Soc. lisme

(1)

OOCUMENTATIECENTRUM NEDERLANDSE POLITIEKE

PARTIJEN

Schengen, Europa en de democratie

Ret pUJk van Sadwov De PvdA ea bet Groeae frcmt

Dultse

berenialna

als terugkeer van bet verclroqene

Een hardnekkia mlsverstand: de kabinets- crisls van 1977

Klassieken:

Vorrinks Een balve eeuw beginselstrijd

Maandblad van de Wlardl Beckman Stlchtlng Van Loghulft Slaterus Deventer

C.A. Groenendijk

Jobn LOweahardt Wim

J.

van Noort/

Mart C. Dozy Reed StiUwater

Jouke de Vries

Bart Tromp

90/3

(2)

Soc. lisme

~ratie

Redactie

Redactiesecretariaat Toezenden van stukken bij voorkeur in drievoud, getypt met dubbele regelafstand en brede kant/ijn.

Uitgever

Abonnementen

Een nieuw abonnement kan op elk gewenst moment ingaan

Beeindiging abonnement

Adreswijzigingen

Betalingen

Advertenties

socialisme en democratie nummer 3

maart 1990

maandblad van de Wiardi Beckman Stichting

S. Rozemond, voorzitter B. Akkerboom Nel Barendregt

G. van Benthem van den Bergh J. Th. J. van den Berg Rein Bloem Johanna Fortuin Wouter Gortzak Paul Kalma C. A. de Kam Madelon de Keizer Th.J.A.M. van Lier H. Molleman W. Polak Hugo Priemus Paul Scheffer H. van Stiphout Bart Tromp Ger Verrips

Paul Kalma (redactiesecretaris) Ria Nijholt (coordinatie) Paul Scheffer

Nic. Witsenkade 30 1017 ZT Amsterdam telefoon 020-5512155 Van Loghum Slaterus bv postbus 23, 7400 GA Deventer telefoon 05700-10811 De abonnementsprijs bedraagt

f 73,- per jaar incl. btw en verzendkosten Losse nummers f7,75

Abonnementenadministratie: Libresso bv (Distributie van vakinforrnatie), postbus 23,

7400 GA Deventer, telefoon 05700-33155

Abonnementen kunnen schriftelijk tot uiterlijk I december van het lopende abonnementsjaar worden opgezegd. Bij niet tijdige opzegging wordt het abonnement automati ch voor een jaar verlengd.

Bij wijziging van naam en/of ad res verzoeken wij u een gewijzigd adresbandje toe te zenden aan Libresso bv, (distributie van vakinforrnatie) postbus 23,

7400 GA Deventer

Gebruik voor uw betalingen bij voorkeur de te ontvangen stortingsacceptgirokaarten; dit vergemakkelijkt de administratieve verwerking

Opgave van advertenties aan de uitgever: telefoon 030-511274. Advertentietarief 1/1 pag. f 520,- ISSN 0037-8135

90/3

jaargang 47

Inhoud

C.A. Groenendijk- Schengen, Europa en de 63 democratie

John Lowenhardt- Het gelijk van Sacharov 71 W.J. van Noort/Mart C. Dozy- De PvdA 73 en bet Groene Front

Reed Stillwater- Duitse hereniging als 80 terugkeer van het verdrongene

Jouke de Vries- Een hardnekkig misverstand: 83 de kabinetscrisis van 1977

C~u~ M

G~khl ~

Klassieken 87

Pen op Papier 88

Copyright

Behoudens uitzondering door de Wet gesteld, mag zonder sch~iftelijke toestemming van de rechthebbende(n) op het au- teursrecht c.q. de uitgever van deze uitgave, door de rechthebbende(n) gemachtigd namens hem (hen) op te treden, niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of an- derszins, hetgeen ook van toepassing is op de gehele of gedeeltelijke bewerking. Stichting Reprorecht. Het verlenen van toestemming tot publikatie in dit tijdschrift houdt in: 1.

dat de auteur de uitgever machtigt om de door derde ver- schuldigde vergoeding voor kopieren conform artikel 17, lid 2, Auteurswet 1912 en het K.B. van 20 juli 1974,

Staatsblad 1351 ex artikel 16B 1912 te doen geldend maken door en overeenkomstig de statuten en reglementen van de Stichting Reprorecht te Amsterdam; 2. dat de auteur de uitgever machtigt om zijn rechten ex artikel 16 sub A ten vierde Auteurswet 1912 (bloemlezingen) geldend te maken volgens dezelfde beginselen als die van de Stichting Reprorecht.

Een en ander behoudens uitdrukkelijk voorbehoud zijdens de auteur.

(3)

Kunst en kwaliteit

Het VVD-statenlid heeft er moeite mee. 'Moet het in aile vrede zo? De anonimiteit stoat haar erg tegen. Zij is trots op haar vrouw zijn en trots op het werk dat zij aft evert.' Aldus het verslag van de commissie welzijns- zaken van de provincie Groningen, waar het emancipatiebeleid voor 1990-1991 ter discussie stond. Het statenlid reageerde hiermee op een voorstel om in het kader van emancipatiebeleid aanvragen van beeldend kunstenaars voor provinciale ondersteuning te beoordelen, zonder de persoonsgegevens van de kunstenaar in de beoordeling te betrekken. Daarmee zou, volgens het onderzoeksrapport waarin onder andere dit voorstel werd beargumenteerd, de schijn van sekse-specifieke beoordeling vermeden kunnen worden.

