Onderwijs(de)centralisatie in Indonesië
Een evaluatie en de betekenis hiervan
voor de regionale overheden in Bali
Titel:
Onderwijs(de)centralisatie in Indonesië; een evaluatie en de betekenis hiervan voor de regionale overheden in Bali
Auteur: Ingrid Swart
Studentnummer: 0959472 Adresgegevens: Duindoornstraat 51
9741 NN Groningen
E-mail: ingridswart@home.nl
In samenwerking met: Kanwil Pendidikan Nasional dan Kebudayaan Propinsi Bali Dinas Pendidikan Dasar Tingkat I Propinsi Bali
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappenda) Bali Universitas Udayana in Depasar, Bali
Rijksuniversiteit Groningen (RuG) Faculteit Bedrijfskunde
Working Group Matching (WGM) Ontwerp omslag: Erik de Roo
Dit onderzoek is uitgevoerd in het kader van de afstudeeropdracht van de faculteit Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen te Groningen in 2003.
Begeleiders
Eerste begeleider: Dr. C.L.M. Hermes Tweede begeleider: Dr. E.P. Jansen
Voorwoord
Met het resultaat dat voor u ligt, wordt mijn avontuur in Indonesië afgesloten. Het is een enerverende ervaring geweest, waar ik met veel plezier op terugkijk en waarvan ik veel geleerd heb. Niet alleen met betrekking tot het doen van een onderzoek in een Aziatisch land, maar ook in het omgaan met mensen uit een cultuur, die er totaal andere opvattingen op na houden dan ik in de westerse wereld gewend ben.
Graag wil ik een woord van dank uitbrengen aan een ieder die mij te hulp is geschoten. Zonder hun toewijding had dit onderzoek niet tot stand kunnen komen. Hoewel het een onmogelijke opgave is om iedereen te noemen, wil ik er graag een aantal mensen uitlichten die tijdens mijn afstudeerperiode van bijzondere betekenis en waardevol zijn geweest.
Allereerst ben ik WGM en in het bijzonder John Lageman en Sonja Abels dank verschuldigd. John Lageman heeft mij de mogelijkheid gegeven naar Indonesië af te reizen voor mijn afstudeeronderzoek. Sonja Abels heeft alle organisatorische zaken geregeld, dit zowel voor, tijdens mijn verblijf in
Indonesië, alsmede na mijn terugkomst. Beiden hebben het mogelijk gemaakt om mijn onderzoek uit te voeren. Mijn hartelijke dank daarvoor.
De heer Nurjana, mijn begeleider op het kantoor van de Kanwil Pendidikan Nasional dan Kebudayaan Propinsi Bali en de Dinas Pendidikan Dasar Tingkat I Propinsi Bali, wil ik eveneens bedanken. Na een stroef begin is hij toch over de brug gekomen met informatie over de regelgeving in Indonesië, overheidsdocumenten over het decentralisatieproject en met het regelen van interviews. Ook wil ik mijn vertaler Wayan Subdura, een beginnend docent Engels, mijn dank betuigen voor zijn vriendschap en alle werkzaamheden die hij voor mij heeft verricht. Ik denk dat we veel van elkaar hebben geleerd. Tevens wil ik hem veel succes wensen met zijn school, waar ik met veel plezier een keer les heb mogen geven.
Mijn studie- en reisgenote, Maaike Rijkes bedank ik voor haar vriendschap en opbeurende woorden tijdens de tegenslagen gedurende onze onderzoeksperiode in Indonesië. Ik ben van mening dat we er samen goed doorheen gekomen zijn en er met genoegen aan terug kunnen denken.
Ook bedank ik Suriani Syam voor al haar goede zorgen en vriendschap tijdens mijn verblijf in Indonesië. Zonder haar was het een stuk minder aangenaam geweest.
Erik de Roo, een net afgestudeerde artdirector, heeft de omslag van mijn onderzoek ontworpen. Het resultaat is geweldig geworden en ik wil je dan ook bedanken voor alle inspanning en creativiteit. Tijdens de hele onderzoeksperiode en het schrijfproces waren mijn ouders Henny en Roelof Swart alsmede mijn vriend Hielke de Roo een grote steun. Hoewel het hele proces langer in beslag nam dan gepland, bleven zij in mij geloven en aanmoedigen. Dit heeft veel voor mij betekend en daarvoor wil ik een woord van dank uitspreken. Dank jullie wel.
Rest mij Bastiaan Aardema te bedanken voor onze gezamenlijke werkdagen aan onze beider scripties. Dit heeft een stimulerend effect gehad.
Tot slot wil ik Zhen ShanTan mijn dank betuigen voor haar positieve bijdragen aan dit onderzoek.
Ingrid Swart
Opgedragen aan Henny en Roelof Swart
Inhoudsopgave
1. OPZET VAN HET ONDERZOEK 1
1.1 Inleiding 1
1.2 Beweegredenen voor onderwijsdecentralisatie 2
1.2.1 Inleiding 2
1.2.2 Onderwijsfinanciering 2
1.2.3 Efficiency en effectiviteit 3
1.2.4 Herverdeling van de politieke macht 3
1.2.5 De motieven van de Indonesische overheid 4 1.3 Probleemstelling 4
1.3.1 Inleiding 4
1.3.2 Doel van het onderzoek 5
1.3.3 Vraagstelling 6
1.3.4 Deelvragen 7
1.4 Dataverzameling 8
1.5 Gebruik van Indonesische termen 11
1.6 Relevantie en deugdelijkheid 11
1.7 Leeswijzer 12 2. THEORETISCH KADER 13 2.1 Inleiding 13
2.2 Centralisatie, decentralisatie, deconcentratie en medebewind 13 2.2.1 Inleiding 13
2.2.2 Centralisatie 14
2.2.3 Decentralisatie 14
2.2.4 Deconcentratie 19
2.2.5 Medebewind 19
2.3 Typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie 20 2.3.1 Inleiding 20
2.3.2 Maatstaf van decentralisatie 20
2.3.3 Inrichting van het schoolsysteem 21
2.3.4 Inhoud studieprogramma en leermethodes 23
2.3.5 Examinering en toezicht 23
2.3.6 Docentenwerving en compensatie 24
2.3.7 Financiering van de terugkerende kosten 24 2.3.8 Oprichting van scholen en financiering hiervan 25
2.3.9 Samenvatting en een kritische noot 25
2.4 Principaal – agenttheorie 26
2.5 Modellen van de lokale overheid 27 2.5.1 Inleiding 27
2.5.2 Het tweevoudig hiërarchiemodel 27
2.5.3 Het enkelvoudig hiërarchiemodel 28
2.5.4 Het gedeelde hiërarchiemodel 28
3. INSTITUTIONELE ORDENING VAN DE INDONESISCHE OVERHEID 30
3.1 Inleiding 30
3.2 De oude institutionele ordening 30
3.2.1 Inleiding 30
3.2.2 Centraal niveau 30
3.2.3 Regionaal niveau 32
3.2.4 De organisatiestructuur van de Kanwil Pendidikan Nasional dan Kebudayaan
Propinsi Bali 35
3.2.5 De organisatiestructuur van de Kandep Pendidikan Nasional Kapubaten/
Kotamadya in Bali 38
3.2.6 De organisatiestructuur van de Dinas Pendidikan Dasar Tingkat I Propinsi Bali 40 3.2.7 De organisatiestructuur van de Dinas Pendidikan Dasar Tingkat II Kotamadya/
Kabupaten in de provincie Bali 42
3.3 De nieuwe institutionele ordening 43
3.3.1 Inleiding 43
3.3.2 Regionaal niveau 43
3.3.3 De inrichting van de provinciale overheid 43
3.3.4 De inrichting van de lokale overheid 47
3.4 Beoordeling: de oude versus de nieuwe organisatiestructuur 49
3.4.1 Inleiding 49
3.4.2 Modellen van de lokale overheid 49
3.4.3 Coördinatie en conflicten 49
3.4.4 De kwaliteit van de regionale overheid en de DPRD 51
3.5 Beoordeling: de nieuwe organisatiestructuur versus de typologie
onderwijscentralisatie - decentralisatie 52
3.6 Conclusie 52
4. DE VERDELING VAN DE AUTORITEIT VAN DE ONDERWIJSFUNCTIES 54
4.1 Inleiding 54
4.2 De verdeling van de autoriteit van de onderwijsfuncties in de oude situatie 54
4.2.1 Inleiding 54
4.2.2 De verdeling van de autoriteit van de onderwijsfuncties binnen het primair
onderwijs 54
4.2.3 De autoriteitsverdeling in het beleidsterrein publieke lager middelbare scholen 56 4.2.4 Het totale overzicht van de taakverdeling in het basisonderwijs 57 4.2.5 De gevolgen van autoriteitsverdeling binnen het beleidsterrein primair onderwijs 57 4.2.6 De gevolgen van de autoriteitsverdeling binnen het beleidsterrein van het lager
middelbaar onderwijs 60
4.3 De verdeling van de autoriteit van de onderwijsfuncties in de nieuwe situatie 60
4.3.1 Inleiding 60
4.3.2 Wet 22/1999 en overheidsvoorschrift nummer 25/2000 61
4.3.3 Het gouverneursbesluit nummer 30/2000 63
4.3.4 Tabel van de taakverdeling binnen het basisonderwijs 64
4.3.5 De gevolgen van de nieuwe institutionele ordening 65
4.4 Discussie centralisatie – decentralisatie binnen de Indonesische overheid 67
4.5 Beoordeling: de oude versus de nieuwe situatie 71
4.5.1 Inleiding 71
4.5.2 De rol van het ministerie van binnenlandse zaken bij het primair onderwijs 71
4.5.3 De modellen van de lokale overheid 72
4.5.4 Principaal – agent relatie 73
4.6 Beoordeling: het nieuwe systeem versus de typologie onderwijscentralisatie
