergelijke condities worden risico’s gemeden

en wordt de regeling zoveel mogelijk geïnterpre

teerd conform de bestaande routines (Montjoy en O ’Toole 1979).

De Awb is op dit punt geen uitzondering geble

ken. Geen van de bestuursorganen heeft haar besluit- vormingsroutines ingrijpend gewijzigd, ook niet op punten waar deze expliciet in strijd zijn m et de Awb.

Alleen correctie door de rechter kan volledige imple

mentatie van de Awb afdwingen. Bestuursorganen beschikken echter over een uitgebreid arsenaal aan middelen om dossiers die wellicht nopen tot beleids

wijzigingen, niet aan rechterlijke toetsing te onder

werpen. Dit doen zij bijvoorbeeld door de indieners een tegemoetkomende beschikking te verlenen waardoor het belang aan het beroepschrift komt te ontvallen. Algemene beginselen van behoorlijk be

stuur blijken op dit punt onvoldoende garanties te bieden (Jacobs en Den Ouden 1997). Andere contro

le- en verantwoordingsmechanismen zijn nodig, waarbij de burger zelf direct dan wel indirect wordt ingeschakeld (zie de bijdrage van Hertogh in dit nummer).

Het is mogelijk dat de ontwikkeling van de Awb-jurisprudentie deze onheilsvisioenen achterhaalt. Van bestuursorganen hoeft geen kwade wil verondersteld te worden. In het onderzoek is gebleken dat be

stuursorganen uitermate gevoelig zijn voor een ver

nietiging van een besluit door de administratieve rechter. In twee van de zes deelonderzoeken gingen bestuursorganen, na door de rechter op de vingers getikt te zijn, over tot herziening van de procedures voor afdoening van aanvragen. De mogelijkheden tot het toekennen van een administratieve schade

vergoeding door de rechter zijn bij lange na niet uit

geput. Nu het aantal beroepsschriften dat bij de rechtbanken op de plank ligt bovendien gestaag daalt en de doorlooptijden steeds korter worden, is de hoop op een snellere en meer grondige implemen

tatie gerechtvaardigd. De Commissie Evaluatie Al

gemene wet bestuursrecht verwacht dat implemen

tatie van de ‘kernpunten van de w et’, zoals de beslis

termijn, eerst goed op gang komt als de rechter een

duidige jurisprudentie opbouwt (Verslag Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht 1996, 83- 87). Vooralsnog moet worden geconcludeerd dat de Awb, in de eerste fase, niet voldaan heeft aan de hoge verwachtingen van de wetgever. Een verdere hori-

(8)

zontalisering van de relatie tussen burger en bestuur is uitgebleven, en de toepassing van meer instrumen

tele Awb-bepalingen leidt zelfs tot formalisering.

Noten

1. .Schuelere.a. 1996; Beertene.a. 1996; Jorna c.s.. 1997 2. Alle artikelnummers betreffen Awb-bepalingen.

3. Onderzocht is de voorbereiding van beschikkingen en beslissingen op bezwaar inzake de volgende subsidies (met tussen haakjes de instantie die de besluiten voorbereidt):

- individuele huursubsidie (Ministerie van VROM);

- ooipremie voor schapenhouders (Ministerie van LNV);

- subsidie voor restauratie van monumenten (Rijksdienst voor de Monumentenzorg voor het ministerie van OCW) - subsidie voor de realisatie van warmtekrachtkoppelingsin-

stallaties (agentschap Senter voor het ministerie van EZ) en - subsidies voor particuliere woningverbetering (de gemeen

ten Amsterdam en Rotterdam).

Daarnaast is onder circa 80 gemeenten van verschillende grootte een enquête verricht naar de toepassing van de Awb bij besluitvorming inzake subsidies in de sfeer van woningverbe

tering en cultuur en welzijn.

4. Waar het aantal dossiers, dat in één jaar afgehandeld was, minder dan vijftig bedroeg, is de totale populatie onder

zocht.

Literatuur

Beerten, M.S., J.J.A. Bosch, H.E. Bröring, M. Herweijer, A.J.G.M. van Montfort, F.M. Noordam, F.W. Verhaas, 1996, Ervaringen met de Awb. Aspecten van financiële beschikkingsveriening. Zwolle.

Buuren, P.J.J. van, J.M. Polak, 1994, Algemene wet bestuurs

recht. Tekst & Commentaar. Deventer.

Dunsire, A., 1978, Implementation in a bureaucracy, the exe

cution process, vol. 1, Oxford.

Daalder, E.J., G.R.J. de Groot, 1993, De parlementaire ge

schiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, eerste tranche, (Wet van 4 juni 1992, Stb.315). ’s-Gravenhage.

Jacobs, M.J., W. den Ouden, 1997, ‘Hoedt u voor artikel 4:36 Awb! Problemen rond het gebruik van uitvoeringsover

eenkomsten bij subsidieverstrekking’.NTB, 254-266.

Jorna, F.B.A., M. Schnetz, G.A.C.M. van Ballegooij, Th.G.

Drupsteen, G.S.A. Dijkstra, A.E. Schilder, 1997, Erva

ringen met de Awb. Subsidiebeschikkingen. ’s-Gravenha- ge-

Merton, R.K., 1952, ‘Bureaucratie structure and personality’.

In: Reader in bureaucracy, 361-371.

Montjoy, R.S., L.J. O ’Toole, 1979, ‘Toward a Theory o f Poli

cy Implementation, An Organizational Perspective’. Pu

blic Administration Review, 39:465-476.

Pressman, J.L., A. Wildavsky, 1984, Implementation. How great expectations in Washington are dashed in Oak

land; or why it’s amazing that federal programs work at all, this being a saga o f the Economic Developement Ad

ministration ad told by two sympathetic observers who seek to build morals on foundation of ruined hopes. Ber- keley/Los Angeles.

Schueler, B.J., J. Struiksma, F.C.M.A. Michiels, P.J.J. van Buuren, A.R. Neerhof, 1996, Ervaringen met de Awb.

Besluiten over ruimtelijke ordening, milieu en stand

plaatsen. Deventer.

Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994-1996. Verslag van de Commissie Evaluatie Alge

mene wet bestuursrecht, Ministeries van Justitie en Bin

nenlandse Zaken, ’s-Gravenhage, 1996.

282 Beleid & M aatschappij 1997/6