Het college van gedeputeerde staten deelde kennelijk de opvatting van het Statenlid. De aanbevelingen uit het onderzoek, dat tot doel had concrete, op termijn reali- seerbare voorstellen te formuleren op diverse beleids- terreinen, werden bijna allemaal door het college overgenomen, zonder noemenswaardige wijzigingen. Slechts deze ene aanbeveling niet. 'Deze activiteit onderschrij- ven wij niet. Gebruikelijk bij een kwalitatieve beom·de- ling is het p/aatsen van een produkt tegen de achter- grond van een ontwikkeling, het rekening houden met trends e.d.', zo redeneerde het college in zijn voordracht aan provinciale staten. Als enige vroeg het statenlid van de PSP nog naar een nadere motivering van deze uitspraak. Het antwoord van de betreffende gedeputeerde luidde dat hij geen voorstander was van de 'anonieme methode' en dat hij zelf liever werkte vanuit vaste criteria, zoals ook elders gebruikelijk was. Daar- mee werd de discussie over dit onderdeel van emancipatiebeleid gesloten en werd de voordracht van het college overgenomen.

Maar het grote probleem bij het huidige beleid ten aan- zien van de beeldende kunst, is nu juist dat vaste criteria voor het meten en vaststellen van kwaliteit ontbre- ken. De gevolgen daarvan voor het beeldende kunst-beleid in het algemeen, maar ook voor de beoordeling van het werk van vrouwelijke kunstenaars, Iaten zich slechts raden.

Op het terrein van de beeldende kunst hebben provinciale overheden vooral te maken met de Tijdelijke bij- drageregeling provinciale bevordering van beeldende kunst (TRBK). De doelstelling van deze door de rijks- overheid opgelegde regeling, bestaat uit 'het bevorde- ren van de mogelijkheid tot produktie van beeldende kunst, zodat ook wordt bevorderd dat beeldende kun- stenaars in hun bestaan kunnen voorzien'. Waar in de praktijk de adviescommissies ter uitvoering van de ter ziele gegane BKR zich echter, naar nu wordt beweerd, bijna volledig door het sociale element zouden hebben Iaten leiden, onder andere omdat artistieke kwaliteit- des-

61

Greetje Tromp Socioloog

maart 1990

(4)

maar! 1990

tijds beschreven als het in stand houden van het artistiek scheppend verrnogen en de artistieke bekwaam- heid-zo moeilijk te meten zou zijn, wordt bij de uitvoering van de TRBK uitdrukkelijk geeist dat artistieke kwaliteit van het te beoordelen produkt de enige beoor- delingsmaatstaf mag zijn van de daartoe in het Ieven geroepen adviescommissies van 'onafhankelijke deskundigen'.

De provincies hebben dergelijke adviescommissies in- gesteld en verrnelden zeer tevreden in een brochure die onlangs door het lnterprovinciaal Overleg (IPO) aan de Tweede Kamer werd aangeboden, dat bij hen het kwali- teitsniveau inderdaad door onafhankelijke deskundigen wordt bewaakt. Achter deze woorden verschuilt zich echter een andere werkelijkheid. Zo bleek bijvoorbeeld uit een jaarverslag van de Groninger provinciale bezwaarschriftencommissie dat er nogal wat bezwaar- schriften tegen de werkwijze van de Groninger adviescommissie waren ingediend. De bezwaren spitsten zich toe op de onduidelijkheid van de kunstinhoudelijke se- lectiecriteria, op de onvolledige motivering van afwij- zingen, op de onzorgvuldige voorbereiding daarvan en op het verondersteld gebrek aan onafhankelijkheid van de adviescommissie. De bezwaarschriftencommissie moest wei constateren, en deed dat ook, dat een beoordeling van de artistieke kwaliteit van de kunstwerken is uitgesloten omdat niet wordt aangegeven welke toetsingscriteria voor de beoordeling van subsidie-aanvragen worden gehanteerd.

Kwaliteit is het voomaamste selectiecriterium geworden bij de beoordeling van beeldende kunst. Er is aileen een kleinigheid vergeten. Het criterium is niet geopera- tionaliseerd, niet meetbaar gemaakt op welke manier dan ook, noch op landelijk noch op provinciaal niveau.