- decentralisatie 74
5. DE ORGANISATIE VAN DE FINANCIEN 78
5.1 Inleiding 78
5.2 De organisatie van de financiën in het oude systeem 78
5.2.1 Inleiding 78
5.2.2 De organisatie van de financiën op centraal niveau 78
5.2.3 De organisatie van de financiën op regionaal niveau 81
5.2.4 De gevolgen van de organisatie van de financiën in het oude systeem 82
5.3 De organisatie van de financiën in het nieuwe systeem 83
5.3.1 Inleiding 83
5.3.2 Wet 25/1999 84
5.3.3 Algemene en specifieke allocatie 86
5.3.4 Regionale inkomsten 87
5.3.5 Informatieplicht van de regionale overheden omtrent hun financiële positie aan de
centrale overheid 89
5.3.6 Regionaal budget 89
5.4 Bestedingspatroon ten aanzien van onderwijs in Indonesië 91
5.5 Beoordeling: de oude versus de nieuwe situatie 92
5.6 Beoordeling: het nieuwe systeem versus de typologie onderwijscentralisatie
- decentralisatie 93
5.7 Recente ontwikkelingen in Bali 94
5.8 Conclusie 95
EINDCONCLUSIE VAN HET ONDERZOEK 96
VERKLARENDE WOORDENLIJST INDONESISCH – NEDERLANDS 100
LITERATUURREFERENTIES 105
OVERZICHT VAN DE REGELGEVING (IN CHRONOLOGISCHE VOLGORDE) 108
BIJLAGEN:
A De huidige situatie in Indonesië
B De oorzaken van de slechte kwaliteit in het basisonderwijs C Het nationaal onderwijssysteem van Indonesië
D Gevraagde informatie
E Semi-gestructureerd interview met Bapak Wija
F Ongestructureerd interview/persoonlijk gesprek met Bapak Nurjana G Semi-gestructureerd interview met Bapak Amon
H Semi-gestructureerd interview met Bapak Sudaya I Evaluatie van de interviews
J Overzicht van de indeling van de provincie Bali
K Het onderwijsbeleid in de provincie Bali betreffende de periode 2000-2005 L Voorbeeld van een regionaal budget voor de provincie
1.
Opzet van het onderzoek
1.1
Inleiding
Decentralisatie van onderwijssystemen is een globale trend in de wereld1. Veel landen experimenteren met of overwegen onderwijsdecentralisatie in welke vorm dan ook. Het proces draagt de
beslissingsmakende macht over van de centrale overheid naar de provinciale -, lokale overheden, gemeenschappen en/of scholen. Soms gaat de overdracht gepaard met de overdracht van fiscale controle naar de provinciale- en lokale overheden. Daarnaast kan onderwijsdecentralisatie deel uitmaken van een groter decentralisatieproces, waarbij andere functies uit de publieke dienstverlening eveneens worden gedecentraliseerd zoals bijvoorbeeld gezondheidszorg of publieke werken.
Indonesië1 is een van de landen die zich bezig houdt met onderwijsdecentralisatie. Het meest recente decentralisatieproject ging in 1999 van start door de ondertekening van de wetten 22/1999 betreffende de regionale overheden en 25/1999 betreffende het fiscale evenwicht tussen de centrale overheid en de regionale overheden door de voormalige president H. J. Habibie. De beleidsterreinen die middels deze wetten worden overgedragen aan de regionale overheden zijn: onderwijs, cultuur, gezondheidszorg, publieke werken, transport, industrie en handel, landbouw, investering, ruimtelijke ordening, coöperaties, land aangelegenheden en arbeid2. Buitenlandse politiek, monetaire aangelegenheden, nationale defensie en veiligheid, rechtspraak en godsdienstzaken blijven behoren tot de autonomie van de centrale overheid.
Deze decentralisatiepoging lijkt op het eerste gezicht een overbodige activiteit, aangezien reeds in 1974 een decentralisatieproject is gestart, waarmee het beleidsterrein onderwijs reeds naar de provinciale en lokale overheden is gedecentraliseerd. Om verschillende redenen is het
decentralisatieproject binnen het onderwijs nooit volledig geïmplementeerd. In het vervolg van dit onderzoek wordt hierop teruggekomen en zal duidelijk worden welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen.
De aandacht voor onderwijsdecentralisatie in Indonesië is om de volgende reden gerechtvaardigd. Het onderwijssysteem bereidt studenten voor om de arbeidsmarkt te betreden. Gegeven de waarschijnlijke veranderingen op de arbeidsmarkt, wordt van degenen die de huidige arbeidsmarkt betreden verwacht dat zij in een latere fase in staat zullen zijn hun vaardigheden te verbeteren. Hoe gemakkelijk dit voor hen en de toekomstige werknemers is, hangt in grote mate af van het genoten onderwijs. Voor de bovenstaande stelling is het bewijs geleverd door onderzoekers als Moeigiandi en Suryadi3. Hun onderzoek heeft uitgewezen dat schoolverlaters die een laag niveau van de basisvaardigheden rekenen, lezen en logisch redeneren bezitten, problemen kunnen verwachten met aanvullende opleidingen en in hun beroepsuitoefening, dit als gevolg van de dynamische ontwikkelingen in de (globale) economie, waarbij van de werknemer wordt verwacht dat hij hierop kan anticiperen. Met andere woorden de integratie op de nationale arbeidsmarkt verloopt makkelijker voor werknemers als zij goed kwalitatief onderwijs hebben genoten.
Onderzoek naar de kwaliteit van onderwijs in Indonesië door Moegiandi, Suryadi, Summerset, Malo en anderen4, heeft echter aangetoond dat deze onvoldoende is. Als oorzaken worden onder andere genoemd: lage kwaliteit van het studiemateriaal, slechte beloningsystemen voor docenten en de institutionele ordening van de overheid5. Deze mening wordt gedeeld door het Instituut Human
1
World Bank Group, Education and decentralisation
1
In bijlage A wordt een overzicht gegeven van de huidige situatie in Indonesië
3
Surat Edaran, 21 maret 2000, p.2
4
Worldbank, Indonesia: education in Indonesia; from crisis to recovery, p. 23
5
Worldbank, Indonesia: education in Indonesia: from crisis to recovery, p. 26
6
Development Resource 2000. Dit instituut heeft de kwaliteit van onderwijs in 174 landen met elkaar vergeleken. Indonesië eindigde op 109ste plaats, ver onder landen als Singapore (24), Maleisië (61), Thailand (76) en de Filippijnen (77)6.
De volgende paragraaf schenkt aandacht aan de mogelijke beweegredenen om tot
onderwijsdecentralisatie over te gaan. Hier worden de motieven van de Indonesische overheid voor het meest recente decentralisatieproject onder de loep genomen.
1.2
Beweegredenen voor onderwijsdecentralisatie
1.2.1 Inleiding
In deze paragraaf wordt onderzocht wat het hoofdmotief van de Indonesische overheid is om het onderwijs te decentraliseren. Deze analyse dient als achtergrond informatie bij het onderzoek. In de literatuur7 bestaan verschillende beweegredenen om het onderwijs te decentraliseren. Soms worden de redenen voor decentralisatie expliciet in beleidsverklaringen uiteengezet en soms blijken de motieven impliciet uit de besturingsacties. De beweegredenen kunnen worden gegroepeerd in drie brede categorieën, te weten:
- onderwijsfinanciering; - efficiëntie en effectiviteit;
- herverdeling van de politieke macht8.
1.2.2 Onderwijsfinanciering
De beweegredenen van onderwijsfinanciering heeft betrekking op de kwestie hoe de
financieringsmiddelen voor het onderwijs bijeen worden gebracht. In de laatste twee decennia is het aantal schoolgaande kinderen, die bij de primaire- en secundaire scholen staan ingeschreven, spectaculair gegroeid. In het primair onderwijs in Indonesië is bijvoorbeeld het bruto
inschrijvingspercentage9 gestegen van 62 procent in 1973 naar 115 procent in 1997. Het aantal inschrijvingen in het lager middelbaar onderwijs kent een groei van 52 procent in dezelfde
tijdsspanning. Daarnaast is het bruto inschrijvingspercentage van de hogere middelbare scholen van 15 procent in 1973 gestegen naar 60 procent in 199710. Als gevolg van deze groei, wordt de centrale overheid geconfronteerd met ernstige financiële belemmeringen om de onderwijsmogelijkheden blijvend uit te breiden. Door een gedeelte van deze last te verschuiven naar de subnationale overheden, organisaties van de gemeenschap en/of ouders, kunnen de operationele kosten voor het primair en secundair onderwijs worden gereduceerd. De verschuiving van de financiële lasten wordt verdedigd in de decentralisatieplannen van de centrale overheid en de aard van de verschuiving varieert aanzienlijk per land.
