De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden Vlugt, Y.M. van der

(1)

De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden

Vlugt, Y.M. van der

Citation

Vlugt, Y. M. van der. (2011, May 25). De Nationale ombudsman en

behoorlijk politieoptreden. The Meijers Research Institute and

Graduate School of the Leiden Law School of Leiden University. Boom

Lemma Uitgevers, Den Haag. Retrieved from

https://hdl.handle.net/1887/17658

Version: Not Applicable (or Unknown)

License:

Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the Institutional Repository of the University of Leiden

Downloaded from:

https://hdl.handle.net/1887/17658

Note: To cite this publication please use the final published version (if

applicable).

(2)

De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd I

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd I 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(3)

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd II

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd II 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(4)

De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden

PROEFSCHRIFT ter verkrijging van

de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden,

op gezag van Rector Magnificus prof. mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties

te verdedigen op woensdag 25 mei 2011 klokke 10.00 uur

door

Yvonne Maria van der Vlugt

geboren te Noordwijkerhout in 1976

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd III

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd III 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(5)

Promotiecommissie:

Promotoren: prof. dr. R.A. Lawson prof. dr. mr. L.M. Moerings

Overige leden: prof. mr. Y. Buruma (Radboud Universiteit Nijmegen) prof. mr. C.P.M. Cleiren

prof. dr. J.P. van der Leun prof. dr. E.R. Muller

prof. mr. J.A. Peters (Universiteit van Amsterdam) prof. mr. J.L. de Wijkerslooth de Weerdesteijn

Lay-out: AlphaZet prepress, Waddinxveen

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.

Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedin- gen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.

nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp).

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the authors.

ISBN 978-90-5931-725-3 www.boomlemma.nl

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd IV

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd IV 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(6)

Inhoudsopgave

Voorwoord XI

1 Inleiding en onderzoeksvragen 1

1.1 Inleiding 1

1.2 Vraagstelling 1

1.3 Toelichting vraagstelling en onderzoeksvragen 3

1.4 Eerder verricht onderzoek 8

1.5 Methoden van onderzoek 10

1.5.1 Juridische analyse 11

1.5.2 Kwalitatief onderzoek 13

1.6 Nadere afbakening onderzoek 17

1.7 Positie onderzoeker 18

1.8 Leeswijzer 18

2 Taken en bevoegdheden van de

Nationale ombudsman 21

2.1 Inleiding 21

2.2 Visies op de taken en de bevoegdheden van een ombudsman 22 2.2.1 Visies op het instituut in de bestuursrechtelijke literatuur 22 2.2.2 Visies op het instituut in de strafrechtelijke literatuur 23 2.2.3 Visie op het instituut in de Europeesrechtelijke literatuur 24 2.2.4 Tot slot: verschillende taken voor een ombudsman 25 2.3 Verschil in taakuitoefening door Europese ombudsman instituten 26

2.3.1 Zweden 26

2.3.2 Denemarken 27

2.3.3 Het Verenigd Koninkrijk 29

2.3.4 Frankrijk 30

2.3.5 De Europese ombudsman 31

2.3.6 Resumé 32

2.4 Taken en bevoegdheden Nationale ombudsman: parlementaire geschiedenis 32 2.4.1 Parlementaire geschiedenis: de oprichting 33

2.4.2 Taak Nationale ombudsman 34

2.4.3 Verhouding parlement – ombudsman 36

2.4.4 Competentie ombudsman 37

2.4.5 Samenloop met andere rechtsbeschermingsprocedures 39

2.4.6 Onderzoeksbevoegdheden 40

2.4.7 Bevoegdheid tot het doen van aanbevelingen 41

2.4.8 Resumé 41

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd V

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd V 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(7)

VI Inhoudsopgave

2.5 Taken en bevoegdheden Nationale ombudsman: in de praktijk 42 2.5.1 Ontwikkeling van het instituut 42 2.5.2 Bevoegdheid en ontvankelijkheid 44 2.5.3 Onderzoek en onderzoeksbevoegdheden 52