Dat betekent dat subjectieve factoren, geworteld in een niet geexpliciteerde culturele en maatschappelijke ach- tergrond, die geen directe relatie zouden mogen hebben met het van overheidswege beoordelen van kunstwerken, ongehinderd hun gang kunnen gaan bij de beoordeling. Dat kan voor vrouwen, maar niet voor hen aileen, negatieve gevolgen hebben. Omdat vrouwen lange tijd als passieve en niet-scheppende wezens wer-

62

den afgeschilderd, worden ook nu nog beroepsmatig werkende vrouwelijke kunstenaars door de goege- meente vaak als hobbyisten aangemerkt. Een dergelijk, voor een dee! onbewust norrnen- en waardenpatroon kan, zonder controleerbare toetsingscriteria ongecorri- geerd terecht komen in de beoordeling van kunst. Het advies van de Emancipatieraad om subsidiestromen ge- lijkelijk over mannen en vrouwen te verdelen, kan dit proces aileen maar versterken.

Bij de BKR stand de ontwikkelingsgang van de kunstenaar centraal. Bij de nieuwere adviescommissies gaat het om het artistiek gehalte van de kunstproducten.

Daarvoor zijn, in ieder geval in eerste instantie, persoonsgegevens van de kunstenaar niet nodig, als de be- oordelingscommissies inderdaad deskundig en onaf- hankelijk zouden zijn. Het ingediende werk zou beoor- deeld moeten worden op zeggingskracht en visie, op oorspronkelijkheid gemeten naar de situatie op het terrein van de beeldende kunst en op ambachtelijk kunnen. Zeggingskracht en visie is aileen op intersubjec- tieve wijze vast te stellen. In adviescommissies zouden daarom vertegenwoordigers van zoveel mogelijk op- vattingen zitting moeten hebben. Oorspronkelijkheid in relatie met de geschiedenis van de beeldende kunst, en niet in relatie met een individuele ontwikkeling zeals nu gebruikelijk is, vereist een gedegen kunsthistorisch en kunstambachtelijk inzicht bij de !eden van de adviescommissies. Ambachtelijk kunnen is natuurlijk een voorwaarde voor de beide andere beoordelingsaspec- ten. Wanneer adviescommissies in voorkomende geval- len zouden menen geen uitspraak over het werk te kunnen doen, zonder meer van de kunstenaar te weten, zouden zij dat openlijk moeten kunnen beargumente- ren. Dat zou de vastgeroeste discussie over het kwali- teitsbegrip in de kunst aileen maar goed kunnen doen.

Het is opmerkelijk dat velen die in beeldende kunst zijn ge'interesseerd, zich er over verbazen dat een dergelijke beoordeling van kunst niet gebruikelijk is. Het is even opmerkelijk dat anderen die professioneel bij die beoordeling zijn betrokken, een dergelijke werkwijze zonder noemenswaardige argumentatie als niet-wenselijk en onmogelijk bestempelen. Kwaliteit is aileen kwaliteit als er kwaliteit op staat?

Sc:

'Wat cratie om et Bergt 1990 De b1 Scher niet \\

De et braak heffin lijkte ven. I het OJ en Ts.

maak sen c Bond finitie De t11

van ' avonc Midd en v:

mach burge en so zich I nieu\\

overh moei1 lijk n regeh de len in de Euro(

weer wind!

riers 1

noege wordi Het u koord same1 Beide Scher grand gevo1 sen u

den~

nastn

(5)

Schengen, Europa en de democratic

'Wat West-Europa van de DDR kan leren? Dat demo- cratie erg breekbaar is en dat een land a lies moet doen om een democratisch systeem in stand te houden.' (W.

Berghofer, burgemeester van Dresden op 2 februari 1990 in Davos)

De berichtgeving over het Aanvullende Akkoord van Schengen dat in december 1989 op het laatste moment niet werd ondertekend, liet twee paradoxen zien.

De eerste paradox was dat de onverwacht snelle af- braak van de grenscontrole in Midden-Europa de opheffing van de grenscontrole in West-Europa bemoei- lijkte en misschien wei op de lange baan heeft gescho- ven. De doorbraak in de Muur tussen de Duitslanden en het oprollen van het IJzeren Gordijn aan de Hongaarse en Tsjechoslowaakse kant van de grens met Oostenrijk maakt het moeilijker om de resterende slagbomen tussen de vijf Ianden van het Schengen-akkoord (de Bondsrepubliek, Frankrijk en de Benelux-landen) de- finitief buiten werking te stellen.

De tweede paradox lag in de situatie dat de bevolking van West-Europa in het najaar van 1989 avond aan avond op de TV of in de krant kon zien hoe burgers in Midden en Oost-Europa door persoonlijke actie, moed en vasthoudendheid de democratie op de politieke machthebbers en ambtenaren terugwonnen, terwijl de burgers in West-Europa van hun politici, ambtenaren en soms ook van joumalisten kregen te horen dat zij zich beter niet rechtstreeks kunnen bemoeien met de nieuwe regels voor de verhouding tussen burger en overheid na opheffing van de grenscontrole. Die be- moeienis was onnodig, ongebruikelijk en staatsrechte- lijk niet goed mogelijk. Het vaststellen van de nieuwe regels kon beter worden overgelaten aan de onderhan- delende ambtenaren en een enkele politicus die inzage in de teksten waardig werd geacht. In het ene dee! van Europa werd de democratie door activiteit van burgers weer tot Ieven gebracht. In het andere dee! gaven bewindslieden en ambtenaren de burgers en parlementariers te verstaan dat zij met wat minder democratie ge- noegen moesten nemen, anders zou de Europese eenwording nooit van de grond komen.