7
Departemen Pendidikan Nasional, Bahan roadshow menteri nasional ke propinsi Jawa Barat, p. 2
7
Winkler, Decentralisation in Education: an economic perspective, p. 2-3
8
Winkler, Decentralisation in Education: an economic perspective, p. 2-3
9
Bruto inschrijvingspercentage: het totaal aantal leerlingen van alle leeftijden ingeschreven in dat
onderwijsniveau gedeeld door de totale bevolking in de schoolgaande leeftijdsgroep voor dat onderwijsniveau
10
1.2.3 Efficiency en effectiviteit
Efficiency11 argumenten van decentralisatie zijn gericht op de hoge kosten van primaire- en secundaire onderwijs, die door de centrale overheid wordt verzorgd. Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor de hoge kosten. In de eerste plaats beschikt de centrale overheid vaak over onvoldoende
capaciteit om de gehele sector te besturen. Haar argument is dat decentralisatie leidt tot efficiency door het elimineren van vele bureaucratische procedures. Dit kan ambtenaren motiveren om productiever te werken. In een gecentraliseerd systeem moeten namelijk alle beslissingen, zelfs de kleinste problemen in het lokaal onderwijs, buiten de regio door de centrale overheid worden opgelost, die op grote afstand zit van het werkelijke probleem. Dit kan een verkeerde interpretatie van het probleem door de centrale overheid opleveren, waardoor een adequate reactie op de kwestie uitblijft.
Kortom, door toe te staan dat lokale overheidseenheden beslissingen kunnen nemen over de allocatie van middelen, zal decentralisatie resulteren in een betere efficiency, doordat zij beter op de hoogte zijn van de specifieke behoeften van hun systeem. Een andere verklaring voor de hoge kosten
heeft te maken met de toepassing van de nationale standaarden, zoals de kwaliteit van docenten of het studieprogramma, die het ministerie van onderwijs aan de regionale overheden oplegt. De regionale overheden zijn verplicht zich te houden aan de voorgeschreven standaarden, hetgeen
kostenbesparingen kan blokkeren, die anders gerealiseerd zouden kunnen worden door aanpassing van de onderwijsinputs naar de respectievelijke regionale en lokale prijsverschillen.
Een voorbeeld zal het voorgaande verduidelijken. Het ministerie van onderwijs bepaalt het salaris van een docent, die op een elementaire school les geeft. Dit salaris zou door een regionale overheid in haar regio lager zijn vastgesteld door een overschot aan werkloze docenten. Echter de regionale overheid wordt door de centrale overheid gedwongen een hoger salaris te betalen aan de docent, waardoor kostenbesparingen worden tegengegaan. Een ander voorbeeld kan gevonden worden bij het
produceren van studieboeken. Indien de regionale overheid de productie hiervan zelf in de hand houdt, kunnen de studieboeken veel goedkoper uitvallen dan wanneer dit door de centrale overheid gebeurt. De kosten gepaard gaande met de distributie kunnen hierdoor grotendeels vervallen. Maar doordat de centrale overheid de regionale overheid verplicht de studieboeken bij haar af te nemen, worden kostenbesparingen niet of in mindere mate gerealiseerd.
Effectiviteit12 als motivatie voor decentralisatie beargumenteert dat het gecentraliseerde
planningsbeleid heeft geleid tot duur onderwijs, hetgeen heeft geresulteerd in een verlaging van de kwaliteit van het onderwijs als geheel. Na de onafhankelijkheidsverklaring hebben veel landen het onderwijssysteem genationaliseerd en het verkrijgen van onderwijs als een recht bevestigd. Indonesië is daar een voorbeeld van. Een dergelijk beleid heeft echter geleid tot een verlaging van de kwaliteit van onderwijs doordat deze landen geconfronteerd worden met fiscale belemmeringen. Vanuit een standpunt van de effectiviteit wordt beargumenteerd dat de bestuurbaarheid en de toerekenbaarheid van het onderwijssysteem verbeterd kan worden door scholen meer verantwoordelijk te maken naar de ouders en de lokale gemeenschap toe. Daarnaast dient de centrale overheid de behoefte om
beslissingen over lokale aangelegenheden te nemen, te elimineren.
1.2.4 Herverdeling van de politieke macht
De beweegreden herverdeling van politieke macht wordt zelden verklaard als doelstelling van
decentralisatie, maar wordt omschreven als democratisering of het betrekken van minderheidsgroepen in de samenleving bij het beleid van de overheid. Decentralisatie heeft dan als doel de rechtmatigheid van instellingen te herstellen door een herverdeling van macht en de burgers van een managementrol te voorzien. Nationale leiders moeten echter bij de behandeling van decentralisatie omgaan met twee tegenstrijdige doelstellingen, te weten:
11
Efficiency: de mate waarin de ingezette middelen onvermijdelijk zijn bij de voortbrenging van onderwijs
12
Effectiviteit: de mate waarin het beleid ten aanzien van lokaal en regionaal onderwijs aan de lokale en regionale wensen van de burgers tegemoet komt
- het behouden van de controle over hun beleid;
- het behouden van de legitimiteit van de wetten en regels.
De wetten en de regels die door de centrale overheid zijn opgesteld, dienen door de centrale overheid zelf ook nageleefd te worden.
De tegenstrijdigheid van de doelstelling uit zich wanneer de centrale overheid een strikte controle wil behouden over het onderwijsbeleid, maar tegelijkertijd een grote autoriteit aan regionale overheden geeft om het onderwijsbeleid in hun eigen regio te regelen.
Centralisatie steunt de doelstelling controle en decentralisatie de doelstelling legitimiteit.
Decentralisatie om deze reden kan de gemeenschap een grotere stem geven. Het kan namelijk de macht van groepen die de overheid steunen, vergroten en oppositiegroepen verzwakken. Met andere woorden decentralisatie ten behoeve van de herverdeling van de politieke macht heeft minder te maken met de overdracht van autoriteit van het ene overheidsniveau naar de andere, maar meer met een overdracht van de ene groep naar de andere. In zekere mate spelen politieke redenen meestal een rol in de beslissing om te decentraliseren, afgezien van de beweegreden(en) voor decentralisatie.
1.2.5 De motieven van de Indonesische overheid
De doelstelling van decentralisatie wordt in de wetten 22/1999 en 25/1999, welke de fundamenten vormen van het decentralisatieproject, als volgt geformuleerd:
het implementeren van regionale autonomie, gebaseerd op de principes van democratie, participatie van de samenleving, evenredigheid en rechtvaardigheid en de erkenning van het potentieel en de diversiteit binnen de regio’s.
De wetten geven als gevolg van deze doelstelling “brede, concrete en verantwoordelijke autoriteit” (kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab) aan de regionale overheden. Autoriteit heeft niet alleen betrekking op het maken van beslissingen, maar ook op de financiële middelen en
mankracht om deze beslissingen uit te voeren13.
Gezien de doelstelling van de Indonesische overheid met betrekking tot decentralisatie, kan de beweegreden wordt gecategoriseerd als zijnde herverdeling van de politieke macht op basis van de aangehaalde principes democratie en participatie van de samenleving. Zoals reeds in de vorige paragraaf is vastgesteld, is deze formulering typerend voor de beweegreden herverdeling van de politieke macht.
1.3
Probleemstelling
1.3.1 Inleiding
De volgende paragrafen zijn bedoeld om de richting van het onderzoek nader te bepalen door de doelstelling, vraagstelling en deelvragen te formuleren.
13
Burki, Shahid Javed, E. Perry Guillermo en William R. Dillinger, Beyond the center: decentralizing the state, p. 5
1.3.2 Doel van het onderzoek
Sinds de afkondiging van de wetten 22/1999 en 25/1999 zijn er al vele onderzoeken uitgevoerd naar de inhoud van deze wetten door onder andere auteurs als Alm en Bahl14, Hull15 en Bell16. Deze onderzoeken geven een algemeen beeld met betrekking tot de veranderingen binnen de Indonesische overheid, die op alle departementen van toepassing zijn, die worden gedecentraliseerd. In deze onderzoeken wordt alleen aandacht besteed aan de gevolgen van de wet 22/1999 over de regionale overheden en wet 25/1999 over het fiscale evenwicht tussen de centrale overheid en de regionale overheden binnen de Indonesische overheid. In de artikelen wordt echter niet ingegaan op de
aanvullende regelgeving die in een later stadium van kracht wordt en een aanvulling vormt op de twee reeds genoemde wetten. Nu was voor de artikelen van Alm en Bahl, en Hull dit niet mogelijk,
aangezien zij kort na afkondiging van de wetten zijn gepubliceerd en de aanvullende legale documenten inzake het decentralisatieproject nog niet waren geformuleerd. Hoewel het artikel van Bell twee jaar later is gedateerd, wordt hierin eveneens geen aandacht besteed aan de overige legale documenten die door de Indonesische overheid zijn opgesteld.