2.5.4 Feiten en getallen 55

2.6 Tot slot 57

Deel i De inhoud van de behoorlijkheidsnorm 59

3 Het toetsingskader van de Nationale ombudsman 61

3.1 Inleiding 61

3.2 Parlementaire geschiedenis van de toetsingsnorm

van de ombudsman 61

3.3 Interpretatie van ‘behoorlijk’ door de ambtsdragers 63

3.3.1 De eerste ambtsdragers 63

3.3.2 Onderzoek ombudsprudentie door Langbroek en

Rijpkema 65 3.3.3 Uitleg ‘behoorlijk’ door ombudsman Brenninkmeijer 66

3.3.4 Tot slot 70

3.4 Discussie in de bestuursrechtelijke literatuur over de

‘behoorlijkheid’ 70 3.4.1 Discussie over ‘behoorlijkheid’ 70 3.4.2 Discussie over de ‘nieuwe’ behoorlijkheidsvereisten 71 3.5 Discussie in de strafrechtelijke literatuur 75 3.5.1 Discussie over behoorlijkheid 75 3.5.2 Discussie over de ‘nieuwe’ behoorlijkheidsnormen 78

3.6 Conclusie 80

4 De taken en bevoegdheden van de strafrechter en het EHRM 81

4.1 Inleiding 81

4.2 Taken, bevoegdheden en toetsing door de strafrechter 81 4.2.1 Norm: wet en (ongeschreven) rechtsbeginselen 81 4.2.2 Discussie over de wijze van sanctioneren van onrechtmatig

overheidsoptreden 83 4.2.3 Ontwikkelingen in het sanctioneren van vormverzuimen 84 4.2.4 Vormverzuimen en de rechter-commissaris 88

4.3 Onderzoek door de strafrechter 90

4.3.1 Een actieve onderzoeksrechter? 90 4.3.2 Motivering reactie strafrechter op verweren verdediging 91

4.3.3 Resumé 92

4.4 Toetsing door het Europees Hof inzake de Rechten van de Mens 92

4.4.1 Werkzaamheden EHRM 92

4.4.2 Norm: verdrag en (ongeschreven)rechtsbeginselen 94 4.4.3 Onderzoeksbevoegdheden van het EHRM 97

4.4.4 Bewijsrecht 98

4.4.5 Tot slot 99

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VI

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VI 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(8)

Inhoudsopgave VII

5 Behoorlijkheidstoets Nationale ombudsman vergeleken 101

5.1 Inleiding 101

5.2 Meedelen reden aanhouding 102

5.2.1 Juridisch kader 102

5.2.2 Normering door de Nationale ombudsman 103 5.2.3 Normering door de strafrechter 109

5.2.4 Normering door het EHRM 111

5.2.5 Conclusie 115

5.3 Het gebruik van handboeien bij de aanhouding 116

5.3.5 Conclusie 145

5.4 Rechtsbijstand politieverhoor 146

5.4.2 Normering door de Nationale ombudsman 148

5.4.4 Normering strafrechter 160

5.4.5 Conclusie 163

5.5 Weergave verhoor in proces-verbaal 165

5.5.5 Conclusie 183

5.6 Publiciteit en uitlatingen in de media 184

5.6.5 Conclusie 205

5.7 Tot slot 206

6 Behoorlijk versus rechtmatig getoetst 207

6.1 Inleiding 207

6.2 Bevindingen: inhoud behoorlijkheidstoets 207 6.2.1 Verschillen en overeenkomsten behoorlijkheid en

rechtmatigheid samengevat 207

6.2.2 Betekenis van (on)geschreven rechtsbeginselen 209 6.2.3 Betekenis van andere criteria 211

6.2.4 Tussenbalans 212

6.3 Meerwaarde behoorlijkheidstoets 213

6.4 Gebruik onderzoeksbevoegdheden in de praktijk 215 6.5 Meerwaarde behoorlijkheidstoets verbeteren 218

6.6 Tot slot 221

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VII

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VII 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(9)