Het uitstel van de ondertekening van Aanvullende Ak- koord medio december is mijns inziens vooral aan het samengaan van deze twee paradoxale situaties te wijten.

Beide paradoxen wil ik hier nader bezien. Vooraf dient Schengen eerst te worden geplaatst tegen de achter- grond van het migratiebeleid dat sinds 1945 in Europa is gevoerd. Tot slot komt de vraag aan de orde welke les- sen uit het tijdelijke debacle in Schengen kunnen worden getrokken, als de eenwording van Europa als een nastrevenswaardig doe] wordt gezien.

Migratiecontrole

Het jaar 1989 heeft opnieuw duidelijk gemaakt dat in- temationale migratiestromen zeer snel van omvang en richting kunnen veranderen. In Nederland kreeg de ver- dubbeling van het aantal asielzoekers ten opzichte van het voorafgaande jaar ( 14.000 in 1989 tegenover 7.500 in 1988) vee! publiciteit. Die migratie heeft echter mi- niscule proporties in vergelijking met de migratie elders in Europa: de 840.000 immigranten die in 1989 in de Bondsrepubliek zijn opgevangen: 380.000 Aussied- ler van Duitse afstamming uit de USSR, Polen en Roe- menie, 340.000 DDR-burgers (Ubersiedler) en ruim 120.000 asielzoekers; daamaast vond een massale ver- huizing plaats van honderd-duizenden Turken uit Bul- garije naar Turkije plus een gedeeltelijke retourmigratie naar Bulgarije.

Die snelle' en vaak onvoorspelbare ontwikkeling van de migratie dwingt overheden die migratie-bewegingen willen reguleren tot een flexibel migratiebeleid. Over langere termijn bezien kunnen de pogingen van de overheden in West-Europa om de migratie te sturen vanaf 1945 in vier perioden worden onderscheiden.

De eerste peri ode ( 1945-1955) wordt bepaald door de afwikkeling van de economische en menselijke chaos van de Tweede Wereldoorlog en door een naoorlogs na- tionalisme. In die tijd is voor bijna elke grensover- schrijding in Europa een visum verplicht. Aileen tussen buurlanden wordt die eis soms opgeheven.

De tweede periode (1955-1970) wordt gekenmerkt door opleving van de economie en de Koude Oorlog.

Reisverkeer en arbeidsmigratie binnen West-Europa worden geliberaliseerd in Benelux, Noordeuropese Unie, OESO en EEG (volledig vrij werknemersverkeer sinds 1968). De behoefte aan arbeidskrachten, de ople- vende wereldhandel en de dekolonisatie leiden tot af- schaffing van de visumplicht, ook voor vee! Ianden in Afrika, Azie en Zuid- en Midden-Amerika.

De derde periode (1970-1985) begint met de energie- crisis en de stop op de werving van arbeiders van buiten Europa. De migratiepolitiek krijgt een gespleten karak- ter. Enerzijds is er verdere liberalisatie van migratie binnen West-Europa, onder andere door de uitbreiding van de EG van zes naar twaalf !eden. Anderzijds worden er, vooral vanaf de economische recessie aan het begin van de jaren tachtig, steeds meer beperkingen op- gelegd aan nieuwe immigranten uit Ianden buiten de EG. Dat (be)treft zowel nieuwe arbeidsmigranten als de staart van de mediterrane gezinshereniging en asielzoekers uit Derde-Wereldlanden.

De vierde periode loopt vanaf 1985, als besloten wordt op termijn de binnengrens-controle op te heffen en een begin wordt gemaakt met de voorbereiding van de in- terne markt in de EG in 1992. In 1985 wordt ook als

63

C.A. Groenendijk Hoogleraar rechtssociologie aan de Katholieke Universireit Nijmegen

maart 1990

(6)

maar! 1990

voorloper van het Akkoord van Schengen gesloten. De gespleten politiek uit de vorige periode wordt versterkt:

meer migratievrijheid binnen West-Europa en tegelij- kertijd meer restricties voor migranten die van buiten West-Europa komen.

In zekere zin lijkt de toestand in de laatste periode op die in de eerste, aileen nu niet op het niveau van de nationale staten, maar op het niveau van West-Europa ten opzichte van de rest van de wereld.

Waar liggen de buitengrenzen van Europa?

De basisgedachte van het Akkoord dat de vijf Ianden in 1985 in het Luxemburgse plaatsje Schengen sloten, was dat de toch al sterk verminderde personencontrole aan de binnengrenzen in 1990 geheel zou worden opgeheven. In de plaats daarvan zou een veel strengere controle aan de buitengrenzen plaatsvinden. Verder zou er een nauwere samenwerking tussen politie en justitie van de vijf Ianden komen komen bij de bestrijding van criminaliteit en van illegale migratie en een inhoude- lijke harmonisatie van de regelgeving op reeks van gebieden (wapenbezit, drugsbeleid, visumbeleid, e.d.).