In tegenstelling tot de overige gepubliceerde artikelen, richt dit onderzoek zich echter op het
beleidsterrein onderwijs, waarin de aanvullende regelgeving wordt betrokken voor zover zij ten tijde van het onderzoek bekend was.
Het onderzoek naar onderwijsdecentralisatie heeft plaatsgevonden in de provincie Bali. Deze keuze heeft verschillende achtergronden. In de eerste plaats heeft Dr. Manasse Malo17 in 1995 onderzoek verricht naar onderwijsdecentralisatie in de provincies Bali en Java. Zijn bevindingen over de oude situatie kunnen behulpzaam zijn bij de evaluatie van de nieuwe situatie. In de twee plaats neemt de provincie Bali een unieke plaats in Indonesië in. In tegenstelling tot de overige provincies in
Indonesië, die met name islamitisch georiënteerd zijn, wordt de cultuur in Bali gedomineerd door het hindoeïsme. Dit kan tot andere inzichten ten aanzien van het onderwijs leiden.
De doelstelling van dit onderzoek is het evalueren van de wetten 22/1999 en 25/1999 en aanvullende regelgeving op zowel centraal als regionaal niveau, die het huidige decentralisatieproject van de Indonesische overheid tot nu toe heeft voortgebracht ten aanzien van het beleidsterrein onderwijs. Er wordt ingegaan op de gevolgen van de genoemde wetten en aanvullende regelgeving voor de regionale overheden in Bali. Het is niet de intentie van dit onderzoek om te meten of het decentralisatieproject haar beoogde doelstellingen heeft behaald. Dit is om de volgende reden ook niet mogelijk:
- Hoewel de wetten 22/1999 en 25/1999 reeds per 1 januari 2001 van kracht zijn geworden18, waren zowel de provinciale overheid als de lokale overheden in Bali ten tijde van de onderzoeksperiode19 nog druk bezig om de wetten te implementeren.
Om een dergelijke evaluatie te kunnen uitvoeren, is een referentiekader noodzakelijk, waaraan het huidige onderwijsdecentralisatieproject gespiegeld kan worden. Gedurende de laatste twee decennia is er veel onderzoek verricht naar onderwijsdecentralisatie. Een samenvatting van deze ervaringen heeft geleid tot een typologie van onderwijscentralisatie en -decentralisatie20. Dit raamwerk zal gebruikt worden voor de evaluatie van de wetten 22/1999 en 25/1999 en aanvullende regelgeving met betrekking tot het huidige decentralisatieproject. Tevens wordt de oude situatie binnen de
Indonesische overheid gebruikt in het referentiekader. Er is reeds in de inleiding geconstateerd dat het vorige decentralisatieproject onvolledig is geïmplementeerd. De redenen hiervoor kunnen als input
14
Alm en Bahl, Decentralization in Indonesia: prospects and problems
15
Hull, Final report: Striking a most delicate balance: the implications of Otonomi Daerah for the planning and
the implementation of development cooperation process
16
Bell, The new Indonesian laws relating to regional autonomy: good intentions, confusing laws
17
Malo, Social Sector decentralization; the case of Indonesia
18
Bell, The new Indonesian laws relating to regional autonomy: good intentions, confusing laws, p. 3
19
De onderzoeksperiode was van april tot en met augustus 2001
20
worden opgevat voor het nieuwe project. Indien de Indonesische overheid de intentie heeft het nieuwe project volledig te implementeren, dan dienen niet dezelfde fouten gemaakt te worden als in het vorige decentralisatieproject.
1.3.3 Vraagstelling
Dit onderzoek zal zich alleen richten op het basisonderwijs21. De term basisonderwijs omvat zowel het primair- als lager middelbaar onderwijs. De reden voor deze beperking is tweeledig:
- Ten eerste bevindt 86 procent van de studenten in Indonesië zich in het basisonderwijs22. - Ten tweede wordt de slechte kwaliteit in het basisonderwijs onder anderen veroorzaakt
door de voormalige institutionele ordening van de overheid23. Met de institutionele ordening van de overheid worden alle staatsinstellingen bedoeld die betrekking hebben op het beleidsterrein onderwijs.
Dat de slechte kwaliteit van onderwijs onder anderen een gevolg is van de institutionele ordening van de overheid is een slechte ontwikkeling aangezien de kwaliteitsproblemen in het basisonderwijs gevolgen hebben voor het gehele onderwijssysteem en op het levenslange proces van werken en leren om zich te kunnen aanpassen aan de ontwikkelingen in de arbeidsmarkt. Studenten kunnen door povere basisvaardigheden echter ook moeilijkheden ontmoeten om het studieprogramma van het vervolgend onderwijs goed te kunnen afronden. Dit betekent eveneens dat er onderzoek is gedaan naar de achterliggende redenen waarom het basisonderwijs in negatieve zin door de voormalige
institutionele ordening is beïnvloed. Deze informatie levert belangrijke input op voor de nieuwe institutionele ordening. Als het nieuwe project van onderwijsdecentralisatie dezelfde voorwaarden schept als de oude, is de kans groot dat de kwaliteit van het basisonderwijs wederom niet verbeterd. Naast publieke scholen bestaan er ook religieuze scholen. Deze scholen vallen onder het Ministerie van Religieuze Zaken. Om de complexiteit van het onderzoek binnen de perken te houden, wordt deze categorie scholen buiten beschouwing gelaten.
Tenslotte heerst er op dit moment een economische crisis in Azië, die de economie van Indonesië in negatieve zin beïnvloedt24. Om de concentratie op de veranderingen binnen de Indonesische overheid te behouden als gevolg van het decentralisatieproject in het onderwijs, is ervoor gekozen ook deze invloed niet bij het onderzoek te betrekken.
Op basis van de bovenstaande doelstelling en informatie kan de vraagstelling als volgt worden geformuleerd:
In hoeverre creëren de wetten 22/1999 en 25/1999 en aanvullende regelgeving van het nieuwe decentralisatieproject de noodzakelijke voorwaarden voor een volledige implementatie van
decentralisatie binnen de Indonesische overheid en in het bijzonder de provincie Bali te aanzien van het beleidsterrein basisonderwijs?
De wetten 22/1999 en 25/1999 beloven een grotere autoriteit voor de regionale overheid. Wat een grotere autoriteit precies inhoudt, wordt met behulp van aanvullende regelgeving door de centrale overheid duidelijk gemaakt. Het wettelijk kader van de Indonesische overheid wordt getoetst aan de typologie van Winkler. Zijn zienswijze wordt in de bovenstaande vraagstelling verwoord met de woorden ‘noodzakelijk voorwaarden’.
21
In bijlage C wordt het onderwijssysteem van Indonesië uiteengezet
22
Worldbank, Indonesia: education in Indonesia: from crisis to recovery, p. 10
23
Zie bijlage B voor een overzicht van de factoren die de oorzaken zijn van de slechte kwaliteit van onderwijs
24
Daarnaast wordt in het onderzoek eveneens aandacht besteed aan de fouten gemaakt tijdens de vorige decentralisatiepoging. In het vervolg van het onderzoek zal blijken dat de oude institutionele ordening aanzienlijke problemen veroorzaakte, waardoor de kwaliteit van onderwijs is verslechterd. Het spreekt vanzelf dat een herhaling van dergelijke problemen ongewenst is. De woorden noodzakelijke
voorwaarden hebben eveneens betrekking op het voorkomen van een herhaling van de zojuist genoemde fouten.
Een volledige implementatie heeft betrekking op de samenhang tussen de wetten 22/1999 en 25/1999 en de aanvullende regelgeving.
Zoals in het volgende hoofdstuk duidelijk zal worden bij de uiteenzetting van de typologie van onderwijscentralisatie – decentralisatie, betrekt Winkler bij zijn analyse de verdeling van de autoriteit over de onderwijsfuncties. De organisatiestructuur neemt daarbij een belangrijk aanvangspunt in. De organisatiestructuur geeft immers aan wie per overheidslaag verantwoordelijk is voor de autoriteit van een onderwijsfunctie. Een van de onderwijsfuncties heeft betrekking op de financiering van de
terugkerende uitgaven. Omdat de wetgeving hieraan veel aandacht besteedt, zal deze onderwijsfunctie in een aparte deelvraag worden behandeld.
Om de vraagstelling operationer te maken, wordt de vraagstelling dan ook opgedeeld in drie deelvragen, welke betrekking hebben op:
- de organisatiestructuur; - de onderwijsfuncties;
- de financiële middelen binnen de Indonesische overheid.
De onderverdeling van de deelvragen is gebaseerd op de typologie, waarmee kan worden beoordeeld in hoeverre onderwijs is gedecentraliseerd of gecentraliseerd, hetgeen in het volgende hoofdstuk wordt besproken.
1.3.4 Deelvragen
In de eerste plaats wordt de organisatiestructuur van de overheid aan een evaluatie onderworpen. Er wordt onderzocht of de veranderingen in organisatiestructuur gunstige voorwaarden scheppen voor een volledige implementatie van het decentralisatieproject.