VIII Inhoudsopgave

Deel ii Doorwerking behoorlijkheidsnorm bij de politie 223

7 Doorwerking in de theorie 225

7.1 Inleiding 225

7.2 Onderzoeksmodel: doorwerking als proces 226 7.2.1 Afbakening begrip ‘doorwerking’ 226 7.2.2 Het bestuurlijke doorwerkingsproces 227

7.2.3 Barrières voor doorwerking 228

7.3 Toepassing van het model 231

7.4 Controlestijl van de Nationale ombudsman 232 7.4.1 Verschillende handhavingsstijlen 232 7.4.2 Repressieve en reflexieve controle 232 7.4.3 Risico’s van een reflexieve controlestijl 235 7.4.4 Reflexieve controle door de ombudsman 235 7.4.5 Repressieve controle door de ombudsman bij de politie? 236 7.5 Organisatiekenmerken van de politie 237

7.5.1 Politietaak 238

7.5.2 Politieorganisatie 239

7.5.3 Sturing van de politie 241

7.6 Mogelijke reactiestijlen van de gecontroleerde organisatie 243 7.6.1 Stijlen van regeltoepassing door uitvoering 243 7.6.2 Reactiestijlen van beleidsmedewerkers 244

7.7 Politiecultuur 246

7.7.1 Politiecultuur: internationaal onderzoek 246 7.7.2 Politiecultuur in Nederland 251 7.7.3 Kloof tussen ‘management cop’ en ‘street level cop’ 256 7.7.4 (Informeel) leren door de politie 258

7.7.5 Tot slot 259

7.8 Waargenomen rechtvaardigheid 259

7.8.1 Inleiding 259

7.8.2 Distributieve rechtvaardigheid 260 7.8.3 Procedurele rechtvaardigheid 260

7.8.4 Morele overtuiging 262

7.9 Tot slot 263

8 Doorwerking als proces − in de praktijk 265

8.1 Inleiding 265

8.2 Informatiefase 265

8.2.1 (On)bekendheid met de uitspraak 265 8.2.2 Bekendheid geven door bureau Nationale ombudsman 267 8.2.3 Barrière: (on)duidelijkheid van de uitspraak 268 8.2.4 Onduidelijkheid wegnemen door het bureau Nationale

ombudsman 272

8.3 Transformatiefase 273

8.3.1 Vergelijking van de uitspraken van de ombudsman

met het beleid 273

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VIII

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd VIII 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(10)

Inhoudsopgave IX

8.3.2 Barrière: spanning tussen uitspraken en beleid 277 8.3.3 Inleving door het bureau van de Nationale ombudsman 283

8.4 Verwerkingsfase 285

8.4.1 Oordelen 285

8.4.2 Aanbevelingen van de ombudsman 288 8.4.3 Barrière: uitspraken niet verder verspreid 290 8.4.4 Barrière: defensieve reacties 290 8.4.5 (Niet-)ontvankelijke houding 293 8.4.6 Aanpassingen bureau Nationale ombudsman 295

8.5 Tot slot 297

9 Andere factoren die de doorwerking beïnvloeden

− in de praktijk 299

9.1 Inleiding 299

9.2 Controlestijl 299

9.2.1 Aard van het contact: dialoog of dwang 299 9.2.2 Aard van de controle: proactief of reactief 307 9.2.3 Ruimte voor eigen invulling door gecontroleerde:

veel of weinig 310

9.3 Reactiestijlen politie(veld) 311

9.4 Organisatiekenmerken 313

9.5 Cultuur 315

9.5.1 Elementen politiecultuur orthodox beeld 315

9.5.2 Andere cultuurelementen 320

9.5.3 Kloof tussen ‘management cop’ en ‘street cop’ 322 9.5.4 Cultuur Bureau Nationale ombudsman 323

9.6 Waargenomen rechtvaardigheid 323

9.6.1 Procedurele rechtvaardigheid 323

9.6.2 Morele overtuiging 328

9.7 Tot slot 329

10 Inzicht in de doorwerking volgens de theorie en in de praktijk 331

10.1 Inleiding 331

10.2 Schets van bevindingen 332

10.2.1 Bevindingen: aan de hand van het onderzoeksmodel 332

10.2.2 Aanvullende bevindingen 334

10.3 Inzicht in de doorwerking: implicaties voor het onderzoeks-

model 338 10.4 Meer inzicht in de doorwerking: betekenis van factoren

uit de theorie 340

10.4.1 Controlestijl 340

10.4.2 Organisatiekenmerken 344

10.4.3 Politiecultuur 345

10.5 Betekenis van de factoren: implicaties voor het onderzoeks-

model 348

10.5.1 Tot slot 349

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd IX

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd IX 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(11)

X Inhoudsopgave

10.6 Verschil in doorwerking per politielaag 350

10.6.1 Verschillende lagen 350

10.6.2 Gevolgen voor doorwerking op verschillende niveaus 355 10.7 Verschil in doorwerking tussen oordelen en aanbevelingen 355 10.8 Verbetering van de doorwerking – zeven adviezen 357

10.8.1 Conclusie 360

11 Samenvatting bevindingen

en aanbevelingen 361

11.1 Taken en bevoegdheden van een ombudsman 362 11.2 Behoorlijk versus rechtmatig in de wetenschappelijke

literatuur 363 11.3 Wat is de inhoud van de behoorlijkheidstoets? 364 11.4 Heeft de behoorlijkheidstoets een meerwaarde? 365 11.5 Op welke wijze kan de doorwerking inzichtelijk worden

gemaakt? 368 11.6 Welke factoren spelen bij het inzichtelijk maken van de

doorwerking een rol? 373

11.7 Verschil in doorwerking per politielaag 376 11.8 Verschil in doorwerking tussen oordelen en aanbevelingen 377

11.9 Suggesties voor verbetering 378

Summary of findings and recommendations 381

Literatuurlijst 395 Bijlage I: Toelichting analyse en gebruik Atlas.ti 411

Bijlage II: Topiclijst 415

Bijlage III: Overzicht interviews politie, politieveld en

Nationale ombudsman 419

Curriculum Vitae 421

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd X

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd X 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(12)

Voorwoord

Deze studie is het resultaat van vier jaar promotieonderzoek en is op 25 mei 2011 als proefschrift verdedigd aan de Universiteit Leiden. Dat dit onderzoek kon plaatsvinden, is met name aan twee partijen te danken: de Kirch- heiner Stichting voor Ombudsman en Democratie enerzijds, en het Bureau Nationale ombudsman anderzijds. De Kirchheiner Stichting, destijds opge- richt door dr. H.H. Kirchheiner, stelt zich ten doel om de wetenschappelijke bestudering van de ombudsman te bevorderen. In dat verband stelde zij enkele jaren geleden fondsen beschikbaar die de aanstelling van een promo- vendus mogelijk maakten. Vervolgens was het Bureau Nationale ombudsman bereid mij in de gelegenheid te stellen om dit onderzoek te verrichten.

Aldus werden de kosten door de Kirchheiner Stichting en het Bureau Natio- nale ombudsman gezamenlijk gedragen.

Ik wil op deze plaats graag mijn grote erkentelijkheid uitspreken jegens zowel de Kirchheiner Stichting als het Bureau Nationale ombudsman, voor de kans die zij mij hebben geboden om een oude wens uit te voeren. Een aan- tal personen wil ik graag met name noemen: drs. Tove Kirchheiner, dr. Alex Brenninkmeijer, en mr. Nico Schipper. Zonder hun inzet was dit proefschrift nooit geschreven. Tegelijkertijd hebben zij mij de ruimte geboden om het onderzoek in alle vrijheid en onafhankelijkheid te verrichten. Ook daarvoor heb ik grote waardering.

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd XI

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd XI 04-05-11 14:1704-05-11 14:17

(13)

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd XII

De_Nationale_ombudsman_en_behoorlijk_politieoptreden_def.indd XII 04-05-11 14:1704-05-11 14:17