Die strengere controle aan de buitengrenzen impli- ceerde overplaatsing van grensbewakers van binnen- naar buitengrens, individuele controle van aile grens- overschrijders, extra strenge controle voor burgers uit Ianden buiten de EG, invoering van de visumplicht voor bijna aile Ianden buiten Europa (met enkele welvarende uitzonderingen, zoals Australie, Canada en Japan) en een gezamenlijk computer-systeem met ruimte voor informatie over 800.000 ongewenste of op te sporen per- sonen. Oat Schengen Informatie Systeem (SIS) zou zowel aan de grens als door de politie in het binnenland te raadplegen zijn.

Zodra het idee van streng bewaakte buitengrenzen van het Schengengebied door het uitlekken van ontwerpteksten duidelijker contouren kreeg, rezen er weerstan- den. Enerzijds was er de vrees dat Schengen en in dat voetspoor na 1992 de EG Ianden bezig waren een Fort Europa te bouwen met een sterke afweer ten opzichte van de rest van de wereld en daarnaast de vrees voor neveneffecten voor de niet-blanke bevolking van Eu- ropa. Anderzijds ontstond bij de buurlanden het onge- makkelijke gevoel dat migranten die geen toegang kregen tot het Fort, wei eens net buiten de muren hun ten- ten zouden kunnen opslaan. Oat verklaart ook waarom Italie, Oostenrijk en Spanje belangsteling toonden om mee te doen met de vijf van Schengen. Met Oostenrijk dat (nog) geen lid van de EG is en daarom ook geen partij zou zijn bij de regelingen die rond 1992 voor de twaalf EO-staten gaan gelden, werden afspraken gemaakt die er op neer kwamen dat Oostenrijk zich in feite overeenkomstig de Schengenregels zou gaan ge- dragen. Oat was ook nodig omdat Oostenrijk, evenals Denemarken met de Bondsrepubliek een verdrag heeft gesloten over een vergaande versoepeling van de grenscontrole. In feite zou daarmee de Oostenrijkse zuidgrens tot buitengrens van het Schengengebied worden. Intussen zijn er nog meer belemmeringen gerezen voor de oprichting van hoge grenzen binnen Europa.

Sinds najaar 1989 kunnen de Schengenlanden voor de be-

64

waking van de oostgrens niet meer op totalitaire regimes rekenen. Als Polen, Hongarije en Tsjecho-Slowakije straks lid van de Raad van Europa worden, kunnen die Ianden toetreden tot verdragen die hun burgers het vi- sumvrij reizen naar Europa mogelijk maken. Op dit moment hebben burgers uit die Ianden geen uitreisvi- sum van hun eigen overheid meer nodig maar wei een visum voor binnenkomst in een van de Schengenlan- den. Van de dubbele deuren midden in het Huis Europa is er maar een echt open: DDR-burgers kunnen zonder visum naar de Bondsrepubliek reizen omdat de West- duitse grondwet hun dat recht toekent en de DDR-overheid de visumplicht bij uitreis heeft opgeheven. In de rest van West-Europa geldt voor DDR-burgers nog wei een visumplicht. Een Westduitse diplomaat schetste het dilemma: 'Wij kunnen de grenzen toch niet sluiten als de DDR ze net geopend heeft.' [Neue Zuricher Zeitung 16 december 1989]

Die ontwikkeling roept nieuwe vragen op. Wil West- Europa wat betreft migratie de Middeneuropese Ianden in de zelfde tweederangspositie plaatsen die het sinds 1980 aan Turkije heeft toegekend? En hoe gaat men reageren op de toenemende arbeidsmigratie uit Mid- den-Europa? De Poolse regering is nu al bezig in Bel- gie om de Bondsrepubliek afspraken te maken over de komst van contingenten Poolse werknemers. Half- slachtige en semi-legale oplossingen zoals Nederland al jaren hanteert met duizenden Poolse bollenpellers die in de zomermaanden illegaal maar met medeweten van de arbeidsbureaus komen werken, voldoen niet Ian- ger als het om permanente migratie gaat.

Wordt de Duits-Duitse, de Duits-Poolse of de Pools- Russische grens de toekomstige streng gecontroleerde oostgrens van het Schengengebied? In het verdrag dat de staatssecretarissen in december hadden willen on- dertekenen was op het laatste moment een bepaling toegevoegd (artikel 132) die de keuze tussen de eerste en de tweede optie in feite aan de Bondsrepubliek over- liet en daarmee een eenzijdige inlijving van de DDR bij het Schengengebied toeliet.