Dit leidt tot de volgende deelvraag:
In hoeverre scheppen de veranderingen in de organisatiestructuur van de Indonesische overheid en in het bijzonder die van de provincie Bali de noodzakelijke voorwaarden voor een volledige
implementatie van het decentralisatieproject ten aanzien van het beleidsterrein basisonderwijs? De formele organisatiestructuur neemt in Indonesië namelijk een belangrijke positie in ten aanzien van de uitvoering van de overheidsactiviteiten. Indien een werknemer volgens de officiële hiërarchie niet gemachtigd is bepaalde beslissingen en/of activiteiten te ondernemen, zal dit ook niet gebeuren. De verandering in organisatiestructuur heeft gevolgen voor de andere twee variabelen, namelijk de onderwijsfuncties en financiële middelen.
De volgende deelvraag richt zich op de onderverdeling van de autoriteit over de onderwijsfuncties, welke luidt:
In hoeverre scheppen de veranderingen in de verdeling van de autoriteit over de onderwijsfuncties binnen de Indonesische overheid en in het bijzonder binnen de provincie Bali de noodzakelijke voorwaarden voor een volledige implementatie van het decentralisatieproject ten aanzien van het beleidsterrein basisonderwijs?
Wat er precies met de term onderwijsfuncties wordt bedoeld, wordt bij de bespreking van de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie in het volgende hoofdstuk nader uitgelegd.
De laatste deelvraag behandelt de organisatie rondom de financiële middelen. De verzorging van het basisonderwijs dient te worden gefinancierd. Er kunnen met betrekking tot de financiën verschillende vragen worden gesteld, te weten:
- Welke soorten financiële middelen zijn er? - Hoe verloopt het budgetteringsproces?
- Welke overheidslaag heeft de controle over de financiële middelen en bepaalt waaraan de financiële middelen worden uitgegeven?
- Hoe kunnen deze mechanismen gerijmd worden met onderwijsdecentralisatie? Deze vraagstukken leiden tot de volgende deelvraag:
In hoeverre scheppen de veranderingen ten aanzien van organisatie rondom de financiële middelen binnen de Indonesische overheid en in het bijzonder binnen de provincie Bali noodzakelijke
voorwaarden voor een volledige implementatie van het decentralisatieproject ten aanzien van het beleidsterrein basisonderwijs?
Met het beantwoorden op de bovenstaande deelvragen, ontstaat er goed beeld over de mate waarin wetten 22/1999 en 25/1999 en de aanvullende regelgeving de noodzakelijke voorwaarden scheppen om tot een volledige implementatie van onderwijsdecentralisatie binnen de Indonesische overheid te komen. In de volgende paragraaf wordt uiteengezet welke informatie verzameld moet worden om de bovenstaande deelvragen en uiteindelijk de vraagstelling te kunnen beantwoorden.
1.4
Dataverzameling
Een onderzoek valt of staat met een goede dataverzameling en de verwerking van gegevens. Het is zaak verschillende bronnen te raadplegen en de gegevens uit deze bronnen onderling te vergelijken. De Leeuw (1996) onderscheidt zes soorten bronnen, te weten:
- documenten - media
- de werkelijkheid
- de nagebootste werkelijkheid - databanken
- ervaring van de onderzoeker.
Ik heb verschillende documenten betreffende decentralisatiewetgeving en de implementatie daarvan ontvangen van de provinciale Departement Onderwijs.
Daarnaast heb ik de resultaten van eerdere onderzoeken met betrekking tot de decentralisatiepogingen van 1974 en 1999 tot mijn beschikking, die zowel gepubliceerd zijn via uitgevers als het internet (media).
Tevens heb ik de kranten en televisieprogramma’s bijgehouden omtrent het nieuws uit Indonesië over zowel de nieuwste decentralisatiepoging van de Indonesische overheid als over de provincie Bali om zo op de hoogte te blijven van de actuele stand van zaken, dit om het onderzoek zo actueel mogelijk te houden.
Om een beeld te krijgen van de werkelijkheid heb ik gesprekken gevoerd met diverse hoofden binnen het provinciale Departement Onderwijs.
De laatste gegevensbron, ervaring van de onderzoeker, is het uitgangspunt geweest voor dit onderzoek.
De verwerking van de gegevens heb ik op verschillende manieren vormgegeven.
De overheidsdocumenten, de gesprekken met diverse hoofden en mijn ervaring vormen de basis van dit referaat. De resultaten van de interviews zijn weergegeven in de bijlagen E tot en met G. Om zo dicht mogelijk bij de beantwoording van de respondenten te blijven, zijn deze interviews in de Engelse taal opgenomen.
In bijlage D wordt een overzicht gegeven van de gevraagde informatie, die voorafgaande aan de interviews aan de gedecentraliseerde en de gedeconcentreerde uitvoeringsinstanties van de provincie is gegeven. In bijlage I wordt een evaluatie van de interviews weergegeven.
Bij dit onderzoek is gebruik gemaakt van diverse wettelijke documenten, die van belang waren. Deze legale documenten zijn in de Indonesisch taal opgesteld en deels in de Engelse taal vertaald. Om interpretatie verschillen te voorkomen heb ik alleen de originele documenten gebruikt voor het onderzoek. Op voornoemde documenten rusten merendeels auteursrecht en zijn derhalve om deze reden niet in het geheel opgenomen.
Alle deelvragen worden vanuit drie verschillende perspectieven benaderd. Allereerst wordt de oude situatie van de Indonesische overheid besproken, voordat de nieuwe situatie uiteen wordt gezet. De oude en nieuwe situatie worden vervolgens met elkaar vergeleken, waarna een beoordeling volgt over de nieuwe situatie. In deze beoordeling wordt nagegaan of de nieuwe decentralisatiewetten en
aanvullende regelgeving de problemen van het oude systeem oplossen.Vervolgens wordt de nieuwe situatie naast de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie gelegd, waarna de nieuwe situatie wederom wordt beoordeeld. Dit maal wordt onderzocht in hoeverre de nieuwe situatie positief correleert met een van de modellen van de typologie.
Uit deze twee beoordelingen volgt de conclusie of de nieuwe situatie in relatie tot het onderwerp van de deelvraag, welke zijn organisatiestructuur, de verdeling van de autoriteit over diverse
onderwijsfuncties en organisatie van de financiële middelen, de noodzakelijke voorwaarden schept om tot een volledige implementatie van het decentralisatieproject te komen.
Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Figuur 1.1: Structuur beantwoording vragen
Kortom er zijn drie verschillende componenten, waarover informatie noodzakelijk is, deze zijn: - de oude situatie
- de nieuwe situatie
- de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie. De oude situatie De nieuwe situatie Typologie Beoordeling Beoordeling Conclusie
Informatie omtrent de oude situatie van de Indonesische overheid met betrekking tot het
onderwijsdecentralisatieproject van 1974 wordt verkregen uit diverse bronnen. Ten eerste zijn er diverse onderzoeken naar de oude institutionele ordening van de overheid gedaan, onder andere door Niessen25, Rohldewold26 en de Wereldbank27. Tevens wordt gebruik gemaakt van legale documenten van de overheid. Hieronder vallen de wet 5/1974 over de grondbeginselen van besturing in de regio28, de ministeriële verordening nummer 0173/0/1983 over de organisatiestructuur en de werkwijze van de gedeconcentreerde departement onderwijs29 en de het regionaal besluit nummer 11/1990 van de provincie Bali over de organisatiestructuur en de werkwijze van het gedecentraliseerde
uitvoeringsorganisatie elementair onderwijs30. Tevens is de heer Wija, hoofd van de subafdeling Elementair onderwijs van de nieuwe gedecentraliseerde uitvoeringsorganisatie voor onderwijs op provinciaal niveau (Dinas Pendidikan Propinsi Bali) tijdens een interview ingegaan op de oude situatie.