Ook aan de zuidkant is de grens minder makkelijk te trekken en te bewaken dan het er op papier uitzag. De sterke economische verbondenheid tussen Ianden binnen en buiten de EG maakt een strenge individuele personencontrole aan de grens kostbaar en onaantrekke- lijk. Vanuit Frankrijk en de Bondsrepubliek pendelen dagelijks tienduizenden werknemers over de grens naar het industriegebied rond Basel. Frankrijk en Zwit er- land hebben bovendien een gemeenschappelijke economische zone in het gebied rond Geneve. Oat is waarschijnlijk ook een van de redenen waarom Zwitserland als enige land buiten de EG in 1986 van de Franse visumplicht werd uitgezonderd. Zwitserland is evenals Oostenrijk in de praktijk gedwongen het migratiebeleid van de Schengenlanden te volgen. Italie en Spanje zullen voorlopig als een soort van buffer voor de migratie vanuit Noord-Afrika functioneren. Spanje voert bin- nenkort de visumplicht in voor burgers van de Magh- reb-landen. ltalie zal dat voorbeeld waarschijnlijk val- gen. Overigens had Italie al in 1987 aan haar vijf oude EEG-partners gevraagd om tot het Schengenverdrag te mogen toetreden. Aanvankelijk was positief op verzoek

gerea lie ee kele;

dig rr Bew2 gengt afgez enkel bewa BRD band en df zwaa van h migr:

Bove voor EuroJ kane Bewi ontk(

'Fort de b1 vi sur telijk zien richt.

Derd publi (inja deB op w

ners plich in W voeri niet bew<

ropa.

Dev migr wem wore pub I Geb De a lend' aant;

ning gega uitbl

ond~

stan I

gebr ring<

voor over Mijr treff imm stan'

(7)

1

gereageerd. In de loop van 1989 besloten de vijf dat Ita- lie eerst haar illegalen moest regulariseren en aan enkele andere eisen moest voldoen, voordat ze volwaardig met de noordelijke club mocht meedoen.

Bewaking van de waterige westgrens van het Schen- gengebied vormt uit het oogpunt van migratiecontrole, afgezien van de veerdiensten met Engeland en een enkel smokkelschip, geen ernstig probleem. De strenge bewaking van de noordgrens tussen Denemarken en de BRD schept vooral een symbolisch probleem in ver- band met de relatie tussen de EFTA, de Noordse Unie en de EG. In de praktijk wordt daaraan kennelijk niet zwaar getild. De angst geldt immers vooral de migratie van het Zuiden naar het Noorden. In feite neemt ook de migratie van Noord naar Zuid-Europa steeds meer toe.

Bovendien wekken de in het geheim voorbereide regels voor de nieuwe Europese migratiepolitiek de indruk dat Europa zich voor de migratie uit de rest van de wereld kan en moet afsluiten.

Bewindspersonen in verschillende Europese Ianden ontkennen bij herhaling dat er sprake zou zijn van een 'Fort Europa'. De nieuwe regels voor de bewaking van de buitengrenzen en de geleidelijke uitbreiding van de visumplicht voor praktische aile niet-blanke, niet-chris- telijke en minder welvarende Ianden in de wereld, Iaten zien hoezeer het nieuwe migratiebeleid op afweer is ge- richt. Oat geldt overigens niet aileen de migratie uit de Derde Wereld. De herhaalde aandrang van de Bondsre- publiek om de visumplicht voor Hongarije op te heffen (in januari 1990 ondersteunden aile politieke partijen in de Bondsdag een motie van die strekking) is tot nu toe op weerstand van Nederland en andere Schengenpart- ners afgestuit. Over liberalisatie (opheffing van visumplicht) is vee! moeilijker overeenstemming te bereiken in West-Europa dan over restrictieve maatregelen (in- veering van visumplicht of nieuwe controles). Oat treft niet aileen reizigers uit de Derde Wereld maar ook de bewoners van andere appartementen in het Huis Eu- ropa.

De vraag is niet of Europa zich moet afsluiten voor immigratie van buiten, maar of die afsluiting mogelijk en wenselijk is en zo ja, waar de grens dan getrokken gaat worden? Die vragen worden door de manier waarop de publieke discussie nu is georganiseerd omzeild.

Gebrek aan democratie

De afspraken die bij de voorbereiding van het Aanvul- lende Verdrag van Schengen zijn gemaakt zullen een aantal ongewenste effecten hebben. Oat de ondertekening van dat verdrag in december 1989 net niet is door- gegaan, betekent overigens niet dat die effecten zullen uitblijven. Een dee! van de afspraken en regels worden ondanks de niet-ondertekening door de overheidsin- stanties van de betrokken Ianden gewoon in praktijk gebracht. Bovendien worden door de twaalf EG-regeringen achter gesloten deuren een aantal verdragen voorbereid waarin een dee! van de Schengenregels zijn overgenomen.

Mijn grootste bezwaren tegen de Schengen-regels be- treffen enerzijds de effecten voor in Europa wonende immigranten en anderzijds de ondemocratische tot- standkoming van nieuwe Europese regels over wezen-

lijke elementen van de relatie tussen overheid en aile burgers ongeacht de kleur van hun pa poort.

Het nieuwe Schengen-verdrag bevat een aantal regels die het onderscheid tussen EG-burgers en mensen uit Ianden buiten de EG verder benadrukken. Niet-EG- burgers moeten aan de buitengrens anders (strenger) worden gecontrolee_rd dan reizigers uit EG-Ianden. De a parte 'sluizen', zoals nu bij de douane op Schiphol, zullen overal verrijzen. Aileen niet-EG-burgers moeten zich binnen drie dagen na binnenkomst bij de politie melden (ook toeristen en zakenlieden). Het voorge- schreven verschil in behandeling blijft niet tot over- heidsinstanties beperkt. Ook particulieren moeten niet- EG-burgers anders gaan behandelen: hoteliers en cam- pinghouders moeten aileen van hen gegevens registre- ren en doorgeven.