Bronnen die zijn aangeboord om informatie over de nieuwe situatie van de Indonesische overheid te kunnen vergaren, zijn de navolgende:
- legale documenten, zoals wet 22/1999 over de regionale overheden31, wet 25/1999 over het fiscale evenwicht tussen de centrale overheid en de regionale overheden32,
overheidsvoorschrift nummer 25/2000 over de autonomie van de centrale overheid en de provinciale overheid als autonome regio33, gouverneursbesluit nummer 30/2001 over de functie van de uitvoeringsorganisatie onderwijs op provinciaal niveau (Dinas Pendidikan Propinsi)34;
- overheidsdocumenten die informatie bevatten over het decentralisatieproject in het algemeen of ten aanzien van onderwijs specifiek, zoals “Bahan roadshow menteri pendidikan nasional ke propinsi Jawa Barat” (roadshow materiaal van de Minister van Nationaal Onderwijs voor de provincie West Java) of de uitwerking van een seminar die de provinciale overheid van Bali heeft gehouden;
- onderzoeken van andere auteurs naar het nieuwe decentralisatieproject. Voorbeelden hiervan zijn onder anderen Hull, Bell, Alm en Bahl;
25
Niesen, Municipal Government in Indonesia: policy, law and practice of decentralisation and urban spatial
planning
26
Rohldewold, Public administration in Indonesia
27
Worldbank, Indonesia: education in Indonesia: from crisis to recovery
28
Undang-undang Republik Indonesia nomor 5 tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintah di daerah – Wet 5/1974 van de republiek Indonesië over de basisbeginselen van de regionale overheden
29
Keputasan Menteri Pendidikan dan Kebudyaan Republik Indonesia nomor 0173/0/1983 tentang organisasi
dan tata kerja instansi vertikal departement pendidikan dan kebudayaan – Besluit van het minister van
onderwijs en cultuur van de Republiek Indonesië, nummer 0173/0/1983 over de organisatie en de werkwijze van de verticale instellingen van het departement onderwijs en cultuur
30
Peraturan daerah propinsi daerah tingkat I Bali nomor 11 tahun 1990 tentang pembentukan organisasi dan
tata kerja dinas pendidikan dasar propinsi daerah tingkat I Bali – Regionaal besluit van de provincie op
regionaal niveau I in Bali, nummer 11/1990 over de vorming van de organisatie en de werkwijze van de uitvoeringsinstantie elementair onderwijs van de provincie op regionaal niveau in Bali
31
Undang-undang Republik Indonesia nomor 22 tahun 1999 tentang pemerintah daerah – Wet 22/1999 van de republiek Indonesië over de regionale overheden
32
Undang-undang Republik Indonesia nomor 25 tahun 1999 tentang perimbangan keuangan antara, pemerintah
pusat dan daerah – Wet 25/1999 van de republiek Indonesië over het financieel evenwicht tussen de centrale en
de regionale overheden
33
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia nomor 25 tahun 2000 tentang kwenangan pemerintah dan
kewenangan propinsi daerah sebegai daerah otonom – Overheidsvoorschrift van de republiek Indonesië,
nummer 25/2000 over de autoriteit van de centrale overheid en de autoriteit van de provincie als autonome regio
34
Kepusatan Gubernur Bali nomor 30 tahun 2001 tentang uraian tugas Dinas Pendidikan – Besluit van de gouverneur van Bali, nummer 30/2001 over de taken van de uitvoeringsinstantie onderwijs
- interviews met de heren Wija (hoofd van de subafdeling elementair onderwijs bij de nieuwe gedecentralisatie uitvoeringsinstantie op provinciaal niveau, de Dinas Pendidikan Propinsi), Amon (voormalig hoofd van de subafdeling hoger en beroepsonderwijs bij het gedeconcentreerde departement onderwijs van de provincie Bali, de Kanwil Pendidikan Nasional Propinsi Bali), Nurjana (hoofd van de sectie “Human Relations” en wetgeving bij Dinas Pendidikan Propinsi) en Sudaya (hoofd van de sectie technisch
studieprogramma van de onderafdeling (sub Dinas) Extramuraal en speciaal onderwijs bij de Dinas Pendidikan Propinsi).
Tenslotte wordt de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie gebruikt om te bepalen of de Indonesische overheid de noodzakelijk voorwaarden in haar nieuwe regelgeving creëert om aan te sluiten bij het model onderwijsdecentralisatie. Deze theorie is afkomstig van Winkler35, die deze heeft samengesteld op basis van ervaringen in vele landen met onderwijsdecentralisatie, zoals onder anderen Brazilië en Kenia. Deze theorie wordt in het volgende hoofdstuk nader uiteengezet.
De begrippen als centralisatie, decentralisatie en deconcentratie worden eveneens in het volgende hoofdstuk nader uiteengezet. Daarnaast komen in het volgende hoofdstuk nog enige theorieën aan bod die de relatie tussen de centrale overheid en de provinciale en lokale overheden of het verschil tussen de oude en de nieuwe situatie in Indonesië kunnen verduidelijken. Deze theorieën zijn de principaal – agenttheorie en hiërarchiemodellen voor de lokale overheid. De principaal-agenttheorie geeft inzicht in wat er binnen de relatie tussen de centrale overheid en de regionale overheden gebeurt door informatieasymmetrie. De mate van informatieasymmetrie wordt in het oude en het nieuwe systeem met elkaar vergeleken en de gevolgen van de veranderingen ten gevolge van het decentralisatieproces voor de centrale overheid worden hierbij behandeld. De hiërarchiemodellen vergroten het inzicht van verschillende systemen van lokale overheden. Met name de relatie tussen de vertegenwoordiging van de centrale overheid en de bestuursorganen van de lokale overheid komt hierin aan de orde. Deze modellen zullen worden gebruikt om de oude en de nieuwe situatie van de Indonesische overheid met elkaar te vergelijken, waarna de voor- en de nadelen van het oude en het nieuwe systeem tegen elkaar afgewogen kunnen worden.
1.5
Gebruik van Indonesische termen
De Indonesische termen die in de wetgeving worden gebruikt, zijn in dit onderzoek vertaalt naar het Nederlands. Om misverstanden te verkomen over mijn interpretatie omtrent de Nederlandse vertaling van bepaalde Indonesische begrippen, zijn de Indonesische woorden hierbij tussen haakjes gezet.
1.6
Relevantie en deugdelijkheid
De bruikbaarheid van een onderzoek wordt bepaald door relevantie en deugdelijkheid.
Volgens de Leeuw (1996) geeft relevantie aan in hoeverre de onderzoeksresultaten aansluiten op de problematiek en de kennisbehoefte van de klant. Deugdelijkheid wordt verbonden met de mate waarin op de onderzoeksresultaten kan worden vertrouwd.
35
Relevantie bevat drie onderdelen, te weten:
1. Tijdige beschikbaarheid: het Departement Onderwijs bevindt zich op dit moment in een overgangsfase. Zij implementeert op dit moment de decentralisatiewetgeving in haar structuur. Indien de onderzoeksresultaten meegenomen willen worden in de nieuwe structuur, dan dient het verslag af te zijn voordat dit transformatieproces van het Departement is voltooid;
2. Begrijpelijkheid: de onderzoeksresultaten zullen door mij zo worden neergezet dat de bedoeling van deze duidelijk zullen zijn voor het Departement Onderwijs;
3. Aansluiting bij de besturingsproblematiek: er is beschikking over kennis van het oude en nieuwe decentralisatieproces en de oorzaken van de lage kwaliteit in het basisonderwijs.
Deugdelijkheid omvat:
1. Juistheid: de resultaten geven bij toetsing hetzelfde resultaat;
2. Precisie van het geldigheidsbereik: de uitspraken betreffende het provinciale- en lokale Departement Onderwijs zijn alleen geldig in de provincie Bali;
3. Consistentie: de probleemstelling en de resultaten van het onderzoek spreken elkaar niet tegen. Interviews moeten betrouwbaar en valide zijn om de resultaten te kunnen gebruiken voor
wetenschappelijk onderzoek. Om aan de betrouwbaarheidseis te voldoen, is er gebruikt gemaakt van de volgende methode: dezelfde vragen zijn gesteld aan verschillende respondenten van diverse
afdelingen binnen de organisatie. De antwoorden die de respondenten hebben gegeven, zijn met elkaar vergeleken en indien zij voldoende overeenkwamen, werden de gegevens als betrouwbaar beschouwd. Volgens Baarda en de Goede (1997) houdt validiteit in dat je meet wat je beoogt te meten.
De validiteit van de interviews wordt gemeten door de samenhang met andere instrumenten en of kenmerken vast te stellen. Aan de validiteiteis wordt voldaan indien de samenhang voldoende groot is. In dit onderzoek is nagegaan in hoeverre een samenhang bestond tussen de interviews en de
decentralisatiewetgeving, -documenten en reeds eerder verschenen onderzoeken betreffende dit onderwerp.
1.7
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader uiteengezet. Begrippen zoals decentralisatie en
deconcentratie worden hierin gedefinieerd. Daarnaast worden verschillende theorieën uiteengezet, welke zijn: de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie; het principaal –agenttheorie en een hiërarchiemodel voor de lokale overheid.
Hoofdstuk 3 evalueert de nieuwe organisatiestructuur van de Indonesische overheid, na een uiteenzetting van zowel de oude als de nieuwe organisatiestructuur.
Hoofdstuk 4 geeft een oordeel over de verdeling van de autonomie over de onderwijsfuncties ten aanzien van de centrale, provinciale en lokale overheid in de nieuwe situatie.
Hoofdstuk 5 wordt de organisatie rondom de financiële middelen behandeld. Het beoordeelt de nieuwe organisatie van de financiële middelen aan de hand van de oude situatie en op basis van de typologie, zoals deze in het tweede hoofdstuk is besproken.
Na hoofdstuk 5 volgt de eindconclusie van dit onderzoek, waarin antwoord wordt gegeven op de vraagstelling. Het geeft met andere woorden aan of de Indonesische overheid de noodzakelijke voorwaarden creëert om dit maal de onderwijsdecentralisatie volledig te implementeren en of dit overeenkomt met de inhoud van onderwijsdecentralisatie zoals dit is voorgeschreven in de typologie van Winkler.
2.
Theoretisch kader
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt een theoretisch kader geschapen aan de hand waarvan de veranderingen binnen de Indonesische overheid en specifiek de provinciale overheid en lokale overheden in de provincie Bali worden getoetst. Het theoretisch kader omvat de typologie onderwijscentralisatie – decentralisatie (paragraaf 2.3) en de uiteenzetting van twee theorieën, welke zijn het principaal – agenttheorie
(paragraaf 2.4) en een hiërarchiemodel voor de lokale overheid (paragraaf 2.5).
Met behulp van de typologie wordt in dit onderzoek bepaald in welke mate de Indonesische overheid onderwijs daadwerkelijk decentraliseert of dat het voor het overgrote deel blijft gecentraliseerd. De andere twee theorieën, die eveneens in dit hoofdstuk worden besproken, dienen meer inzicht te geven in de systematiek van de Indonesische overheid. De principaal – agenttheorie kan het inzicht vergroten in de relatie tussen de centrale overheid en regionale overheden, wanneer er sprake is van
informatieasymmetrie tussen beide eenheden. Onder de regionale overheden dienen de provinciale en de lokale overheden te worden verstaan. Het hiërarchiemodel geeft met name inzicht in de gevolgen van een bepaalde organisatiestructuur binnen de overheid. Hierin wordt de relatie tussen de
vertegenwoordigers van de centrale overheid en de lokale bestuursorganen nader toegelicht.
Met betrekking tot de gebruikte terminologie in dit onderzoek, is een nadere uitleg noodzakelijk, zodat er geen verwarring ontstaat over de interpretatie van deze begrippen. Zoals reeds in het eerste
hoofdstuk is aangegeven speelt de term decentralisatie in dit onderzoek een belangrijke rol. In de volgende paragraaf zal blijken, spreekt de Indonesische wetgeving eveneens van deconcentratie en medebewind. Daarnaast komt bij de bespreking van de typologie onderwijscentralisatie –
decentralisatie de term centralisatie voor. Al deze begrippen dienen dan ook te worden gedefinieerd. In de volgende paragraaf (paragraaf 2.2) wordt een afweging gemaakt tussen de in de literatuur aanwezige definities van deze begrippen. Hierbij wordt rekening gehouden met de toepasbaarheid van de definities op de Indonesische situatie, waarbij de door de centrale overheid en regionale overheden opgestelde wetgeving een zwaarwegende factor is in dit onderzoek. Eveneens is de werkbaarheid van de definitie in het licht van dit onderzoek een andere factor, die hierin een rol speelt. De
vergelijkbaarheid tussen de oude en nieuwe situatie moet zo groot mogelijk zijn. Deze vorm van definiëring wordt ook wel stipulatie genoemd36.
2.2
Centralisatie, decentralisatie, deconcentratie en medebewind
2.2.1 Inleiding
De decentralisatiewetgeving uit 1974 is opgesteld in het licht van het beleid “concrete en
verantwoordelijke autonomie” (otonomi yang nyata dan bertanggungjawab). Onder autonomie wordt verstaan de bevoegdheid om zichzelf wetten te geven. In het officiële ontwerp van de organisatie van de overheid, ontleend uit de wet 5/1974 over de grondbeginselen van de regionale overheden (pokok-pokok pemerintah di daerah), liggen drie principes ten grondslag, te weten: decentralisatie
(desentralisasi), deconcentratie (dekonsentrasi) en medebewind (tugas pembantuan).
Het nieuwe beleid ten aanzien van decentralisatie is weergegeven in de wetten 22/1999 over de regionale overheden en 25/1999 over de fiscale balans tussen de centrale overheid en de regionale overheden. Doelstelling van deze wetten is het implementeren van een regionale autonomie, gebaseerd
36
op de principes democratie, participatie van de samenleving, evenredigheid en rechtvaardigheid, de erkenning van het potentieel en de diversiteit binnen de regio’s. De wetten geven een brede, concrete en verantwoordelijke autoriteit aan de regionale overheden. Autoriteit heeft niet alleen betrekking op het maken van beslissingen, maar ook op de financiële middelen en mankracht om deze beslissingen uit te voeren37. In deze wetten komen de begrippen decentralisatie en deconcentratie ook voor.
De concepten decentralisatie, deconcentratie en medebewind dienen nader gedefinieerd te worden. Daarnaast komt in de typologie onderwijscentralisatie - decentralisatie het begrip centralisatie voor. Om interpretatiefouten te voorkomen dient dit begrip eveneens gedefinieerd te worden. De volgende subparagrafen gaat hierop in.
2.2.2 Centralisatie
In een gecentraliseerde overheidsstructuur wordt onderwijs gefinancierd en gemanaged door de centrale overheid38. De aard van onderwijs is dusdanig dat enige beslissingmakende macht aan de docenten op scholen en regionale bestuurders gegeven moet worden. Zij kunnen slechts de meest routinematige beslissingen nemen en hebben weinig of geen controle over de allocatie van middelen op scholen. Er zijn derhalve besturende vertegenwoordigers van het ministerie van onderwijs buiten de hoofdstad, waar de centrale overheid is gevestigd. Hun fiscale en beslissingsmakende
onafhankelijkheid ten opzichte van de centrale overheid is erg klein. Het begrip decentralisatie staat centraal in de volgende subparagraaf.
2.2.3 Decentralisatie
In de literatuur bestaan verschillende definities van decentralisatie. Philip Mawhood39 verstaat onder decentralisatie de creatie van instellingen die door de wetgeving gescheiden worden van het nationaal centrum, waarin de lokale vertegenwoordigers formele macht verkrijgen om beslissingen te nemen over een reeks publieke aangelegenheden, bijvoorbeeld onderwijs. De politieke basis van de formele macht is gericht op het regionaal niveau in plaats van op nationaal niveau. De reikwijdte van de beslissingsmakende macht is gelimiteerd aan de in de wetgeving voorgeschreven autoriteit. Deze autoriteit kan alleen gewijzigd worden door nieuwe wetgeving. Tevens beschikken de regionale vertegenwoordigers over middelen, die zij naar eigen inzicht kunnen investeren en spenderen binnen het bereik van hun autoriteit. De regionale overheden verkrijgen naast politieke ook financiële verantwoordelijkheden ten aanzien van de wijze waarop zij de middelen investeren respectievelijk spenderen.
De definitie van van Zuthem40 toont dezelfde overeenkomsten met de bovenstaande definitie. Hij omschrijft decentralisatie als een proces, waarin binnen de machtshiërarchie de
beslissingsbevoegdheid verschuift van een hoger naar een lager niveau. Kenmerkend voor de definitie van van Zuthem is dat hij decentralisatie ziet als een ontwikkeling in de tijd. Centralisatie, waarbij de wetgevende en uitvoerende macht vanuit één orgaan wordt uitgevoerd, vormt het uitgangspunt. De centrale overheid wordt gezien als het beslissingscentrum of machtscentrum, die anderen
37
Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry en William R. Dillinger, Beyond the center: decentralizing the state, p. 5
38
Winkler, Decentralization in Education: an economic perspective, p. 4
39
Philip Mawhwood (ed.), Local government in the third world, the experience of decentralisation in tropical
Africa, 1-2
40
Prof. Dr. H.J. van Zuthem, en anderen, Decentralisatie: moeilijkheden en mogelijkheden, Decentralisatie
dwingend gedrag kan voorschrijven. Centralisatie wijst daarnaast op het bestaan van een
machtscentrum, waarbinnen bij de mindere bevoegdheid is afgeleid van een meerdere bevoegdheid. De regionale overheden zijn met andere woorden afhankelijk van de centrale overheid.
De aard van de verschuiving van de beslissingsbevoegdheden wordt bepaald door de omkeerbaarheid van het proces en de aanwezigheid van normering. Omkeerbaarheid van het proces heeft betrekking op mate waarin het machtscentrum (centrale overheid) in staat is het decentralisatieproces terug te draaien, indien het proces tot ongewenste effecten leidt.Voorbeelden van ongewenste neveneffecten zijn lage productiviteit en onduidelijke gezagsverhoudingen, wat niet de bedoeling is van de centrale overheid. Doordat de beslissingsbevoegdheden van de centrale overheid aan de lokale overheden zijn overgedragen, kan het voorkomen dat door gebrek aan controle van de centrale overheden, de werknemers van de lokale overheid minder productief zijn. Eveneens kan het gebeuren dat de regionale overheden niet zeker zijn omtrent de mate waarin zij zeggenschap hebben. De centrale overheid heeft in dit geval niet duidelijk vastgesteld waarover zij de exacte beslissingsbevoegdheden hebben. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot de vraag: welke overheidslaag is de eindverantwoordelijke inzake de bouw van een nieuwe elementaire school in de regio?
De mate van normering heeft betrekking op het al dan niet bestaan van regels en afspraken, die aangeven onder welke omstandigheden en in hoeverre lagere niveaus in de machtshiërarchie zelfstandig mogen beslissen. Op basis van deze twee factoren kunnen er vier verschillende vormen van decentralisatie onderscheiden worden, namelijk delegatie, democratisering, coalitie en
atomisering.
Figuur 2.1: Vormen van decentralisatie volgens van Zuthem
Delegatie is een omkeerbaar proces van de verschuiving van de beslissingsbevoegdheid naar een lager niveau. De omstandigheden waaronder een lager niveau mag beslissen is in het algemeen nauwkeurig omschreven, bijvoorbeeld in de vorm van overheidsvoorschriften. Het machtscentrum kan via de verantwoording van het lagere niveau de bevoegdheden terugnemen.