Deze en andere regels versterken een tendens die zich de laatste jaren ook binnen de EG manifesteert. De uitbreiding van rechten in het kader van Europa 1992 be- gunstigt aileen EG-burgers en niet de migranten uit andere Ianden ook al wonen zij al jaren in een EG-land.

De uitbreiding van het vrij verkeer van werknemers, de toekenning van het recht tot vestiging in ander EG-land aan studenten en gepensionneerden, het kiesrecht voor de gemeenteraden wordt door de EG tel kens beperkt tot EG-burgers. De circa acht miljoen ingezetenen uit andere Ianden worden in deze EG-wetgeving stelselmatig buiten beschouwing gelaten. Ook het ontwerp voor het Sociale Handvest van de EG beperkt vee! rechten aileen tot EG-werknemers. Een vage verwijzing naar ge- lijke behandeling van werknemers uit Ianden buiten de EG zou volgens de geruchten door de Raad van Minis- ters zijn geschrapt.

Deze steeds verdergaande tweedeling van de bevolking in EG-burgers en zij die uit de rest van de wereld komen, valt grotendeels (niet helemaal) samen met de catego- rieen bewoners die er blank en Europees uitzien en be- wooers die er 'anders' uitzien. Oat schept het risico dat de overheid een verschil in behandeling tussen de blanke en de niet-blanke bevolking gaat stimuleren en legitimeren. Bedoeld of onbedoeld worden er nieuwe grenzen tussen de bevolking in Europa getrokken.

Omdat die nieuwe grenzen niet helemaal met de natio- naliteit samenvallen, zullen ook de mensen die wei een EG-paspoort maar niet de bijbehorende blanke huids- kleur hebben (bijvoorbeeld Nederlanders van Suri- naamse of Molukse herkomst, Fransen uit Noord- Afrika en Britten van lndiase, Pakistaanse of Westindi- sche afkomst) in het dagelijks Ieven veelvuldig met dit onderscheid worden geconfronteerd.

Binnen de EG zijn tot nu toe vooral goede voornemens en plechtige verklaringen over de bestrijding van dis- criminatie en racisme geuit. De nieuwe regels die in Schengen en in de EG worden ontwikkeld, zullen op dit punt eerder averechts werken.

Tot de wezenskenmerken van democratie behoort dat burgers (betrokken individuen en ge"interesseerde bui- tenstaanders) direct of door hun gekozen vertegenwoordigers kunnen deelnemen aan de voorbereiding van overheidsregels die hen gaan binden en dat over die regels v66r de vaststelling een publiek debat moge-

65

maar! 1990

(8)

maart 1990

lijk is. Bij de voorbereiding van de regels rond de opheffing van de binnengrenzen tussen de vijf Ianden van het Schengen Akkoord en tussen de twaalf EG-landen is aan deze twee essentiele eisen van democratie tot nu toe niet voldaan.

Het overleg over allerlei maatregelen ter bestrijding van ongewenste migratie die na de opheffing van de grenscontrole kan plaats vinden, wordt gevoerd in een reeks verschillende fora: tussen de Schengenlanden in vier ambtelijke werkgroepen, vele subgroepen en het halfjaarlijks overleg tussen bewindspersonen uit de vijf Ianden; tussen de twaalf EG-landen wordt overleg gevoerd in de Ad Hoc Groep Immigratie, in de Trevi- groep, door de Rhodos-coordinatoren (hoge ambtenaren uit de twaalf Ianden) en verder binnen de EG-Com- missie en de Raad van Ministers.

Dat overleg vindt achter gesloten deuren plaats. Door de geheimhouding is onduidelijk welke maatregelen nu precies waar worden voorbereid, wat de stand van zaken is en welke rol Nederland in dat overleg speelt.

Wei speelt bijna at dit overleg zich af buiten de officiele kaders van de EG. Tussen ambtenaren en regeringen worden inforrnele afspraken gemaakt en intergouveme- mentele verdragen voorbereid. De nieuwe regels worden geen EG-recht. Dat betekent dat belangrijke waar- borgen voor democratische en rechterlijke controle wegvallen.

Het oorspronkelijke Akkoord van Schengen uit 1985 werd in sommige Ianden eerst een jaar na inwerkingtre- ding gepubliceerd of is helemaal niet op de norrnale manier bekend geworden. Nederland is het enige van de vijf Schengenlanden waar dat verdrag aan het parle- ment ter goedkeuring i voorgelegd en ook direct bekend gemaakt. Vlak voor de ondertekening is er een overleg geweest tussen commissies uit de Tweede Kamer en de bewindslieden. Aan de tekst van de over- eengekomen regeling konden de parlementariers toen niets meer veranderen. Dat overleg, de inschakeling van de Raad van State en de publikatie van de verdrags- tekst hebben er wei toe geleid dat in Nederland veel eerder dan de andere vijf Ianden inforrnatie over de voortgang van de verdere onderhandelingen is vers- trekt. De Kamer en het publiek zijn vanaf 1987 via perscommunique's, geannoteerde agenda's, korte ver- slagen en uitgelekte teksten van de voortgang van de regelgeving in het Schengen-overleg op de hoogte gehouden. Volwaardig meepraten over ontwerpteksten door burgers en Kamerleden werd echter niet mogelijk gemaakt.