Democratisering wordt beschouwd als een niet-omkeerbaar proces. Het terugtrekken van de bevoegdheden door het machtscentrum is moeilijker dan bij delegatie. Dit komt met name doordat deze vorm van decentralisatie de intentie in zich heeft om de lagere overheden blijvend invloed te laten uitoefenen op het besluitvormingsproces. Daarnaast kent deze vorm medeverantwoordelijkheid, bijvoorbeeld aan een regionale volksvertegenwoordiging zonder dat er verantwoording aan het hogere niveau afgelegd dient te worden.
Coalitie is de derde vorm van decentralisatie, die het beste kan worden beschouwd als een onderhandelingsrelatie. Er ontstaat hierbij een ruilrelatie tussen het machtscentrum en het lagere niveau met betrekking tot een bepaald onderwerp, dit echter tegen de wil van de eerstgenoemde. De
Het proces is
Omkeerbaarheid Niet omkeerbaar
Genormeerd Delegatie Democratisering
Mate van ver-schuiving van
centrale overheid kan bijvoorbeeld aan de regionale overheden gerichte bevoegdheden geven om een bepaalde taak te verrichten. De overgehevelde bevoegdheden zouden kunnen resulteren in ongewenste neveneffecten. Het hogere niveau zal proberen de ontstane situatie terug te draaien om de mate van de verschuiving onder controle te krijgen. Met andere woorden het proces is omkeerbaar. De ruilrelatie is niet genormeerd. Er wordt niet vastgelegd in hoeverre en onder welke omstandigheden de lagere niveaus beslissingen mogen nemen. Ten aanzien van de uit te voeren taak krijgen de regionale overheden carte blanche.
De laatste vorm atomisering is een onomkeerbaar proces. Geen enkel machtscentrum is in staat de verschuiving van de beslissingsbevoegdheden terug te draaien. Regels en afspraken zijn niet aanwezig met als gevolg dat het machtscentrum geen enkele beroepsmogelijkheid heeft. Daarnaast ontbreken de relaties tussen de hogere en de lagere niveaus. Het lagere niveau hoeft geen verantwoording ten aanzien van haar beslissingen af te leggen aan de hogere niveau.
Beide decentralisatiepogingen van de Indonesische overheid zijn vastgelegd in wetten. Decentralisatie in 1974 is terug te voeren naar wet 5/1974 over de grondbeginselen van de regionale overheid (pokok-pokok pemerintahan di daerah) en in 1999 is decentralisatie gebaseerd op de wetten 22/1999 over de regionale overheden (pemerintah daerah) en 25/1999 over de fiscale balans tussen de centrale
overheid en de regionale overheden (perimbangan keuangan antara, pemerintah pusat dan daerah). In beide processen is er sprake van normering. De omkeerbaarheid van beide processen verschilt echter, hetgeen hieronder duidelijk wordt gemaakt.
In juridische zin is er een zekere hiërarchie in Indonesië tussen wetten en overheidsvoorschriften te onderscheiden. Echter voordat deze hiërarchie kan worden besproken dient eerst een korte introductie te worden gegeven over de staatsinrichting op centraal niveau in Indonesië.
De Indonesische staat is gebaseerd op de grondwet uit 1945 (Undang-undang Dasar 1945), die een rechtsstaat voorziet met een grondwettelijk systeem (hukum dasar), welke grenzen stelt aan de macht van de overheid. Met betrekking tot de hiërarchie van de staatsinstellingen maakt de grondwet onderscheid tussen zogenoemde “hoogste staatsinstituties” (lembaga tertinggi negera), waartoe het volkscongres (Majes Permusyawarantan Rakyat, afgekort de MPR) behoort, en de “hoge
staatsinstituties” (lembaga tinggi negera), waaronder de president (presiden), het parlement (Dewan Perwakilan Rakyat – DRP), de staatscontroleraad (Badan Pemiriksa keuangan – BPK), de hoogste adviesraad (Dewan Pertimbangan Agung – DPA) en hoger gerechtshof (Mahkamah Angung – MA) vallen. Daaronder liggen de departementen gesitueerd. De president wordt bijgestaan door de vice-president. Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Figuur 2.2: Hiërarchie van staatsinstituties op centraal niveau
MPR (Volkscongres) BKP (Staatscontrole-raad) DPR (Parlement) President/ Vice-president DPA (Hoogste Adviesraad) MA (Hoger Gerechtshof) Departementen/ ministers
De functies en de macht van deze staatsinstellingen kunnen als volgt worden omschreven. De hoogste autoriteit van de staat ligt in handen van de MPR. Het bepaalt de grondwet en het beleid van de overheid voor een periode van vijf jaar41. Tot voor kort koos de MPR de president42, welke vanaf 2004 door het volk wordt gekozen.
De president kan worden beschouwd als de hoogste ambtenaar binnen de overheid en fungeert
tegelijkertijd als staatshoofd. Hij of zij heeft de hoogste autoriteit over de landmacht, luchtmacht en de marine. Daarnaast voert hij of zij het beleid uit zoals deze door de MPR is opgesteld en is in die zin verantwoording schuldig tegenover de MPR. Naast de uitvoerende functies heeft de president ook bepaalde wettelijke functies in samenwerking met het parlement (de DPR). De president is echter geen verantwoording schuldig tegenover de DPR, maar moet wel rekening houden met de opinie van de DPR. Omdat alle leden van de DPR ook deel uitmaken van de MPR, kunnen zij het initiatief nemen om een buitengewone vergadering van de MPR bijeen te roepen om het beleid van de president te bespreken. De macht van de president wordt voornamelijk begrensd door de rechten en functies van de MPR. Tevens kan de president de leden van de staatscontroleraad en het hoger gerechtshof benoemen op basis van de voordracht van de DPR. Tenslotte heeft de president het recht om de ministers te benoemen, die tegenover hem of haar verantwoording schuldig zijn.
De DPR (het parlement) deelt de wettelijke macht met de president, zoals reeds in het bovenstaande naar voren is gekomen. Daarnaast keurt zij het budget van de centrale overheid goed. Zij heeft het recht om oorlog en vrede te verklaren, heeft controlerende functies met betrekking tot de
implementatie van het staatsbeleid, de uitvoering van de wetten en de activiteiten van het publieke bestuur onder leiderschap van de president. Het controleert de implementatie van het budget en het management van de staatsfinanciën. Daarnaast ontvangt en bespreekt zij het rapport van de
staatscontroleraad. De DPR bestaat uit afgevaardigden, die middels algemene verkiezingen door de bevolking gekozen zijn. Voorheen had het leger het recht om 75 van 500 leden aan te wijzen43. Het werk van de DPR wordt met name gedaan in elf commissies, welke elk verantwoordelijk zijn voor een bepaalde sector van overheidsactiviteiten.
De staatscontroleraad (BPK) onderzoekt de staatsfinanciën, de inkomsten en de uitgaven volgens het goedgekeurde budget44. Naast het nationale budget kan de BPK ook de budgetten van de regionale overheden aan een onderzoek onderwerpen of die van staatsinstellingen. De hoogste adviesraad (DPA) adviseert de president op allerlei terreinen. Zij kan dit doen op verzoek van de president, maar ook op eigen initiatief45. Het hoger gerechtshof is de hoogste juridische instantie in Indonesië46.
Nu de staatsinrichting op centraal niveau uiteengezet is, wordt het tijd om naar de hiërarchische volgorde van het wettelijk systeem te bekijken. De bepalingen in de grondwet kunnen alleen worden gewijzigd met goedkeuring van de MPR. De verordeningen van de MPR komen op de tweede plaats. De derde plaats wordt ingenomen door de wetten (Undang-undang), welke wordt vastgesteld door de DPR en geratificeerd door de president. Meestal autoriseren deze wetten de centrale overheid om de gedetailleerde uitvoering van bepaalde gebieden, die in de wetten worden besproken, te reguleren in de vorm van overheidsvoorschriften (Peranturan Pemerintah), welke worden gepasseerd door het kabinet of door de president in naam van het kabinet. Onder de overheidsvoorschriften bevinden zich de presidentiële verordeningen (Keputusan Presiden) en de presidentiële richtlijnen (Instruksi Presiden). Dit zijn gedetailleerde bepalingen die slechts geldig zijn voor de activiteiten van het publieke bestuur. Ministeriële verordeningen (Surat Keputusan Menteri) worden uitgegeven door een minister of door verschillende ministers samen (Surat Keputusan Menteri Bersama). Deze
verordeningen bevatten meer gedetailleerde richtlijnen voor het publieke bestuur ten aanzien van
41
Artikel 3 van de grondwet uit 1945 (Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945)
42
“Volkscongres akkoord: Indonesië kiest haar leiders in 2004 direct”, NRC Handelsblad
43
Giebels, Indonesië kan beter opnieuw beginnen
44
Artikel 23 lid 5 van de grondwet uit 1945
45
Artikel 20 van de grondwet uit 1945
46