De relatieve voorsprong van Nederland blijkt ook uit de omstandigheid dat eind 1988, begin 1989 in Frank- rijk, de Bondsrepubliek en in Engeland de publieke discussie over Schengen op gang kwam op basis van uit het Nederlands vertaalde teksten.

De commissie voor binnenlandse zaken uit de Duitse Bondsdag ontving van de regering begin 1989 voor het eerst een uitvoerig bericht over Schengen. Kort daarna verschenen de eerste uitvoerige krantenpublikaties over dit thema en begonnen particuliere organisaties, mede op basis van de inforrnatie uit Nederland, zich openlijk tegen de plannen te keren. Bezorgd over haar relatieve inforrnatie-achterstand vroeg de Bondsdagcommissie

66

aan de regering om overlegging van de ontwerpteksten.

Twee maanden tevoren had de meerderheid van de Tweede Kamer zich juist neergelegd bij de weigering van de Nederlandse regering om die teksten ter inzage te geven. De Bondsregering gaf de ontwerpverdragen in mei 1989 ter vertrouwelijke inzage aan door de frac- tiespecialisten van de vier grote fracties. In Nederland werd die stap pas in december door de nieuwe regering gezet. De aanvankelijke voorsprong van de Neder- landse parlementariers heeft kennelijk remmend gewerkt.

Dat gebrek aan publieke en parlementaire controle op de onderhandelingen tussen de Schengenlanden heeft een aantal opmerkelijke gevolgen gehad.

Gevolgen

Ten eerste werden in de onderhandelingen over Schen- gen steeds meer nieuwe onderwerpen betrokken. Het overleg was in 1984 begonnen als een initiatief van vervoersministers over ritmachtigingen en goederen- controle met als doe! het goederenvervoer in West-Eu- ropa te liberaliseren. Daaraan werd gekoppeld een in- tensivering van de samenwerking bij de bestrijding van terrorisme en drugshandel en later van criminaliteit in het algemeen. Vervolgens ging het overleg over een uniform geautomatiseerd opsporingsregister (het Schengen Inforrnatie Systeem) of een tijdelijke koppe- ling van de nationale opsporingsregisters. In de zomer van 1989 verscheen in het ontwerp van het Aanvul- lende Verdrag van Schengen opeens een heel algemeen geforrnuleerde bepaling over de samenwerking van de geheime diensten van de Ianden. In het verdrag van 1985 komt het woord asielzoeker niet voor. Het stond aileen in een geheime bijlage. Nu is de asielprocedure tot een centraal element in het Aanvullend Verdrag geworden.

De geheimhouding heeft tot gevolg dat er weinig belemmeringen zijn om steeds meer thema 's in de ver- dragsregeling te stoppen. Het proces van Freistellung der Exekutive durch lnternationalisierung versterkt zichzelf. Wei kan die cummulatie van onderwerpen leiden tot een toename van het aantal maatschappelijke groepen dat zich zorgen maakt over het onderhande- lingsproces. Het toenemende verzet uit heel verschillende hoeken tegen het Aanvullende Verdrag heeft als exteme rem gewerkt en waarschijnlijk tot het uitstel van de ondertekening bijgedragen.

Een tweede gevolg van de beslotenheid van het Schen- genoverleg is dat bepaalde belangen in het onderhande- lingsproces systemati ch aandacht kregen en met andere belangen hoogstens incidenteel rekening werd gehouden. Uit de functies van de deelnemers aan het overleg is duidelijk dat vertegenwoordigers van politie, openbaar ministerie, vreemdelingen- en veiligheids- diensten directe toegang hebben tot het overleg. De in- stitutionele bescherrners van de belang van individuen die door de geplande maatregelen worden getroffen, zijn echter uitgesloten van het overleg.

Er wordt onderhandeld over nieuw Eruopees asielrecht, maar een vertegenwoordiger van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN wordt buiten de deur gehouden. In Frankrijk werd twee jaar lang een haal-

baarhe groep · in genic maand ten de Comm bertes, persoo 15 nov Het is taak he trokkeJ dachte·

1988 e heime uitkorr mers ~

op een gistrati deOrd de Ne<

genorg ropees die me (de A~

ninklij rectie 1 tern ht AI dez singen ling v2 toe acl Deze ¹ overle Iangen Schen1 en de brengf kele n Kapte:

reerde part err juist a:

gie en ling is (nr. I] Frankj De v<

maakt ondert logiscl persor en nie der ku Europ discus gevol!

land g voor u breidi1 en eer minist